Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/919
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 december 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] )
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Wuijts).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom en een invorderingsbesluit. Beide besluiten zijn uiteindelijk weer ingetrokken door het college. Eiseres meent dat zij schade heeft geleden als gevolg van het handelen van het college. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of sprake is van een (of meerdere) onrechtmatig(e) besluit(en) en of eiseres aanspraak kan maken op een schadevergoeding.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat geen sprake is van een (of meerdere) onrechtmatig(e) besluit(en), zodat eiseres geen aanspraak kan maken op een schadevergoeding. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Het college heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd en is vervolgens overgegaan tot de invordering daarvan. Met het bestreden besluit van 29 november 2023 op de bezwaren van eiseres tegen beide besluiten heeft het college de bezwaren van eiseres gegrond verklaard. Het college heeft de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom verlengd en het invorderingsbesluit ingetrokken.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres huurde een pand aan het [adres] (het pand) van [bedrijf] B.V. (de eigenaar). Eiseres gebruikte het pand om arbeidsmigranten die bij of voor haar werkzaam waren te huisvesten.
3.1.
Op 18 augustus 2020 heeft het college aan de eigenaar een omgevingsvergunning verleend voor gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan, namelijk voor kamergewijze verhuur voor zes niet-zelfstandige woonruimten. Dit betekent dat er maximaal zes personen mogen worden gehuisvest in het pand.
3.2.
Tijdens een controle in het pand door de politie Zeeland-West-Brabant op
15 oktober 2022 is gebleken dat er meer dan zes personen woonden in het pand. Uit de bestuurlijke rapportage van 17 oktober 2022 volgt dat in het pand zestien Oost-Europese bewoners werden aangetroffen, die verklaarden dat zij in het pand woonachtig waren.
3.3.
Naar aanleiding hiervan heeft het college op 30 januari 2023 aan de eigenaar bericht dat het voornemens was een last onder dwangsom op te leggen wegens het overtreden van de voorwaarden verbonden aan de omgevingsvergunning van 18 augustus 2020.
3.4.
Tijdens een (her)controle in het pand door een inspecteur van team Vergunningen, Toezicht en Handhaving op 18 april 2023 hebben de aanwezigen in het pand (in het bijzijn van een tolk) verklaard dat er twaalf slaapplaatsen in het pand in gebruik waren. Verder volgt uit het constateringsrapport van 19 april 2023 dat er twaalf beslapen bedden werden aangetroffen en dat de nooduitgang was afgesloten door matrassen. Ook volgt uit het rapport dat de inspecteur op vrijwillige basis naar binnen is gelaten.
3.5.
Bij besluit van 8 mei 2023 (primaire besluit I) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan de eigenaar en aan eiseres. Het college heeft hen gelast een einde te maken aan de onrechtmatige situatie, hetgeen betekent dat zij binnen twee weken na datum van verzending van het besluit de onrechtmatige situatie moesten (doen) staken en gestaakt moesten (doen) houden op straffe van een dwangsom van € 25.000,00 ineens. De onrechtmatige situatie kon ongedaan worden gemaakt door de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften na te leven. Dit betekent dat het aantal bewoners van het pand terug diende te worden gebracht tot maximaal 6 personen.
3.6.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.
3.7.
Tijdens een (her)controle in het pand door gemeentelijke toezichthouders en de politie op 24 mei 2023 is uit de bestuurlijke rapportage van diezelfde datum gebleken dat op het moment van de controle tien personen in het pand aanwezig waren. Uit het verslag blijkt verder dat de toezichthouders/politie met een machtiging zijn binnengetreden in de woning en de bewoners ‘op gebiedende wijs’ om hun paspoort hebben gevraagd. Bij deze controle heeft een toezichthouder gebruik gemaakt van Google Translate.
3.8.
Op 26 mei 2023 heeft eiseres een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
3.9.
In een uitspraak van 3 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen wegens gebrek aan spoedeisend belang, omdat het verzoek pas na de verbeuring van de dwangsom is ingediend, zodat schorsing van het bestreden besluit de verbeuring niet meer ongedaan kan maken.
3.10.
Bij brief van 6 juni 2023 heeft het college aan eiseres bericht dat het voornemens was de verbeurde dwangsom in te vorderen. Eiseres is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze kenbaar te maken, maar heeft van die mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
3.11.
Bij besluit van 5 juli 2023 (primaire besluit II) heeft het college de verbeurde dwangsom ingevorderd. Het college overwoog daartoe dat toezichthouders van de gemeente op 24 mei 2023 hadden geconstateerd dat in het pand 10 personen verbleven, zodat van rechtswege de dwangsom van € 25.000,00 was verbeurd.
3.12.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II.
3.13.
Op 9 november 2023 zijn beide bezwaren besproken tijdens een hoorzitting bij de Adviescommissie Algemene wet bestuursrecht (de commissie).
3.14.
Bij besluit van 29 november 2023 (bestreden besluit) heeft het college, in navolging van het advies van de commissie, de bezwaren van eiseres gegrond verklaard. Het college heeft de begunstigingstermijn van de bij besluit van 8 mei 2023 opgelegde last onder dwangsom aangepast naar zes weken na de verzenddatum van dit besluit. Het invorderingsbesluit van 5 juli 2023 heeft het college ingetrokken.
3.15.
Op 5 januari 2024 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
3.16.
Op 16 januari 2024 is het pand ontruimd door de eigenaar na een uitspraak van de civiele rechter in kort geding van 14 december 2023, waarin de rechter eiseres heeft veroordeeld om het pand binnen zeven dagen na betekening van het vonnis te ontruimen en te verlaten met alle daarin aanwezige personen en goederen voor zover deze goederen niet het eigendom zijn van de eigenaar.
3.17.
Bij besluit van 15 februari 2024 heeft het college besloten zowel het besluit van
8 mei 2023 als het bestreden besluit van 29 november 2023 in te trekken, omdat eiseres na de ontruiming geen gebruik meer mag maken van het pand, waardoor de overtreding is beëindigd en niet meer opnieuw kan plaatsvinden.
3.18.
In een uitspraak van 12 april 2024 heeft de rechtbank het beroep van eiseres (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres geen procesbelang meer heeft bij de beroepsprocedure nu de last onder dwangsom is ingetrokken.
3.19.
Eiseres heeft verzet gedaan met een brief van 24 mei 2024. Op 17 januari 2025 heeft een verzetzitting plaatsgevonden. In een uitspraak van 30 januari 2025 heeft de rechtbank geconcludeerd dat het verzetschrift tijdig is ingediend en dat niet buiten redelijke twijfel is dat eiseres geen procesbelang meer heeft en haar beroep niet-ontvankelijk is, zodat het verzet gegrond wordt verklaard. Dit betekent dat de uitspraak van 12 april 2024 vervalt en de rechtbank het onderzoek hervat in de stand waarin dit zich bevond voordat die uitspraak werd gedaan.
3.20.
Op 12 augustus 2025 is het faillissement van eiseres uitgesproken. Partijen zijn bij brief van 11 juli 2025, dus vóór de faillietverklaring, uitgenodigd om op een zitting bij de rechtbank te verschijnen. De onderneming mag daarom op grond van artikel 8:22, tweede lid, van de Awb de procedure voortzetten.
Beroepsgronden
4. Eiseres stelt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten van het college en de daaraan ten grondslag liggende onrechtmatige handhavingsacties. Ter onderbouwing hiervan voert zij – samengevat – het navolgende aan.
4.1.
Eiseres stelt dat bij de inval in het pand op 24 mei 2023 misbruik van bevoegdheid is gemaakt, omdat de machtiging tot binnentreden is verleend vanwege een vermeende zeer brandgevaarlijke situatie, terwijl daar geen sprake van was. Daarbij voert eiseres aan dat de machtiging tot binnentreden op 24 mei 2023 niet deugt, nu onduidelijk is op welke informatie deze machtiging is gebaseerd en gebruik is gemaakt van een identieke, voorgedrukte machtiging. Daarbij is volgens eiseres onduidelijk of deze machtiging door een bevoegd persoon is ondertekend en wat de rol was van de anonieme burgervader.
4.2.
Eiseres stelt dat gemeentelijke handhavers in strijd hebben gehandeld met de zorgvuldigheid, proportionaliteit en transparantie. Ter onderbouwing hiervan voert eiseres onder meer aan dat de bewoners van het pand, grotendeels kwetsbare Oekraïense vluchtelingen, tijdens de invallen op intimiderende wijze werden benaderd, dat verklaringen werden afgenomen zonder tolk, foto’s gemaakt (in ondergoed) zonder toestemming en dat zij werden gedwongen hun identiteitskaarten af te geven.
4.3.
Eiseres stelt dat de gestelde constateringen tijdens de invallen niet zijn onderbouwd met objectieve, controleerbare gegevens. Daarbij is volgens eiseres onjuiste, inconsistente en misleidende informatie opgenomen in gemeentelijke stukken met betrekking tot bijvoorbeeld bewonersaantallen, identiteit en feitelijke situaties. Eiseres voert aan dat sprake is van manipulatie.
4.4.
Eiseres stelt dat sprake is van een schending van privacyrechten en datalekken. Tijdens en na de inval zijn volgens eiseres persoonsgegevens van bewoners zonder geldige rechtsgrond verzameld, gedeeld en onvoldoende beveiligd verwerkt.
4.5.
Eiseres stelt dat sprake is van disproportionele handhaving en structurele benadeling, met als gevolg zeer negatieve berichtgeving in de media met alle gevolgen van dien.
4.6.
Eiseres schat haar schade voorlopig op € 396.500,- en verzoekt om haar de gelegenheid te geven deze schade op een later moment nader te onderbouwen. Verder heeft eiseres de rechtbank verzocht om:
- Alle besluiten en maatregelen met betrekking tot de inval in het pand te vernietigen wegens het ontbreken van een rechtsgeldige grondslag;
- Een onafhankelijk onderzoek in te stellen naar de gang van zaken;
- De rechtmatigheid van de machtigingen en het optreden van de handhavers te toetsen;
- Vast te stellen dat sprake is van schending van fundamentele rechten, gewaarborgd in Grondwet en EVRM;
- De gemeente aansprakelijk te stellen voor de geleden en nog te lijden schade.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
5. De rechtbank stelt voorop dat het beroep van eiseres is gericht tegen het bestreden besluit van 29 november 2023. In dat besluit heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 8 mei 2023 (waarbij een last onder dwangsom is opgelegd) en tegen het besluit van 5 juli 2023 (waarbij die dwangsom is ingevorderd) gegrond verklaard. Het college heeft de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom aangepast en het invorderingsbesluit ingetrokken. Bij besluit van 15 februari 2024 heeft het college uiteindelijk zowel het besluit van 8 mei 2023 als het bestreden besluit van 29 november 2023 ingetrokken.
6. Eiseres stelt – samengevat – dat zij schade heeft geleden als gevolg van het handelen van het college. In deze procedure kan de rechtbank alleen beoordelen of eiseres schade heeft geleden als gevolg van het bestreden besluit van 29 november 2023, de twee onderliggende primaire besluiten van 8 mei 2023 en 5 juli 2023 en/of – op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – als gevolg van het intrekkingsbesluit van 15 februari 2024.
7. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat het haar gaat om het gehele handhavingstraject, inclusief het handelen van de gemeentelijke handhavers. Als voorbeeld noemt eiseres de mail van de heer [persoon] van 20 september 2023 aan de verhuurder. Volgens eiseres blijkt uit de gehele gang van zaken dat sprake is van structureel overheidsfalen. Dit gaat naar het oordeel van de rechtbank echter buiten de omvang van dit geding. De rechtbank dient zich te beperken tot de beoordeling van de rechtmatigheid van voormelde specifieke besluiten van het college. Dat betekent dat een aantal verzoeken die door eiseres zijn gedaan niet binnen het kader van deze beroepsprocedure kunnen worden behandeld. Zo kan de bestuursrechter niet in algemene zin oordelen dat de gemeente aansprakelijk is voor haar handelen jegens eiseres en ook geen onafhankelijk onderzoek naar de gang van zaken (laten) instellen. Ook het toetsen van de rechtsgeldigheid van de verleende machtigingen gaat buiten de omvang van dit geding. Bij de controle op 18 april 2023 is er namelijk geen gebruik gemaakt van een machtiging. Dit is wel het geval geweest bij de controle op 24 mei 2023, die heeft geleid tot het besluit tot invordering. Na een heroverweging in bezwaar is dit invorderingsbesluit echter door het college ingetrokken in het besluit van 29 november 2023. Dit geldt ook voor de stellingen van eiseres met betrekking tot schending van privacyrechten en andere fundamentele rechten en datalekken. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat en hoe dit verband houdt met de door haar bestreden besluiten.
8. De rechtbank begrijpt dat eiseres stelt dat zij (althans haar medewerkers) schade heeft (hebben) geleden als gevolg van het handelen van de gemeentelijke handhavers tijdens de controle op 24 mei 2023. Als tijdens die controle onregelmatigheden hebben plaatsgevonden maakt dat het daaraan voorafgaande besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom van 8 mei 2023 nog niet onrechtmatig. Eiseres heeft wel de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de gemeente als zij meent dat sprake is geweest van onheuse bejegening of ander klachtwaardig gedrag.
Bevoegdheid van de bestuursrechter
9. Op grond van artikel 8:88, eerste lid, onder a van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
10. Uit artikel 8:89 Awb volgt dat de bestuursrechter in beginsel niet bevoegd is als de gevraagde schadevergoeding meer dan € 25.000,- bedraagt en die schade is veroorzaakt door een besluit dat tot de competentie behoort van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) of het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). [1]
11. De rechtbank overweegt dat eiseres stelt dat de schade, door haar voorlopig begroot op € 396.500,-, is veroorzaakt door de opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan. Die besluiten behoren tot de competentie van de ABRvS. Eiseres heeft desgevraagd haar vordering ter zitting gematigd tot € 25.000,-. Derhalve acht de rechtbank zich bevoegd om over de vordering te oordelen.
Is sprake van een (of meerdere) onrechtmatig(e) besluit(en)?
12. Vast staat dat op grond van de omgevingsvergunning van 18 augustus 2020 maximaal zes personen in het pand mogen worden gehuisvest. Uit een constateringrapport van 19 april 2023, opgemaakt op ambtsbelofte, volgt dat op 18 april 2023 tijdens een controle is vastgesteld dat er in het pand twaalf slaapplaatsen in gebruik waren. Naar aanleiding hiervan heeft het college op 8 mei 2023 de last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. De rechtbank overweegt dat uit het constateringrapport volgt dat de toezichthouders op vrijwillige basis binnen zijn gelaten en dat de aangetroffen personen zelf hebben verklaard dat er twaalf slaapplaatsen in gebruik waren. Zij hebben dat blijkens het rapport verklaard in het bijzijn van een tolk. Dat bij deze controle gebruik is gemaakt van Google Translate, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, is niet gebleken.
13. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid voor het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden vastgesteld of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [2]
14. De rechtbank overweegt dat het constateringrapport van 19 april 2023 de eigen waarnemingen van de handhaver weergeven en ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding om hieraan te twijfelen. Eiseres werpt allerlei vragen op over de gang van zaken rondom de verschillende controles die in het pand (en andere panden) hebben plaatsgevonden, maar ter zitting heeft zij desgevraagd niet betwist dat er op
18 april 2023 meer dan zes personen in het pand waren gehuisvest. Nu nergens uit blijkt dat de controle van 18 april 2023 niet rechtmatig was, staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat het voorschrift dat aan de omgevingsvergunning is verbonden door eiseres is overtreden.
15. De rechtbank merkt op dat de gang van zaken rondom de controle van
24 mei 2023, waar een groot deel van de beroepsgronden van eiseres op is gericht, geen rol speelt in deze beoordeling nu deze controle niet ten grondslag ligt aan het besluit van
8 mei 2023 om een last onder dwangsom op te leggen. Voor de vermoedens van eiseres dat sprake zou zijn van manipulatie van gemeentelijke stukken ziet de rechtbank overigens geen aanknopingspunten.
16. Als sprake is van een overtreding geldt de beginselplicht tot handhaving.
Dat betekent dat het dagelijks bestuur in de regel, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, van haar bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van de beginselplicht tot handhaving worden afgeweken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [3]
De rechtbank overweegt dat concreet zicht op legalisatie hier niet aan de orde is en dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is dat het college hiervan had moeten afzien. Van disproportionele handhaving is de rechtbank niet gebleken. Voor de berichtgeving in de media kan het college niet verantwoordelijk worden gehouden.
17. Op basis van het voorgaande concludeert de rechtbank dan ook dat niet is gebleken dat het besluit van 8 mei 2023 tot oplegging van de last onder dwangsom onrechtmatig is. Dat het college de begunstigingstermijn na de heroverweging in bezwaar heeft verlengd, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Het college heeft dit gebrek met het bestreden besluit namelijk hersteld.
Voor het invorderingsbesluit van 5 juli 2023 geldt dat het college dit besluit in het bestreden besluit heeft ingetrokken vanwege de verlenging van de begunstigingstermijn verbonden aan de last onder dwangsom. Dit maakt dit invorderingsbesluit niet op voorhand onrechtmatig jegens eiseres. Bovendien was de intrekking van het invorderingsbesluit in het voordeel van eiseres, omdat zij hierdoor met terugwerkende kracht nooit gehouden was om een dwangsom van € 25.000,- te vergoeden. Voor het intrekkingsbesluit van 15 februari 2024 geldt dat hiervan de onrechtmatigheid evenmin is komen vast te staan. Het college is immers hiertoe overgegaan vanwege de ontruiming van het pand als gevolg van de uitspraak van de civiele rechter. Het college heeft hiermee niet erkend dat zijn bestuursrechtelijke besluiten onrechtmatig waren.
18. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat eiseres het causaal verband tussen de door haar gestelde schade en voormelde besluiten ook onvoldoende heeft onderbouwd. Gezien het procesverloop heeft eiseres daartoe wel ruimschoots de gelegenheid gehad.
Conclusie en gevolgen
19. De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat niet is gebleken dat sprake is van één (of meerdere) onrechtmatig(e) besluit(en). Eiseres kan op grond van artikel 8:88 van de Awb daarom geen aanspraak maken op schadevergoeding. Het beroep van eiseres is dus ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 16 december 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht(Awb)
Artikel 8:88, eerste lid, onder a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
Artikel 8:89 van de Awb bepaalt, voor zover hier van belang:
1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
(…)