Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/8060 en 25/4412
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2025 in de zaak tussen
1.1. [ eiser 1] , uit [plaats 1] ,
(gemachtigde: mr. R.E. Izeboud),
2.[eiser 2] , uit [plaats 2] ,
3. [eiser 3]uit [plaats 2]
(gemachtigde: J. van den Berg),
(tezamen: eisers)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, het college
(gemachtigde: mr. M.W. Holtkamp en mr. M.P.K. Ashmann).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres 1. Eisers zijn het daarmee niet eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college in redelijkheid de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de last onder dwangsom ten onrechte heeft opgelegd op grond van de Omgevingswet. Eisers krijgen dus gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Het college heeft bij besluit van 5 oktober 2022 het handhavingsverzoek van eisers 2 en 3 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij geen belanghebbende zouden zijn.
2.1.
Met het besluit van 9 oktober 2024 heeft het college het bezwaar van eisers 2 en 3 gegrond verklaard en besloten alsnog te zullen handhaven. Met het besluit van 26 februari 2025 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres 1.
2.2.
Eisers 2 en 3 hebben beroep ingesteld. Eiseres 1 heeft op 4 april 2025 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 februari 2025. Dat bezwaar is door het college op 27 augustus 2025 ter behandeling als beroep aan de rechtbank doorgezonden.
2.3.
Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres 1, de gemachtigde van eiseres 1, eiser 2, de gemachtigde van eisers 2 en 3 en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Eisers 2 en 3 hebben op 18 juli 2022 een verzoek tot handhaving ingediend bij het college. Zij hebben het college verzocht om bestuursdwang toe te passen op alle illegale bouw- en gebruiksactiviteiten op het perceel [adres] en in ieder geval bestuursdwang toe te passen ten aanzien van:
- het gebruik van het perceel [adres] en de daarop aanwezige bouwwerken voor wonen c.q. verblijf;
- het zonder c.q. in afwijking van een verleende omgevingsvergunning aanwezig zijn van een woning (hierna: de schuilschuur);
- het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning aanwezig zijn van diverse bouwwerken.
3.1.
Met het besluit van 26 februari 2025 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres 1. Zij dient binnen acht weken na verzending van het besluit de schuilschuur af te breken voor zover deze groter is dan 18 vierkante meter en de woonvoorzieningen te verwijderen. Indien niet wordt voldaan aan de last, verbeurt zij een dwangsom van:
- € 20.000,- ineens bij constatering dat de schuilschuur niet in overeenstemming is gebracht met de op 1988 verleende omgevingsvergunning, en
- € 5.000,- ineens bij een constatering dat de woonvoorzieningen niet zijn verwijderd.
Boven het maximum van € 25.000,- zal geen dwangsom worden verbeurd.
Het bestreden besluit
4. Het college heeft op 9 oktober 2024 een beslissing op het bezwaar van eisers 2 en 3 genomen en heeft daarbij geoordeeld dat het college alsnog zal gaan handhaven. Het college heeft echter pas op 26 februari 2025 daadwerkelijk een handhavingsbeslissing genomen.
4.1
Op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Dit brengt met zich mee dat als een bestuursorgaan op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een handhavingsverzoek of niet in behandeling nemen van een handhavingsverzoek, alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, het bestuursorgaan dat besluit herroept en gelijktijdig een besluit strekkende tot handhaving neemt. In beginsel kan dus niet worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsbesluit. [1] Het college heeft dus ten onrechte met het besluit van 9 oktober 2024 ten onrechte het daadwerkelijk opleggen van een herstelsanctie in het vooruitzicht gesteld. Nu tussen de besluiten van 9 oktober 2024 en 26 februari 2025 een onverbrekelijke samenhang bestaat, vormen zij samen de samenstellende bestanddelen van het in heroverweging genomen besluit op bezwaar en daarmee het bestreden besluit. [2]
4.2.
Het bestreden besluit is gelet op bovenstaande in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De rechtbank verklaart de beroepen van eisers in zoverre gegrond en vernietigt het bestreden besluit, maar laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen in stand.
Toetsingskader
5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 21 augustus 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
5.2.
Het college heeft ten onrechte het bestreden besluit genomen op grond van de Omgevingswet. Aan het bestreden besluit kleeft ook in zoverre een gebrek. De rechtbank verklaart de beroepen van eisers ook hierom gegrond en vernietigt het bestreden besluit, maar laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen in stand. Dit omdat met het bestreden besluit is beoordeeld of eiseres 1 heeft gehandeld in strijd met het tijdelijke deel van het Omgevingsplan, bestaande uit de voorheen geldende bestemmingsplannen.
Het beroep van eiseres 1
6. Eiseres 1 heeft aangevoerd dat het college ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Ten eerste is er geen sprake van een overtreding, voor zover wordt gesteld dat het pand wordt gebruikt als woning. De enkele aanwezigheid van een bed en een keuken, zijn daarvoor onvoldoende. Voor zover wel sprake zou zijn van strijdig gebruik in de vorm van wonen, is daar het overgangsrecht op van toepassing. Als al sprake zou zijn van een bevoegdheid om handhavend op te treden, had het college moeten afzien van die bevoegdheid gebruik te maken. Het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel omdat eerder is toegezegd dat met een correctieve herziening van het bestemmingsplan de strijdige situatie zou worden beëindigd en het college hiervan later alsnog heeft afgezien.
Verder heeft eiseres 1 betoogd dat het college heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Het college heeft het voornemen gericht aan [naam 1] , de dochter van eiseres 1. Het voornemen is niet verstuurd naar haar woonadres, maar naar de [adres] . De last onder dwangsom is vervolgens opgelegd aan eiseres 1, waarbij het deelbesluit aan het oude adres van haar gemachtigde is gericht en niet aan eiseres 1. Het deelbesluit heeft de gemachtigde van eiseres 1 dan ook pas op 20 maart 2025 bereikt. Het voornemen heeft de gemachtigde van eiseres 1 nooit bereikt, waardoor geen zienswijze door de gemachtigde is ingediend namens eiseres 1. Het deelbesluit, alsook het voornemen, zijn niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
Zorgvuldigheidsbeginsel
7. In het deelbesluit van 26 februari 2025 wordt verwezen naar een voornemen van 3 februari 2025. Het college heeft ter zitting gesteld dat dit voornemen niet verzonden zou zijn. Er zou wel een voornemen aan de gemachtigde van eiseres 1 zijn verzonden op 6 december 2024. De verwijzing naar een voornemen van 3 februari 2025 zou een kennelijke verschrijving zijn. Namens het college is ter zitting een voornemen overgelegd, gedateerd op 26 november 2024 en verzonden op 6 december 2024. Dit voornemen is gericht aan eiseres 1.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat op 6 december 2024 een voornemen is verzonden aan eiseres 1. Haar dochter, [naam 1] , heeft ter zitting toegelicht dat zij optreedt als gemachtigde van haar moeder. Zij heeft namens haar moeder op de hoorzitting van 23 mei 2024 naar aanleiding van het bezwaar van eisers 2 en 3 het woord gevoerd. Namens eiseres 1 is ter zitting ook toegelicht dat haar gemachtigde uit kostenoverwegingen niet in die procedure was ingeschakeld.
Alleen al gelet op dat laatste kan het niet aan het college worden aangerekend dat het voornemen of het besluit van 26 februari 2025 niet aan het juiste kantooradres van de gemachtigde van eiseres 1 werd gezonden. Ten overvloede wijst de rechtbank erop dat, als de gemachtigde zich in de procedure al wel namens eiseres 1 of haar dochter zou hebben gesteld, het dan op zijn weg gelegen zou hebben, het college tijdig te wijzen op de adreswijziging van zijn kantooradres. Hij kan ook dan niet eenvoudigweg stellen dat de via de inschrijving in het handelsregister bekend was en op zijn briefpapier was vermeld.
Dat het voornemen voorafgaand aan het besluit van 26 februari 2025 niet naar het woonadres van eiseres 1 is gezonden maar aan het adres [adres] , is ook geen gebrek dat tot vernietiging moet leiden nu zij – via haar dochter – al het woord heeft kunnen voeren bij de hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar van eisers 2 en 3 én daarna tijdig beroep heeft laten aantekenen tegen het besluit van 26 februari 2025. Bovendien is daarbij van belang dat de handhavingsbeslissing ziet op het object dat aanwezig is op dat adres en dat het college ervan mocht uitgaan dat eiseres of haar dochter voor haar daar geadresseerde post zou ontvangen.
Overtreding
Omvang schuilschuur
8. Het college is bevoegd om handhavend op te treden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft op 23 augustus 2023 [3] geoordeeld dat vast staat dat de schuur in 1988 is gebouwd in afwijking van de daartoe verleende vergunning en dat eiseres 1 niet beschikt over een vergunning voor het groter gebouwde bouwwerk. Daarmee is sprake van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De overtreding ten aanzien van de bouw van de schuilschuur staat daarmee in rechte vast. Dat is in deze procedure niet anders omdat er ook thans geen vergunning is.
Woonvoorzieningen
8.1.
Ten aanzien van het gebruik van de schuilschuur oordeelt de rechtbank het volgende. Op het perceel was het bestemmingsplan “Buitengebied” van toepassing en rustte de bestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemming ‘Waterstaat – Waterkundige functie’. Die bestemming geldt ook thans nog op grond van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de schuilschuur voor verblijf of wonen in strijd is met artikel 11.1 van de planregels. Op 23 januari 2025 is een controle uitgevoerd door de toezichthouder en deze heeft vastgesteld dat in de schuilschuur woonvoorzieningen, namelijk een bed en een keukenblok, aanwezig zijn. De aanwezige woonvoorzieningen maken de schuilschuur bruikbaar voor verblijven of wonen.
8.2.
Voor zover eiseres 1 bedoeld heeft aan te voeren dat het gebruik van de schuilschuur voor recreatieve doeleinden onder de beschermde werking van het overgangsrecht valt, slaagt die beroepsgrond niet. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar het oordeel daarover in de uitspraak in het geschil tussen [naam 1] , het college en eiser 2 van 13 september 2019 [4] en neemt de overwegingen over het overgangsrecht ook hier over. Het college is bevoegd om handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
9. Een bestuursorgaan moet in de regel gebruik maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [5] . Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zin waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere reden om van handhavend optreden af te kunnen zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het vertrouwensbeginsel. [6]
9.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat geen sprake is van zicht op legalisatie. Voor zover tussen het college en eiseres 1 in het verleden is gesproken over legalisering het bouwwerk of het gebruik heeft te gelden dat daartoe tijdens deze procedure geen aanvraag is ingediend.
9.2.
De rechtbank zal hierna beoordelen of daarmee wel sprake is van een andere bijzondere omstandigheid waaraan een zodanig gewicht toekomt dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving daarvoor moet wijken. Daarover heeft eiseres 1 aangevoerd dat sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel omdat een medewerker van de gemeente heeft medegedeeld dat is besloten om het proces in gang te zetten om het bestemmingsplan ten aanzien van de [adres] aan te passen omdat sprake zou zijn van een omissie in het bestemmingsplan. Nadien heeft het college besloten geen voorstel tot wijziging van het bestemmingsplan aan de raad voor te leggen.
9.3.
De rechtbank overweegt hierover dat de vraag of eiseres 1 erop heeft mogen vertrouwen dat een voorstel tot wijziging van het bestemmingsplan aan de Raad zou worden voorgelegd, in deze procedure niet ter beoordeling staat. De beoordeling van de rechtbank is beperkt tot de vraag of het college in redelijkheid een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. Wat eiseres 1 naar voren heeft gebracht over haar wensen het bestemmingsplan te laten wijzigen en de medewerking of het gebrek daaraan van ambtenaren van de gemeente of het college kan echter niet worden gezien als een grondslag voor – gerechtvaardigd – vertrouwen dat niet handhavend zal worden opgetreden als geen legalisatie plaatsvindt.
Het beroep van eisers 2 en 3
10. Eisers 2 en 3 stellen dat het college niet daadkrachtig en voortvarend genoeg optreedt. Zij hebben verzocht om een last onder bestuursdwang op te leggen omdat dit geschil al zeer lang loopt. Er is eerder een last onder dwangsom opgelegd, maar dat bleek onvoldoende effectief. Voor eiseres 1 is al lange tijd duidelijk dat sprake is van een overtreding, maar deze wordt maar niet ongedaan gemaakt en door het college wordt steeds een nieuwe begunstigingstermijn geboden.
10.1.
Het college heeft de begunstigingstermijn eerder verlengd tot acht weken na de beslissing op het bezwaar dat werd ingediend tegen het besluit van 26 februari 2025. Nu het aanvankelijk als bezwaarschrift door eiseres 1 ingediende stuk heeft te gelden als beroepschrift, begrijpt de rechtbank deze verlenging zo dat de begunstigingstermijn loopt tot acht weken na deze uitspraak.
Op zichzelf genomen is voorstelbaar dat het college geen onomkeerbare gevolgen wil laten intreden voordat op het beroep is beslist en het college heeft ter zitting uitgesproken dat zij de termijn – ook in geval door eiseres 1 hoger beroep zou worden aangetekend – niet verder zal verlengen. Dat gegeven zijnde, ziet de rechtbank thans geen aanleiding om te oordelen dat de termijn, zoals eisers 2 en 3 betogen, te lang is.
10.2.
De beroepsgrond van eisers 2 en 3 dat het college een last onder bestuursdwang had moeten opleggen slaagt niet. Het college heeft bij de keuze van het middel een zekere vrijheid. Weliswaar is al eerder een last onder dwangsom is opgelegd aan eiseres 1 en had die last geen effect, waarbij bovendien de invordering niet is geslaagd omdat de termijn daarvoor ongebruikt voorbij is gegaan, maar uit die feiten kan niet de conclusie worden getrokken dat een last onder dwangsom thans een onvoldoende prikkel is voor eiseres 1. Daarbij mocht het college ook belang hechten aan het feit dat het in eerste instantie aan eiseres 1 is om te kiezen hoe zij ervoor zorgt dat het bouwwerk in omvang zo wordt verkleind dat het wel in overeenstemming is met de in 1988 verleende bouwvergunning, zodat het college niet wordt geconfronteerd met discussies met eiseres 1 over de afwerking van de schuilschuur.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en is genomen op grond van de Omgevingswet. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de opgelegde last onder dwangsom overeind blijft.
11.1.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- voor zowel eiseres 1 en hetzelfde bedrag voor eisers 2 en 3, omdat de gemachtigden van eisers een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gesteld of gebleken die op grond van het besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres 1;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers 2 en 3 tezamen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiseres 1 moet vergoeden;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers 2 en 3 tezamen moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 18 december 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de ABRvS waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 7:11, tweede lid, van de Awb
Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.3a, eerste lid, van de WaboHet is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Bestemmingsplan Buitengebied
Artikel 11.1 van de planregels
De voor ‘Natuur’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de instandhouding, herstel en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende danwel daaraan eigen landschappelijke en natuurwaarden;
b. de instandhouding, herstel en ontwikkeling van de in lid 32.2 genoemde landschapstypen en hun kernkwaliteiten;
c. watergangen en andere waterpartijen, waterhuishoudkundige voorzieningen, oevers en taluds;
d. agrarisch natuurbeheer, uitsluitend voorzover de natuur- en landschapswaarden daardoor niet onevenredig worden aangetast;
e. extensief recreatief medegebruik;
alsmede voor;
f. ter plaatse van de aanduiding ‘ligplaats’, een ligplaats voor een recreatiepark voor recreatief (nacht)verblijf door personen, die elders hun hoofdverblijf hebben;
g. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals voet- en fietspaden.