Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/413
uitspraak van de rechtbank van 25 september 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats],
eiser
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland,
verweerder
(gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de invordering van een aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college op goede gronden tot invordering is overgegaan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college mocht invorderen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 22. Aan het eind van de uitspraak staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Het college heeft een aan eiser opgelegde last onder dwangsom ingevorderd. Met de beslissing van 4 december 2024 op het bezwaar van eiser (bestreden besluit) is het college bij dat besluit gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn echtgenote en de gemachtigde van het college, bijgestaan door mr. L.P. Koster-Braad en [naam].
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het besluit
3. Eiser en zijn echtgenote zijn eigenaar van de panden aan [adres 1] en [adres 2] (hierna: de panden). Ten tijde van de aankoop waren de panden in gebruik als pakhuis. Op de panden rust op grond van het van toepassing zijnde bestemmingsplan ‘Bebouwde kom [plaats]’ de bestemming ‘Bedrijf’, met de aanduiding ‘opslag/distributie’ en de dubbelbestemming ‘Beschermd stadsgezicht’.
4. De panden zijn door eiser verbouwd tot twee woningen. In beide woningen zijn drie gastenkamers gerealiseerd. De panden werden door eiser verhuurd voor recreatief (nacht)verblijf.
5. In een besluit van 5 juli 2021 (verzonden 6 juli 2021) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Het college heeft hem (onder meer) gelast om het gebruik van de panden als logiesgebouw te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden (door het college aangeduid als de ‘gebruikstop’) en de panden in het vervolg in overeenstemming met het bestemmingsplan of ander planologisch besluit te (laten) gebruiken. Dit op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,- per overtreding per kalenderdag, met een maximum van € 25.000,-.
6. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Op 18 augustus 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
7. Op 24 augustus 2021 (een dag voor het verstrijken van de begunstigingstermijn) heeft eiser het college bericht dat het gebruik van de panden zal worden gestaakt. Ook heeft hij verzocht de bezwaarprocedure met betrekking tot het besluit van 5 juli 2021 aan te houden, omdat hij zich volledig wil richten op het legalisatietraject. Op 26 augustus 2021 is namens een medewerker van de afdeling juridische zaken van het college aan eiser bericht dat het bezwaarschrift zal worden aangehouden voor onbepaalde tijd.
8. Op 19 april 2022 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van de (legalisatie van de) verbouw van de panden tot twee woningen.
9. Op 23 december 2022 heeft eiser het college verzocht tot opheffing/intrekking van het besluit van 5 juli 2021 (de gebruikstop). Op 26 januari 2023 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat volgens het college niet alle overtredingen waren opgeheven of gelegaliseerd. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit.
10. In een besluit van 13 juli 2023 heeft het college de door eiser gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten: bouwen, strijd met regels van ruimtelijke ordening en rijksmonument.
Aan de omgevingsvergunning is (onder andere) het volgende voorschrift verbonden:
“Activiteit strijd met regels van ruimtelijke ordening:
1. Een bed & breakfast mag plaatsvinden als een nevenactiviteit in een bestaande woning; de hoofdbewoner dient daarom eigenaar of huurder te zijn van de gehele woning indien een BenB wordt uitgeoefend;”
11. Op 22 en 29 augustus 2023, 2 en 27 september 2023 en 28 juni 2024 hebben toezichthouders van de gemeente controles uitgevoerd naar het gebruik van de panden. Ook zijn gegevens opgevraagd met betrekking tot de bezetting van de panden in 2023/2024. Hieruit blijkt – kort gezegd – dat verschillende personen in de panden hebben overnacht.
12. Per brief van 28 maart 2024 (verzonden op 29 maart 2024) heeft het college kenbaar gemaakt aan eiser dat het voornemens is om over te gaan tot invordering van de bij besluit van 5 juli 2021 opgelegde maximale dwangsom van € 25.000,-. Volgens het college blijkt uit de gedane constateringen tijdens de controles dat eiser de op 5 juli 2021 opgelegde last heeft overtreden door de panden als logiesgebouw te (laten) gebruiken. De panden worden volgens het college gebruikt als uitbreiding van [bedrijf].
13. Het college heeft eiser in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken. Op 26 april 2024 heeft eiser van die mogelijkheid gebruik gemaakt.
14. In een besluit van 6 juni 2024 (verzonden op 7 juni 2024) (primaire besluit) heeft het college, onder weerlegging van de zienswijze, besloten tot invordering van de volgens het college verbeurde dwangsom van € 25.000,-.
15. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit.
16. Op 23 september 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). In een advies van diezelfde datum heeft de commissie het college geadviseerd om het bezwaar van eiser tegen het invorderingsbesluit ontvankelijk en gegrond te verklaren. De commissie heeft daartoe overwogen dat niet helder is wat het college in de last onder dwangsom van 5 juli 2021 bedoelt met ‘logiesgebouw’. Omdat de last niet zonder meer duidelijk is, kan volgens de commissie niet worden beoordeeld of sprake is van (een) overtreding van de bij besluit van 5 juli 2021 opgelegde last. Op grond van de last zijn volgens de commissie dan ook geen dwangsommen verbeurd.
17. In een besluit van 4 december 2024 (verzonden 5 december 2024) heeft het college, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar van eiser tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit, onder verbetering van de motivering, in stand te laten.
18. Op initiatief van het college is het sinds 24 augustus 2021 aangehouden bezwaar van eiser gericht tegen het besluit van 5 juli 2021 alsnog ingepland op een hoorzitting bij de commissie op 28 april 2025. Bij besluit van 24 juni 2025 (verzonden op 26 juni 2025) heeft het college, in navolging van het advies van de commissie, het bezwaar van eiser tegen het besluit van 5 juli 2021 ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen geen beroep ingesteld.
Beroepsgronden
19. Eiser betwist dat sprake is van een overtreding van de last onder dwangsom van 5 juli 2021, zodat volgens hem geen dwangsommen zijn verbeurd.
Eiser stelt daartoe dat hij na het opleggen van de last onder dwangsom het gebruik van de panden als logiesgebouw heeft gestaakt. Vervolgens is op 13 juli 2023 een omgevingsvergunning verleend aan eiser voor het verbouwen en gebruiken van de panden tot/als twee woningen en is eiser de panden gaan gebruiken als legale B&B’s conform de aan hem verleende omgevingsvergunning en het Bouwbesluit 2012. De panden zijn na het opleggen van de last onder dwangsom volgens eiser dus niet meer gebruikt als logiesgebouw.
20. Zelfs als geoordeeld zou moeten worden dat geen sprake is van legale B&B’s, omdat deze niet voor rekening en risico komen van de hoofdbewoners, dan is volgens eiser hooguit sprake van een overtreding van de regelgeving rond de exploitatie van een B&B. Daarmee is een B&B volgens eiser nog niet hetzelfde als een logiesgebouw.
Wettelijk kader
21. De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht ook van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
Overwegingen van de rechtbank
22. De rechtbank stelt voorop dat de op 5 juli 2021 aan eiser opgelegde last onder dwangsom onherroepelijk is geworden, nu ter zitting is vastgesteld dat eiser geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 24 juni 2025, waarin het college het bezwaar van eiser tegen de opgelegde last onder dwangsom ongegrond heeft verklaard.
23. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geldt dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht wordt toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Uit deze rechtspraak van de ABRvS volgt ook dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts bij bijzondere omstandigheden. [1]
24. De rechtbank stelt voorop dat in deze procedure de vraag beantwoord moet worden of de op 5 juli 2021 aan eiser opgelegde last ‘an sich’ is overtreden. Anders dan het college kennelijk meent, stelt eiser in zijn beroepschrift niet dat de last onduidelijk is geformuleerd, wat gelet op voormeld toetsingskader in deze invorderingsprocedure niet meer aan de orde zou kunnen komen, maar dat de last gelet op de vastgestelde feiten en omstandigheden niet is overtreden.
25. De rechtbank overweegt dat de opgelegde last in het besluit van 5 juli 2021 als volgt is omschreven:
“Gelet op de aard en ernst van de genoemde overtreding van het bepaalde bij of krachtens de Wabo in relatie tot de geschonden belangen, leggen wij u de last op het gebruik van de panden als logiesgebouw te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden en de pandenin het vervolg in overeenstemming met het bestemmingsplan of ander planologisch besluit te (laten) gebruiken[onderstreping door rechtbank]
– waarbij de panden dienen te zijn uitgevoerd overeenkomstig een verleende omgevingsvergunning en dienen te voldoen aan de op de panden en het gebruik van toepassing zijnde voorschriften opgenomen in Bouwbesluit 2012 – op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding, per kalenderdag (waarbij een gedeelte van een kalenderdag ook als dag geldt), met een maximum van € 25.000,00.
– waarbij de panden dienen te zijn uitgevoerd overeenkomstig een verleende omgevingsvergunning en dienen te voldoen aan de op de panden en het gebruik van toepassing zijnde voorschriften opgenomen in Bouwbesluit 2012 – op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding, per kalenderdag (waarbij een gedeelte van een kalenderdag ook als dag geldt), met een maximum van € 25.000,00.
Aan de last kunt u voldoen door het gebruik van de panden als logiesgebouw te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden.”
26. De rechtbank overweegt dat eiser aanvankelijk aan de last heeft voldaan door het gebruik van de panden als logiesgebouw tijdelijk te staken. Na het verkrijgen van de omgevingsvergunning van 13 juli 2023 is het gebruik van de panden echter hervat en is eiser in de panden B&B’s gaan exploiteren, terwijl hij niet de hoofdbewoner van de panden is. In de uitspraak in de zaken met zaaknummers BRE 24/4443 en 24/4444 heeft de rechtbank geoordeeld dat de B&B’s hierdoor niet voldoen aan de voorwaarden die de omgevingsvergunning, gelezen in samenhang met de planregels, stelt, zodat geen sprake is van legale B&B’s. Dat betekent dat eiser hiermee in strijd heeft gehandeld met de aan hem opgelegde last onder dwangsom. Daarin wordt namelijk bepaald dat eiser
de panden in het vervolg in overeenstemming met (…) [een] ander planologisch besluit dient te (laten) gebruiken. Hieraan heeft eiser niet voldaan. De omgevingsvergunning van 13 juli 2023 is een planologisch besluit waar de last aan refereert en aan de voorwaarden die door dat planologische besluit worden gesteld aan het hebben van een B&B. Daaraan heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan. Voor een nadere toelichting hierop verwijst de rechtbank naar de uitspraak in de zaken met zaaknummers BRE 24/4443 en 24/4444.
de panden in het vervolg in overeenstemming met (…) [een] ander planologisch besluit dient te (laten) gebruiken. Hieraan heeft eiser niet voldaan. De omgevingsvergunning van 13 juli 2023 is een planologisch besluit waar de last aan refereert en aan de voorwaarden die door dat planologische besluit worden gesteld aan het hebben van een B&B. Daaraan heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan. Voor een nadere toelichting hierop verwijst de rechtbank naar de uitspraak in de zaken met zaaknummers BRE 24/4443 en 24/4444.
27. De rechtbank concludeert gelet op voormelde feiten en omstandigheden dat eiser de aan hem opgelegde last heeft overtreden, zodat het college de verbeurde dwangsommen mocht invorderen.
28. De vraag of een B&B een logiesgebouw is, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
29. Het beroep wordt ongegrond verklaard.
30. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 25 september 2025 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.