Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: 25/906, 25/1781 en 25/1782
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2025 op het verzoek om bekrachtiging van een onteigeningsbeschikking van
de gemeenteraad van de gemeente Moerdijk (de raad),
(gemachtigde: mr. H.X. Botter).
Tegen de onteigeningsbeschikking zijn bedenkingen ingediend door belanghebbenden:
[persoon 1] en [persoon 2] ,uit [plaats] , belanghebbenden 1,
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
[persoon 3] ,uit [plaats] , belanghebbende 2,
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen).
Inleiding
Het college van de gemeente Moerdijk (het college) heeft de rechtbank op 11 februari 2025 – namens de raad – verzocht om een onteigeningsbeschikking van 30 januari 2025 te bekrachtigen. Belanghebbenden hebben bedenkingen ingediend tegen die onteigeningsbeschikking.
De rechtbank heeft het verzoek om bekrachtiging en de bedenkingen op 20 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens de raad waren zijn gemachtigde, [naam 1] , [naam 2] en ing. [naam 3] aanwezig. Belanghebbenden 1 waren samen met hun gemachtigde aanwezig. Belanghebbende 2 was samen met zijn gemachtigde en [naam 4] aanwezig.
Het verzoek tot bekrachtiging
De raad is voornemens om de Randweg [plaats] te realiseren ten zuiden van [plaats] , tussen de [straat 1] en de [straat 2] in [plaats] . Daar is volgens de raad voor vereist dat vier percelen worden aangekocht:
[perceel 1] gedeeltelijk (5.879 m2)(hierna: perceel 1). Dit perceel is in eigendom van belanghebbende 1. Dit is een agrarisch perceel, dat wordt gebruikt voor akkerbouw. Het perceel wordt ingericht als weg met aan weerszijden water (sloot).
[perceel 2] gedeeltelijk (588 m2)(hierna: perceel 2). Dit perceel is in eigendom van [naam 5] . [1] Dit is een agrarisch perceel, dat wordt gebruikt voor akkerbouw. Het perceel wordt ingericht als weg met aan weerszijden water (sloot).
3. [perceel 3] in zijn geheel(9.411 m2)(hierna: perceel 3). Dit perceel is in eigendom van de Staat (Rijksvastgoedbedrijf) uit Den Haag. [naam 5] is pachter van dit perceel. Dit is een agrarisch perceel, dat wordt gebruikt als grasland. Het perceel wordt ingericht als weg met aan weerszijden water (sloot).
4. [perceel 4] in zijn geheel (13.074 m2)(hierna: perceel 4). Dit perceel is in eigendom van de Staat (Rijksvastgoedbedrijf) uit Den Haag). Belanghebbende 2 is pachter van dit perceel. Dit is een agrarisch perceel, dat wordt gebruikt als grasland. Het perceel wordt ingericht als weg met aan weerszijden water (sloot).
De raad heeft op 30 januari 2025 een onteigeningsbeschikking vastgesteld en heeft deze op 12 februari 2025 ter inzage gelegd. De raad heeft besloten om:
De onroerende zaken die zijn vermeld op de lijst van juni 2024 die behoort bij het besluit tot bekrachtiging ter onteigening aan te wijzen op naam van de gemeente Moerdijk;
De rechtbank Zeeland-West-Brabant, locatie Breda te verzoeken om dit besluit te bekrachtigen;
Het college van burgemeester en wethouders te belasten met de indiening van dit verzoek tot bekrachtiging bij de rechtbank en wel zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken na de kennisgeving van de terinzagelegging van de onteigeningsbeschikking;
Het college van burgemeester en wethouders op te dragen al datgene te doen (besluiten te nemen dan wel handelingen te verrichten) dat bijdraagt aan de bekrachtiging van het onteigeningsbesluit, waaronder in ieder geval moet worden verstaan het indienen van een verweerschrift;
Het college van burgemeester en wethouders op te dragen om bij het wegvallen van de grondslag of de noodzaak van onteigening, de bekrachtigingsprocedure voor de betreffende onroerende zaken te beëindigen;
Het college van burgemeester en wethouders te belasten met de indiening van het verzoek aan de rechtbank tot vaststelling van de schadeloosstelling ten gevolge van de onteigening en de verdere afwikkeling van dat verzoek;
Het college van burgemeester en wethouders te belasten met indiening van het verzoek aan een notaris tot het verlijden van de onteigeningsakte en de verdere afwikkeling van dit verzoek.
Het college heeft de rechtbank op 11 februari 2025 – namens de raad en op grond van artikel 16.93, eerste lid, van de Omgevingswet (Ow) – verzocht om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. Belanghebbenden hebben bedenkingen ingediend tegen die onteigeningsbeschikking.
Planologische grondslag
Vanaf 1 januari 2024 geldt één omgevingsplan voor de gehele gemeente Moerdijk. [2] Op dit moment bestaat het omgevingsplan onder andere uit ‘een tijdelijk deel’. [3] Dat tijdelijk deel wordt onder andere gevormd door de kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op de percelen van toepassing was: het bestemmingsplan ‘Randweg [plaats] ’, dat is vastgesteld op 3 november 2022. Uit dat bestemmingsplan blijkt dat de functies verkeer en water zijn toegekend aan de percelen. Aan perceel 4 is daarnaast ook de functie groen toegekend.
Tegen de vaststelling van het bestemmingsplan is beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
De uitspraak
1. De rechtbank doet uitspraak op grondslag van het verzoekschrift, de basistoets, de bedenkingen die tegen de onteigeningsbeschikking zijn ingebracht, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. [4]
2. De rechtbank zal de onteigeningsbeschikking gedeeltelijk bekrachtigen, namelijk voor zover deze betrekking heeft op het onteigenen van perceel 1 ( [perceel 1] ) en het pachtrecht op perceel 4 ( [perceel 4] ). De rechtbank wijst het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking af, voor zover deze betrekking heeft op perceel 2 ( [perceel 2] ), perceel 3 ( [perceel 3] ) en het eigendomsrecht op perceel 4 ( [perceel 4] ). De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot deze uitspraak komt.
3. Toetsingskader
3.1
Onteigening is het instrument waarmee de overheid eigendomsrechten op onroerende zaken kan ontnemen, waardoor de onroerende zaak tot het eigendom van de onteigenaar gaat horen. [5] In artikel 11.5 van de Ow staan de drie voorwaarden voor onteigening. Uit die bepaling blijkt dat een onteigeningsbeschikking alleen kan worden gegeven in het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving (onteigeningsbelang) en als de onteigening noodzakelijk en urgent is.
Ambtshalve basistoets
3.2
In artikel 16.107 van de Ow is de hiermee samenhangende ambtshalve basistoets van de rechtbank opgenomen. Het gaat om een ambtshalve toetsing, die ook wordt uitgevoerd als de ingebrachte bedenkingen daar geen aanleiding toe geven en ook wanneer er geen bedenkingen zijn ingebracht. Deze basistoets, die vier aspecten omvat, vormt de inhoudelijke waarborg dat niemand onteigend zal worden zonder dat een rechter zich heeft uitgesproken over de onteigening. [6] Ongeacht of tegen de onteigeningsbeschikking bedenkingen zijn ingebracht, wijst de rechtbank het verzoek in ieder geval af als de onteigeningsbeschikking niet volgens de wettelijke vormvoorschriften is voorbereid, het onteigeningsbelang ontbreekt, de noodzaak ontbreekt of de urgentie ontbreekt. Voor alle onderdelen vindt een intensieve toetsing plaats door de rechtbank. [7] Het eerste onderdeel van de basistoets betreft de voorbereiding van de onteigeningsbeschikking. De rechter toetst of deze voorbereiding volgens de wettelijke vormvoorschriften van de Ow en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verlopen. Het gaat om de voorgeschreven eisen aan de terinzagelegging en kennisgeving van de ontwerpbeschikking die als minimale waarborgen voor de rechthebbenden moeten worden beschouwd en waarvan strikte naleving noodzakelijk is. De andere drie onderdelen van de basistoets betreffen de criteria van een onteigeningsbelang, de noodzaak en de urgentie. Aan deze criteria moet worden voldaan op het moment waarop het bevoegd gezag de beschikking geeft en moet ook worden voldaan op het moment waarop de bestuursrechter de bekrachtiging uitspreekt. De rechtbank toetst dus ex nunc of aan die criteria is voldaan. Als aan een of meer van deze drie criteria niet wordt voldaan, dan wijst de rechter het verzoek tot bekrachtiging af. [8]
Bedenkingen
3.3
Het uitgangspunt is dat de bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank ook de rechtsbeschermingsfunctie van de behandeling van een beroep in eerste aanleg vervult. Gelet daarop wordt aan belanghebbenden (in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb) de gelegenheid geboden hun argumenten tegen de onteigeningsbeschikking aan de rechter voor te leggen in de vorm van een bedenking. Die heeft dus een vergelijkbare functie als een beroepschrift in een reguliere beroepsprocedure. Deze door de belanghebbenden ingediende bedenkingen kunnen de bestuursrechter aanleiding geven om aanvullend op de basistoets een meer casusspecifieke toetsing van de rechtmatigheid van de onteigeningsbeschikking voor een bepaalde rechthebbende te verrichten. Er geldt geen getrapt stelsel voor het indienen van bedenkingen, wat betekent dat ook een bedenking kan worden ingediend als geen zienswijze is ingediend. [9] Dat zulke bedenkingen bij de inhoudelijke behandeling worden betrokken, betekent niet dat de bestuursrechter deze bedenkingen ook gegrond moet achten en zich van bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking zou moeten onthouden. De bestuursrechter heeft de ruimte en de verantwoordelijkheid om een passende toetsingsmaatstaf en toetsingsmoment te kiezen. Daarbij kan de rechter, afhankelijk van de rechtsgrond waarop een bedenking steunt, gewicht toekennen aan de opstelling van de belanghebbende in het minnelijk overleg en de openbare voorbereidingsprocedure. [10]
4. Ontvankelijkheid bekrachtigingsverzoek en bedenkingen
4.1
De rechtbank acht het bekrachtigingsverzoek ontvankelijk, omdat het tijdig [11] is ingediend en voldoet aan de indieningsvereisten uit artikel 16.93 van de Ow. De rechtbank acht de bedenking van belanghebbende 2 ontvankelijk, omdat het tijdig [12] is ingediend. Belanghebbende 2 is pachter van perceel 4 en kan daarom worden aangemerkt als belanghebbende bij de onteigeningsbeschikking. [13]
4.2
De rechtbank acht de tijdig ingediende bedenking van belanghebbenden 1 ontvankelijk, voor zover de bedenking is ingediend door [persoon 1] . Hij is eigenaar van perceel 1 en kan daarom worden aangemerkt als belanghebbende bij de onteigeningsbeschikking. De rechtbank is van oordeel dat de bedenking niet-ontvankelijk is, voor zover deze is ingediend door [persoon 2] . Zij heeft als (toekomstige) bedrijfsopvolger niet één van de in artikel 16.97 eerste lid, van de Ow genoemde hoedanigheden. Daarnaast is niet gebleken dat haar belang op andere wijze rechtstreeks bij de onteigeningsbeschikking is betrokken. [persoon 1] wordt daarom hierna aangeduid als ‘belanghebbende 1’.
5. Wettelijke vormvoorschriften
5.1
Met de wettelijke vormvoorschriften wordt bedoeld de voorschriften die zien op de procedure van totstandkoming van de onteigeningsbeschikking en de wijze waarop deze beschikking moet worden gegeven en vastgelegd. [14] In artikel 16.33b van de Ow staat dat afdeling 3.4 van de Awb – de uniforme openbare voorbereidingsprocedure – van toepassing is op de voorbereiding van een onteigeningsbeschikking.
5.2
Als onderdeel van die procedure was de raad verplicht om een ontwerponteigeningsbeschikking – met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp – ter inzage te leggen. [15] Uit artikel 7.6 van het Omgevingsbesluit (Ob) volgt welke stukken in ieder geval samen met het ontwerp ter inzage moeten worden gelegd. De terinzagelegging van de ontwerponteigeningsbeschikking vindt plaats binnen de gemeente of gemeenten waarin de onroerende zaak ligt. De kosten van de terinzagelegging en de kennisgeving komen voor rekening van de onteigenaar. [16] Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft de raad kennis van het ontwerp. [17] De stukken worden ter inzage gelegd voor de duur van zes weken, met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd en daarvan kennis is gegeven. [18] Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen binnen die termijn. [19]
5.3
Uit de Awb volgt verder dat de onteigeningsbeschikking ook ter inzage wordt gelegd gedurende de beroepstermijn, samen met alle stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het besluit. Van die terinzagelegging wordt kennisgegeven op dezelfde wijze als van de ontwerponteigeningsbeschikking. Daarnaast wordt een exemplaar van het besluit toegestuurd aan degene die over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren hebben gebracht. [20] Artikel 16.33d, tweede lid, van de Ow voegt daaraan toe dat de raad bij de bekendmaking en de kennisgeving van de onteigeningsbeschikking vermeldt welke rechtbank de raad zal verzoeken de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. Verder dient erbij te worden vermeld dat belanghebbenden binnen zes weken na de dag waarop de beschikking ter inzage is gelegd, bij die rechtbank schriftelijk bedenkingen kunnen inbrengen tegen de beschikking en dat de beschikking in werking treedt met ingang van de dag na die waarop de uitspraak waarbij zij is bekrachtigd, op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
5.4
Ter zitting heeft belanghebbende 1 aangevoerd dat hij niet in de gelegenheid is geweest om in de zienswijzefase te reageren op het logboek en bijlagen, terwijl nu blijkt dat er strijdigheden zitten tussen wat in het logboek staat en wat in de bijlagen staat.
5.5
Belanghebbende 2 heeft in zijn bedenking aangevoerd dat de onteigeningsbeschikking niet volgens de wettelijke vormvoorschriften is voorbereid. Volgens belanghebbende heeft de raad samen met de ontwerponteigeningsbeschikking niet alle op de onteigeningsbeschikking betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd, die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van de ontwerponteigeningsbeschikking. Volgens belanghebbende hadden gegevens en bescheiden over het minnelijk overleg (logboek en bewijsstukken) ter inzage moeten worden gelegd op grond van artikel 3:11 van Pro de Awb en artikel 7.6 van het Ob of had de raad belanghebbende moeten wijzen op de mogelijkheid tot inzage in deze stukken. Belanghebbende is door deze handelswijze niet in de gelegenheid geweest om zich uit te laten over de zijdens de gemeente beweerdelijke onderbouwing van het gevoerd minnelijk overleg. Het is volgens belanghebbende ook onduidelijk of de raad het logboek en de bewijsstukken beschikbaar heeft gehad bij de totstandkoming van de besluitvorming. Onder de Onteigeningswet werd strijd met artikel 3:11 van Pro de Awb voorkomen, door de mogelijkheid tot het per e-mail opvragen van zowel het algemeen als persoonlijk dossier. In het persoonlijke dossier zaten de aanbiedingsbrieven, eventuele andere bewijsstukken en het logboek.
5.6
De rechtbank stelt aan de hand van de door de raad overgelegde stukken vast dat de raad de ontwerponteigeningsbeschikking samen met de volgende stukken ter inzage heeft gelegd van 17 juli 2024 tot en met 28 augustus 2024: het voorstel van het college van 9 juli 2024, de raadsinformatiebrief, de lijst van de te onteigenen onroerende zaken, een grondtekening, een projecttekening, een zakelijke beschrijving van het onteigeningsplan en een inrichtingstekening. Op 17 juli 2024 is van die terinzagelegging kennisgegeven in het gemeenteblad. [21] In die kennisgeving stond vermeld dat de mogelijkheid bestond om een zienswijze naar voren te brengen binnen diezelfde termijn. De rechtbank stelt verder aan de hand van de door de raad overgelegde stukken vast dat de raad de onteigeningsbeschikking samen met de volgende stukken ter inzage heeft gelegd van 12 februari 2025 tot en met 26 maart 2025: het voorstel van het college van 9 juli 2024, de raadsinformatiebrief, de lijst van de te onteigenen onroerende zaken, een grondtekening, een projecttekening, een zakelijke beschrijving van het onteigeningsplan, een inrichtingstekening en een zienswijzennota. Op 12 februari 2025 is van die terinzagelegging kennisgegeven in het gemeenteblad. [22] Daaruit blijkt dat ook is voldaan aan de eisen uit artikel 16.33d, tweede lid, van de Ow.
5.7
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad – in strijd met artikel 3:11 van Pro de Awb en artikel 7.6 van het Ob – verzuimd om samen met de (ontwerp)onteigenings-beschikking alle stukken ter inzage te leggen, die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het (ontwerp)besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is voor de beoordeling van de noodzaak van de onteigening redelijkerwijs vereist dat kennis wordt genomen van de inhoud van het logboek (en relevante bijlagen) over het minnelijk overleg. Uit artikel 11.7, eerste lid, van de Ow blijkt namelijk dat geen sprake is van de voor onteigening vereiste noodzakelijkheid, wanneer de raad geen redelijke poging heeft ondernomen om de onroerende zaak in minnelijkheid te verwerven. Of daaraan is voldaan moet worden vastgesteld door middel van het logboek (en relevante bijlagen). Gelet daarop diende voor een belanghebbende gedurende de terinzageleggingen een mogelijkheid te bestaan om inzicht te krijgen in het logboek (en relevante bijlagen) dat betrekking had op het minnelijk overleg dat is gevoerd met diezelfde belanghebbende. Naar het oordeel van de rechtbank kon van de raad redelijkerwijs niet worden verwacht dat hij alle logboeken voor eenieder ter inzage zou leggen, omdat daar persoonsgegevens en financiële gegevens in zijn opgenomen van betrokkenen. Van de raad kon redelijkerwijs wél worden verwacht dat de raad belanghebbenden op enigerlei wijze zou hebben gewezen op de mogelijkheid om een kopie van het logboek (en bijlagen) dat specifiek betrekking had op die belanghebbende, op te vragen. De raad had in de kennisgeving van de terinzagelegging bijvoorbeeld kunnen wijzen op de mogelijkheid om een persoonlijk dossier op te vragen bij de raad.
5.8
De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek in de totstandkoming van de
onteigeningsbeschikking te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. [23] De raad heeft immers in beroep alsnog de logboeken (en bijlagen) overgelegd. De rechtbank is niet gebleken dat belanghebbenden 1 en 2 zijn benadeeld door de te late terbeschikkingstelling van het logboek (en bijlagen). Zij hebben immers in deze procedure de gelegenheid gehad om kennis te nemen van de logboeken (en bijlagen) en om daarop te reageren. Zij hebben hun gronden naar aanleiding daarvan kunnen aanvullen. Verder is niet aannemelijk dat anderen dan belanghebbenden 1 en 2 door het niet ter inzage gelegd zijn van het logboek met bijlagen zijn benadeeld, omdat het logboek (en bijlagen) betrekking heeft op het minnelijk overleg dat specifiek met belanghebbenden heeft plaatsgevonden.
5.9
De raad heeft op 25 januari 2025 besloten om op de logboeken geheimhouding op te leggen als bedoeld in artikel 87 van Pro de Gemeentewet. Gelet daarop acht de rechtbank aannemelijk dat de raad bij het vaststellen van de onteigeningsbeschikking beschikte over het logboek en alle bijlagen.
6. Onteigeningsbelang
6.1
Artikel 14 van Pro de Grondwet bepaalt dat onteigening alleen kan plaatsvinden in het algemeen belang. Artikel 11.5, onder a, van de Ow kleurt die grondwettelijke norm nader in. Een onteigeningsbeschikking kan op grond van die bepaling alleen worden gegeven als de aan te wijzen onroerende zaken nodig zijn voor het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving. Er dient dus sprake te zijn van een onteigeningsbelang. Het onteigeningsbelang wordt in de regeling verbonden aan de toedeling van functies aan locaties in samenhang met een aantal instrumenten in de Ow. De verbinding bestaat uit de eis dat de verwezenlijking van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is, mogelijk moet zijn gemaakt in een van die wettelijke instrumenten, onder uitsluiting van de bestaande vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer.
6.2
Van een onteigeningsbelang is onder andere sprake als de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving onder uitsluiting van de bestaande vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer, mogelijk is gemaakt in een vastgesteld omgevingsplan. [24] Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Uit het samenstel van de op een locatie geldende regels kan worden afgeleid welke functie(s) een locatie vervult. Deze in het omgevingsplan aan locaties toegedeelde functies kunnen aan het onteigeningsbelang ten grondslag worden gelegd. De functie is het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. [25] Vormt het omgevingsplan de basis van de onteigening, dan geldt in beginsel de eis dat de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer is toegelaten “onder uitsluiting van de bestaande vorm”.
6.3
Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een onteigeningsbelang. De beoogde vorm van ontwikkeling en gebruik van de fysieke leefomgeving is mogelijk gemaakt in het omgevingsplan. In het omgevingsplan is aan de percelen de functies verkeer, water en groen toegekend. De gebruiksdoelen van de percelen sluiten aan bij de ontwikkeling, namelijk het aanleggen van een randweg. Omdat wordt onteigend op basis van een bestemmingsplan dat na de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege [26] onderdeel is geworden van het omgevingsplan, geldt niet de eis dat de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer is toegelaten “onder uitsluiting van de bestaande vorm”. [27]
7. Noodzaak
7.1
Een onteigeningsbeschikking kan op grond van artikel 11.5, onder b, van de Ow alleen worden gegeven wanneer de onteigening noodzakelijk is. In artikel 11.7 van de Ow wordt nader uitgewerkt in welke gevallen geen sprake is van de voor onteigening vereiste noodzaak. Dat is in ieder geval wanneer de onteigenaar geen redelijke poging heeft ondernomen om de onroerende zaak in minnelijkheid te verwerven dan wel om overeenstemming te bereiken over het vervallen van zakelijke of persoonlijke rechten op die onroerende zaak. Zo wordt het ultimum remedium-karakter van het onteigeningsinstrument gewaarborgd. Daarbij moet het minnelijk overleg een reëel en serieus overleg inhouden, waarbij wordt geprobeerd tot overeenstemming te komen. [28] Wat onder een redelijke poging moet worden verstaan, hangt volgens de memorie van toelichting onder andere af van de omstandigheden van het geval. Afhankelijk van de situatie kunnen de onderhandelingen ook betrekking hebben op de verwerving van een groter geheel dan de benodigde gronden, het toestaan van voortgezet gebruik, een aanbod van ruilgronden, de vestiging van een gebruiksrecht of de aanleg van bijkomende voorzieningen. Omdat de eigenaar in het stelsel van de onteigening niet verplicht kan worden om een schadeloosstelling anders dan in geld te aanvaarden, [29] moet in ieder geval een aanbod in geld worden gedaan dat betrekking heeft op de onroerende zaak zoals deze bij de beschikking zal worden aangewezen. [30] De noodzaak tot onteigening ontbreekt op grond van het eerste lid ook als aannemelijk is dat op afzienbare termijn alsnog overeenstemming kan worden bereikt over de minnelijke verwerving / het vervallen van zakelijke of persoonlijke rechten en dat die overeenstemming zal leiden tot een spoedige levering van de onroerende zaak dan wel vervallen van die rechten.
Noodzaak perceel 2 ( [perceel 2] ) en perceel 3 ( [perceel 3] )
7.2
De rechtbank stelt vast dat geen noodzaak (meer) bestaat om (een deel van) perceel 2 ( [perceel 2] ) en perceel 3 ( [perceel 3] ) te onteigenen, omdat uit de stukken blijkt en ter zitting door de raad is bevestigd dat overeenstemming is bereikt met de eigenaren van die percelen over de minnelijke verwerving van het perceel en gerechtigde over het vervallen van een pachtrecht. Uit de stukken blijkt dat de eigenaar van perceel 2 ( [naam 5] ) met de raad is overeengekomen dat het perceel minnelijk door de gemeente zal worden verworven. Uit de stukken blijkt daarnaast dat de eigenaar van perceel 3 (de Staat (Rijksvastgoedbedrijf)) met de raad overeenstemming heeft bereikt over het minnelijk verwerven van het perceel door de gemeente. Daarnaast heeft de raad overeenstemming bereikt met de gerechtigde ( [naam 5] ) over het vervallen van het pachtrecht op perceel 3.
Nu de raad bij de mededeling dat overeenstemming is bereikt het verzoek tot bekrachtiging van de onteigening van deze percelen niet heeft ingetrokken, zal de rechtbank, gelet op het ontbreken van de noodzaak, het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking afwijzen, voor zover het betrekking heeft op de onteigening van deze percelen. [31]
Noodzaak perceel 1 ( [perceel 1] )
7.3
Belanghebbende 1 is eigenaar van perceel 1. Belanghebbende 1 heeft aangevoerd dat onteigening van perceel 1 niet noodzakelijk is, omdat de raad geen redelijke poging heeft gedaan om het perceel in minnelijkheid te verwerven. Vanaf de eerste gesprekken heeft belanghebbende 1 nadrukkelijk aangegeven dat het voor het agrarisch bedrijf van belanghebbende essentieel is om vervangende grond te verkrijgen. Hierop moet het bedrijf gewassen telen voor het voer van de koeien. Uit de toelichting bij de wijziging van de Ow blijkt dat de onderhandelingen bij een redelijke poging om tot overeenstemming te komen ook betrekking kunnen hebben op een aanbod van ruilgronden. Op 22 maart 2023 heeft de gemeente een perceel middels een grondruil aangeboden, maar de daarbij gehanteerde uitgangspunten maakten het voorstel voor belanghebbende 1 niet acceptabel. Dat bod was twee maanden later al van tafel. Belanghebbende heeft verschillende tegenvoorstellen gedaan om vervangende grond te verwerven, door te verwijzen naar de gronden van het Rijksvastgoedbedrijf, naar percelen die op Funda werden aangeboden en naar het naastgelegen aangrenzende perceel grond dat eigendom is van de gemeente Moerdijk. Op 4 augustus 2023 heeft belanghebbende een aanbod in geld ontvangen voor de verwerving van de gronden. Dit aanbod is op 19 maart 2024 herhaald. Op 10 april 2024 heeft belanghebbende in reactie daarop verwezen naar de mogelijkheden om vervangende grond aan te bieden. Volgens belanghebbende is daarna niet gebleken van enige beweging van de zijde van de raad. Met de reacties van belanghebbende 1 op de biedingen is niets gedaan en die hebben ook niet tot verdere onderhandelingen geleid.
7.4
Naar het oordeel van de rechtbank is onteigening van perceel 1 noodzakelijk, omdat de raad een redelijke poging heeft gedaan om het perceel in minnelijkheid te verwerven. De rechtbank is van oordeel dat uit het door de raad overgelegde logboek blijkt dat voorafgaand aan het vaststellen van de onteigeningsbeschikking een reëel en serieus overleg heeft plaatsgevonden, waarin is geprobeerd om tot overeenstemming te komen over kavelruil dan wel een bedrag in geld. De Ow verplicht de onteigenende partij niet tot schadeloosstelling in de vorm van compensatiegrond of een andere oplossingen. Uitgangspunt is dat de Ow een volledige schadeloosstelling in geld waarborgt. Desondanks kunnen vragen om compensatiegrond of andere oplossingen aan de orde komen in het kader van de toetsing van het gevoerde minnelijk overleg over de verwerving van de benodigde gronden. Indien een belanghebbende in het minnelijk overleg immers duidelijk maakt de voorkeur te geven aan vervangende grond of een andere oplossing, moet de raad nagaan of hieraan tegemoet gekomen kan worden. [32] Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het logboek dat de raad in voldoende mate heeft onderzocht of tegemoet kon worden gekomen aan de wens van belanghebbende 1 voor kavelruil. In een brief van 22 maart 2023 heeft de raad aan belanghebbende 1 een aanbod gedaan tot kavelruil met een perceel in Willemstad met een termijn van vier weken om op dit aanbod te reageren. Op 12 april 2023 heeft de gemeenteraad belanghebbende 1 opnieuw gevraagd om te reageren op het aanbod. In een e-mailbericht van 10 mei 2023 is namens de raad aan belanghebbende medegedeeld dat het aanbod per 2 juni 2023 komt te vervallen, indien geen inhoudelijke reactie volgt. Omdat belanghebbende 1 binnen die periode niet heeft gereageerd op het aanbod tot kavelruil, kon de raad redelijkerwijs overgaan tot een aanbod in geld. De raad heeft twee keer (op 4 augustus 2023 en op 19 maart 2024) een aanbod in geld gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente op 19 maart 2024 niet een kennelijk zodanig onredelijk bod gedaan, dat het niet kan worden gezien als poging tot minnelijke verwerving. Uit de brief waarin dit schriftelijk bod is gedaan volgt op welke wijze het bedrag is berekend. De gemeente heeft dit bod redelijkerwijs niet specifieker kunnen berekenen. Belanghebbende 1 heeft vastgehouden aan de wens tot kavelruil en heeft niet inhoudelijk gereageerd op de aanbiedingen in geld. Gelet op die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de raad een redelijke poging heeft gedaan om het perceel minnelijk te verwerven.
Noodzaak perceel 4 ( [perceel 4] )
7.5
De Staat (Rijksvastgoedbedrijf) is eigenaar van perceel 4. Belanghebbende 2 heeft een pachtrecht op het perceel.
7.6
Uit de door de raad overgelegde stukken blijkt dat met de Staat (Rijksvastgoedbedrijf) overeenstemming is bereikt over minnelijke verwerving van het perceel. Gelet daarop bestaat geen noodzaak voor het onteigenen van het eigendomsrecht van perceel 4. De rechtbank zal het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking afwijzen, voor zover het ziet op het eigendomsrecht van perceel 4.
7.7
Belanghebbende 2 heeft aangevoerd dat onteigening van het pachtrecht ten aanzien van perceel 4 niet noodzakelijk is, omdat de raad geen redelijke poging heeft gedaan om het perceel in minnelijkheid te verwerven. Volgens belanghebbende 2 heeft de raad nog niet kunnen beoordelen of bij belanghebbende 2 redelijkerwijs bereidheid bestaat om minnelijk tot een vergelijk te komen. Belanghebbende 2 heeft verzocht om een dam om het [perceel 5] met landbouwkundige voertuigen te kunnen blijven bereiken. Dit perceel wordt afgesneden door de nieuwe randweg. Er is niet voorzien in toegang naar [perceel 5] . In een e-mailbericht van 21 november 2024 is een overgang als optie aangegeven. Die overgang komt niet terug op de tekeningen bij de onteigeningsbeschikking. Voor de realisatie van die overgang zal ook extra grondbeslag nodig zijn en die extra vierkante meters zijn niet in de onteigeningsbeschikking opgenomen. Nu niet duidelijk is hoe de toegang tot het perceel wordt ingericht en geen duidelijkheid is verschaft over de watergangen en de gevolgen, kan ook geen redelijk voorstel zijn gedaan. In een brief van 20 februari 2024 heeft belanghebbende 2 de schadeposten (zoals deze zijn begroot door [naam 4] ) op een rij gezet: financieringsschade vanwege aankoop vervangende grond, schade vanwege nadeligere exploitatie, omrijschade, bijkomende kosten, deskundigenkosten en belastingschade). De raad is niet bereid om omrijschade te vergoeden. Daarnaast heeft belanghebbende 2 meermaals een concreet redelijk voorstel gedaan om overeenstemming te bereiken. Die voorstellen zijn afgewezen zonder motivering per schadepost.
7.8
Zoals de rechtbank onder 7.5 heeft overwogen verplicht de Ow de onteigenende partij niet tot schadeloosstelling in de vorm van compensatiegrond of een andere oplossingen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het logboek dat de raad in voldoende mate heeft onderzocht of tegemoet kon worden gekomen aan de wens van belanghebbende 2 om een toegang tot [perceel 5] . Uit meerdere stukken blijkt dat hierover is gecommuniceerd tussen partijen en dat de raad een voorstel heeft gedaan voor een ontsluiting van het [perceel 5] die kan worden gerealiseerd binnen de bestemmingen verkeer en water waarvoor wordt onteigend. Ook nadat bleek dat partijen het niet eens zijn geworden over een ontsluiting, kon de raad redelijkerwijs overgaan tot een aanbod in geld. De raad heeft drie keer (op 7 maart 2023, op 11 januari 2024 en op 21 maart 2024) een aanbod in geld gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente op 21 maart 2024 niet een kennelijk zodanig onredelijk bod gedaan, dat het niet kan worden gezien als poging tot minnelijke verwerving. Het is – zoals de raad in het verweerschrift schrijft – aan de civiele rechter om te oordelen over de verschillende schadeposten die wel of niet zijn meegenomen in de aangeboden schadeloosstelling. In het kader van de bestuursrechtelijke onteigeningsprocedure wordt de vraag of alle schadecomponenten in de schadeloosstelling zijn opgenomen, niet beoordeeld. [33]
8. Urgentie
8.1
Een onteigeningsbeschikking kan op grond van artikel 11.5, onder c, van de Ow alleen worden gegeven als de onteigening urgent is. Gemotiveerd moet worden dat binnen drie jaar vanaf het moment waarop de eigendom door de onteigenaar wordt verkregen een begin moet worden gemaakt met de uitvoering van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is. Onteigenaars kunnen dit aannemelijk maken aan de hand van concrete, op uitvoering gerichte projectplannen en planningen. Het urgentiecriterium waarborgt dat eigenaren niet onnodig vroeg worden gestoord in hun eigendomsrecht. Als startmoment van de driejaarstermijn geldt het moment waarop de onteigenaar de eigendom heeft verkregen. Met het inschrijven van een door een notaris verleden onteigeningsakte in de openbare registers verkrijgt de raad de eigendom vrij van alle lasten en rechten die met betrekking tot de zaak bestaan. Vanaf dat moment kan de onteigenaar daadwerkelijk aan de slag met de verwezenlijking van het onteigeningsbelang. Het is reëel om voor de urgentietermijn bij dat moment aan te sluiten. [34]
8.2
Naar het oordeel van de rechtbank is de onteigening urgent, omdat de raad gemotiveerd heeft toegelicht dat uiterlijk drie jaar na het verkrijgen van de eigendom wordt begonnen met de verwezenlijking van de functies waarvoor wordt onteigend. Uit de zakelijke beschrijving blijkt dat de raad ervanuit gaat dat zij de percelen uiterlijk medio 2027 in eigendom zullen verkrijgen. Vervolgens worden medio 2027 voorbereidende werkzaamheden (bijvoorbeeld archeologisch onderzoek) verricht en zal uiterlijk begin 2028 worden gestart met de aanleg van de rondweg.
8.3
Belanghebbende 1 heeft in zijn bedenking aangevoerd dat de urgentie om tot onteigening over te gaan ontbreekt. Volgens hem is het prematuur om tot onteigening over te gaan, omdat het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is vastgesteld. Wanneer de onteigeningsbeschikking wordt bekrachtigd, maar het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is vastgesteld volgt voor belanghebbende 1 een lange periode van grote rechtsonzekerheid. De Raad van State heeft de regering op 3 augustus 2018 geadviseerd om de rechtsbescherming tegen de onteigeningsbeschikking te laten aansluiten bij die tegen het omgevingsplan.
8.4
Naar het oordeel van de rechtbank kan hetgeen belanghebbende 1 heeft aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat urgentie ontbreekt. Ter zitting heeft belanghebbende 1 aangegeven dat hij met dit argument niet heeft bedoeld aan te voeren dat geen sprake is van een onteigeningsbelang. De rechtbank stelt vast dat de wetgever het mogelijk heeft gemaakt om een onteigeningsbeschikking te baseren op een nog niet onherroepelijk omgevingsplan. In de memorie van toelichting [35] staat expliciet dat niet de voorwaarde wordt gesteld dat het omgevingsplan onherroepelijk is. Wanneer het bevoegd gezag zou moeten wachten tot het instrument onherroepelijk is geworden, voordat het de onteigeningsbeschikking zou kunnen geven, zou dat tot te grote vertraging leiden voor de verwezenlijking van de beoogde vorm van beheer, gebruik of ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Voor de uiteindelijke eigendomsovergang is uiteraard wel vereist dat het instrument onherroepelijk is geworden. Dat wordt gewaarborgd, doordat uit de Ow blijkt dat de daadwerkelijke onteigening niet kan plaatsvinden wanneer het omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan) niet onherroepelijk is geworden. Uit artikel 11.16, eerste lid, onder b, van de Ow vloeit voort dat de notaris de onteigeningsakte pas kan verlijden, op het moment dat het omgevingsplan (in dit geval het bestemmingsplan) onherroepelijk is geworden. Alleen met het inschrijven van een door een notaris verleden onteigeningsakte in de openbare registers verkrijgt de onteigenaar de eigendom vrij van alle lasten en rechten die met betrekking tot de zaak bestaan.
9. Conclusie
De rechtbank zal de onteigeningsbeschikking gedeeltelijk bekrachtigen, namelijk voor zover deze betrekking heeft op het onteigenen van perceel 1 ( [perceel 1] ) en het pachtrecht op perceel 4 ( [perceel 4] ). De rechtbank wijst het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking af, voor zover deze betrekking heeft op perceel 2 ( [perceel 2] ), perceel 3 ( [perceel 3] ) en het eigendomsrecht op perceel 4 ( [perceel 4] ). De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot deze uitspraak komt.
10. Griffierecht
De uitspraak houdt ook in dat van de raad een griffierecht wordt geheven. [36] Het griffierecht bedraagt het tarief, genoemd in artikel 8:41, tweede lid, onder c, van de Awb, vermeerderd met het tarief, genoemd in artikel 8:41, tweede lid, onder b, van die wet, voor elk bedenkingengeschrift dat door een belanghebbende bij de rechtbank tegen de onteigeningsbeschikking is ingebracht. [37] Dat betekent dat in deze zaak een griffierecht wordt geheven voor een bedrag van € 385,- + € 388,- (twee bedenkingen). = € 773,-.
11. Kosten belanghebbende
11.1
De uitspraak houdt op grond van artikel 16.111 van de Ow in dat het bestuursorgaan wordt veroordeeld in de kosten die een belanghebbende die een bedenking tegen de onteigeningsbeschikking heeft ingebracht, in verband met de behandeling van het verzoek naar aard en omvang redelijkerwijs heeft moeten maken. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is niet van toepassing. De belanghebbende die een bedenking heeft ingediend krijgt in alle gevallen de proceskosten van deelname aan de bekrachtigingsprocedure vergoed. De rechtbank wordt verplicht een proceskostenveroordeling ten gunste van de belanghebbende uit te spreken, zodat deze veroordeling niet afhankelijk is van het inhoudelijke rechterlijke oordeel op het verzoek tot bekrachtiging. Het moet gaan om kosten die de belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het is aan de rechtbank om te beoordelen of de kosten redelijkerwijs gemaakt zijn. Het woord ‘redelijkerwijs’ betekent hier een tweeledige redelijkheidstoets. Dit betekent dat beoordeeld dient te worden of de bijstand redelijkerwijs is ingeroepen en of de kosten daarvan redelijk zijn. [38]
11.2
Het bestuursorgaan wordt daarnaast veroordeeld in de kosten die de belanghebbende die bedenkingen heeft ingediend, heeft gemaakt in de fase voor de vaststelling van de onteigeningsbeschikking. De uitspraak houdt daarom op grond van artikel 16.112 van de Ow ook in dat het bestuursorgaan wordt veroordeeld in de kosten die de belanghebbende die een bedenking tegen de onteigeningsbeschikking heeft ingebracht, naar aard en omvang redelijkerwijs heeft moeten maken voor:
door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere deskundige bijstand voor het overleg over de minnelijke verwerving, bedoeld in artikel 11.7, eerste lid, en
door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere deskundige bijstand in verband met het naar voren brengen van een zienswijze en de behandeling daarvan bij de voorbereiding van de onteigeningsbeschikking.
De kostenveroordeling wordt uitgesproken ongeacht of de onteigeningsbeschikking wordt bekrachtigd. Het gaat ook hier om de werkelijke kosten van (rechts)bijstand, voor zover deze redelijk zijn. [39]
11.3
De rechtbank zal de raad veroordelen in de kosten die belanghebbende 1 heeft gemaakt. Dit is een bedrag van € 2.196,15. Belanghebbende 1 heeft een overzicht overgelegd van kosten die hij voor rechtsbijstand heeft gemaakt in de fase voorafgaand aan de vaststelling van de onteigeningsbeschikking en de kosten die hij heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking. Uit de overzichten blijkt dat belanghebbende rechtsbijstand heeft ontvangen van [gemachtigde] (12,10 uren, een uurloon van € 150, en 21% BTW is: € 2.196,15). Het overzicht bevat de uitgevoerde werkzaamheden (10,10 uur) door deze persoon en het uurloon. Uit het overzicht staat ook dat de aanwezigheid op de zitting nog niet in de 10,10 uren is opgenomen. De zitting heeft afgerond twee uur geduurd. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het overzicht en de toelichting op zitting dat belanghebbende de bijstand redelijkerwijs heeft ingeroepen. De rechtbank acht de kosten ook redelijk.
11.4
De rechtbank zal de raad veroordelen in de kosten die belanghebbende 2 heeft gemaakt. Dit is een bedrag van € 20.039,42. Belanghebbende 2 heeft overzichten overgelegd van kosten die hij voor rechtsbijstand heeft gemaakt in de fase voorafgaand aan de vaststelling van de onteigeningsbeschikking en de kosten die hij heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking. Uit de overzichten blijkt dat belanghebbende rechtsbijstand heeft ontvangen van [naam 4] (40,08 uren, een uurloon van € 175 en 21% BTW is € 8.487,65) en zijn gemachtigde (mr. Wijnen)(57,18 uren en een uurloon van € 250,-, 6% kantoorkosten en 21% BTW is € 18.645,80). De overzichten bevatten de uitgevoerde werkzaamheden door deze personen en het uurloon. Ze bevatten ook de uren voor het bijwonen van de zitting. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit die overzichten dat belanghebbende de bijstand redelijkerwijs heeft ingeroepen. De rechtbank acht de kosten ook redelijk.
De beslissing
De rechtbank:
- wijst het verzoek van de raad om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking toe, voor zover de onteigeningsbeschikking betrekking heeft op het onteigenen van perceel 1 ( [perceel 1] ) en het pachtrecht op perceel 4 ( [perceel 4] );
- wijst het verzoek van de raad om bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking af, voor zover de onteigeningsbeschikking betrekking heeft op het onteigenen van perceel 2 ( [perceel 2] ), perceel 3 ( [perceel 3] ) en het eigendomsrecht op perceel 4 ( [perceel 4] )
- verklaart de bedenking van belanghebbenden 1 niet-ontvankelijk, voor zover deze is ingediend door [persoon 2] ;
- heft een bedrag van € 773,- aan griffierecht;
- veroordeelt de raad tot betaling van € 2.196,15 (inclusief BTW) aan kosten voor belanghebbende 1;
- veroordeelt de raad tot betaling van € 20.039,42 (inclusief BTW) aan kosten voor belanghebbende 2.
Deze uitspraak is gedaan door, mr. R.P. Broeders, voorzitter, mr. T. Peters, en, mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 1 oktober 2025 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.