Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 23/476 en 23/10280
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 februari 2025 in de zaken tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., en
Vereniging Leefmilieuuit Nijmegen, eisers
Vereniging Leefmilieuuit Nijmegen, eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
College van Gedeputeerde Staten van Zeeland (23/476 en 23/10280)
(gemachtigde: mr. J. van Vulpen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [de veehouderij] vof uit [plaats] (de veehouderij)
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoeken op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb), gericht tegen de depositie van stikstof van de veehouderij op natuurgebieden.
1.1.
Het college heeft deze verzoeken met de besluiten van 9 juni 2022 en 5 september 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 december 2022 op de bezwaren van eisers heeft het college de afwijzing van het verzoek van eisers van 9 juni 2022 in stand gelaten.
1.2.
Tegen het besluit van 5 september 2023 is, in navolging van de daarin geplaatste beroepsclausule, direct beroep ingesteld in plaats van eerst bezwaar te maken. Eisers hebben aangegeven gehandeld te hebben in overeenstemming met de beroepsclausule. Ter zitting hebben zij verzocht om rechtstreeks beroep te mogen instellen. Het college en de veehouderij hebben daarmee ingestemd. De rechtbank zal dit beroep daarom behandelen als direct beroep. [1]
1.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De veehouderij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 17 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college samen met [persoon 1], [persoon 2] en [persoon 3], [persoon 4] en [persoon 5] namens de veehouderij en de gemachtigde van de veehouderij met [deskundige] als deskundige.
Voorgeschiedenis
2. Op 8 november 2021 heeft het college de door de veehouderij aangevraagde natuurvergunning geweigerd omdat volgens het college geen vergunning is vereist voor het wijzigen van de dieraantallen en diersoort van de veehouderij, in combinatie met het realiseren van een emissiearm stalsysteem. Naar aanleiding van een beroep van eisers heeft de voorzieningenrechter op 10 februari 2022 [2] voorlopig vastgesteld dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist. De voorzieningenrechter heeft de beslissing tot weigering van de natuurvergunning geschorst. De veehouderij heeft gevraagd om opheffing van de schorsing. Dit verzoek is op 8 april 2022 afgewezen. [3] Deze rechtbank heeft op 20 februari 2023 de beslissing tot weigering van de natuurvergunning van de veehouderij vernietigd. [4] Kort daarna heeft de veehouderij de vergunningaanvraag ingetrokken.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college de handhavingsverzoeken op goede gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De rechtbank tekent daarbij aan dat eisers ter zitting hebben erkend dat de natuurvergunning, anders dan eisers wel hebben verzocht, wegens het ontbreken daarvan niet ingetrokken kan worden en dat zij hun beroepsgrond over het ontbreken van intrekkingsbeleid hebben ingetrokken. Ook hun beroepsgrond dat de Hinderwetvergunning uit 1991 deels is vervallen op grond van artikel 27 Hinderwet Pro of artikel 8.18 Wet milieubeheer hebben zij ingetrokken.. Eiserszijn nog steeds van mening dat de referentiesituatie niet goed is berekend. De beroepsgronden die verband houden met beweiden en de mestopslag en -silo, trekken eisers in. De gronden met betrekking tot bemesten blijven staan. De rechtbank zal de ingetrokken gronden niet meer in haar beoordeling betrekken.
4. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet is het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip op beide handhavingsverzoeken van toepassing tot de besluiten op die aanvragen onherroepelijk worden.
Inhoudelijke beoordeling
Wat hebben eisers gevraagd?
6. Eisers hebben op 23 december 2021 het college gevraagd om handhaving van de Wnb met betrekking tot de veehouderij vanwege de hoge depositie van stikstof op omliggende natuurgebieden, met name op de Westerschelde en Saeftinghe. Ze tekenen daarbij aan dat er meer vee wordt gehouden dan is toegestaan en dat het onduidelijk is of het stalsysteem de emissies zo sterk beperkt als waarvan uitgegaan is. Ook zijn er emissies te verwachten bij het uitrijden van mest. Eisers verzoeken het college maatregelen te nemen om instandhouding van de natuurwaarden te waarborgen.
6.1.
Op 15 februari 2023 verzoeken eisers nogmaals handhavend op te treden tegen de hoge deposities van stikstof. Zij wijzen er daarbij op dat is gebleken dat de depositie fors hoger is dan in eerste instantie leek. In de zienswijze geven eisers aan dat het college ten onrechte heeft verzuimd om de deposities van de gehele bedrijfsvoering vast te stellen.
Is er sprake van een overtreding?
7. Niet in geschil is dat de veehouderij in werking is zonder natuurvergunning. Ook staat vast dat stikstof neerslaat op nabijgelegen natuurgebieden. In ieder geval op één hexagoon vlakbij de veehouderij is sprake van een overschrijding. Gelet op de uitspraken van 18 december 2024 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is dan een natuurvergunning vereist en kan pas in een passende beoordeling eventueel intern worden gesaldeerd. [5] Daarmee is sprake van een overtreding.
Beginselplicht tot handhaving
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Waarom heeft het college niet handhavend opgetreden?
9. Het college heeft niet handhavend opgetreden omdat hij van mening was dat er geen sprake was van een overtreding. Het college was van mening dat de veehouderij geen nieuwe vergunning nodig had, omdat er minder stikstof wordt uitgestoten dan in de referentiesituatie. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat met de uitspraken van 18 december 2024 duidelijk is geworden dat wel degelijk een natuurvergunning is vereist. Dat houdt in dat er wel degelijk sprake is van een overtreding. De motivering van het college waarom hij niet handhavend optreedt kan daarom ook volgens het college geen stand houden.
Moest het college handhaven optreden?
10. De rechtbank is van oordeel dat de handhavingsverzoeken op onjuiste gronden zijn afgewezen. Omdat het college van mening was dat er geen sprake was van een overtreding, heeft hij ook niet onderzocht of legalisatie mogelijk is en of er sprake is van andere bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat van handhavend optreden moet worden afgezien.
10.1.
De veehouderij heeft ter zitting aangegeven op korte termijn een natuurvergunning aan te zullen vragen. Het college zal op grond van die aanvraag moeten beoordelen of en onder welke voorwaarden een natuurvergunning verleend kan worden. Daarbij zal het college een aantal aspecten moeten betrekken, zoals de gevolgen van het overschakelen van varkens naar runderen, de stikstofuitstoot als gevolg van het bemesten en de gevolgen voor de diverse omliggende natuurgebieden. Waarschijnlijk pas nadat het college de aanvraag inhoudelijk heeft getoetst, kan voldoende beoordeeld worden of er sprake is van een concreet zicht op legalisatie of andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. Daarin ziet de rechtbank aanleiding om de termijn waarbinnen het college opnieuw moet beslissen op de handhavingsverzoeken te stellen op 26 weken.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn gegrond omdat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat er geen sprake is van een overtreding van de Wnb. Het college zal moeten onderzoeken in hoeverre de overtreding gelegaliseerd kan worden en aan de hand daarvan moeten besluiten of en in hoeverre alsnog handhavend opgetreden moet worden.
11.1.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Het gaat daarbij om twee keer € 365,-. Eisers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Omdat de gemachtigde twee beroepschriften heeft ingediend en één keer ter zitting is verschenen, betekent dit dat eisers een proceskostenvergoeding krijgen toegekend van € 2.721,- (3 keer € 907,-). Omdat in de in de zaak met nummer 23/476 het primaire besluit ook wordt herroepen, bepaalt de rechtbank dat aan eisers ook voor het indienen van het bezwaarschrift een vergoeding (van € 647,-) moet worden betaald.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 6 december 2022;
- herroept de primaire besluiten van 9 juni 2022 en 5 september 2023;
- bepaalt dat het college binnen 26 weken na deze uitspraak een nieuw besluit/nieuwe besluiten moet nemen op de handhavingsverzoeken van eisers, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 730,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.368,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. S. Hindriks en mr. A.M.L.E. Ides Peeters, leden, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier op 28 februari 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:1a
1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
2. Het bestuursorgaan wijst het verzoek in ieder geval af, indien tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt, tenzij dat andere bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is.
3. Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
4. Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek. Een beslissing tot instemming wordt genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend. De artikelen 4:7 en 4:8 zijn niet van toepassing.
5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
6. Een na de instemming ontvangen bezwaarschrift wordt eveneens onverwijld doorgezonden aan de bevoegde rechter. Indien dit bezwaarschrift geen verzoek als bedoeld in het eerste lid bevat, wordt, in afwijking van artikel 8:41, eerste lid, geen griffierecht geheven.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb
Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb
Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
b. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;
c. dat nodig is ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a, of een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid;
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
e. deze van rechtswege is verleend, indien deze betrekking heeft op een activiteit die ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of dreigt te hebben en toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
f. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien de inrichting een stortplaats als bedoeld in artikel 8.47 van de Wet milieubeheer of een afvalvoorziening als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is: indien de stortplaats of afvalvoorziening krachtens paragraaf 8.2 van die wet voor gesloten is verklaard;
g. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, in gevallen die in het betrokken wettelijk voorschrift zijn aangegeven.
2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
b. de vergunninghouder daarom heeft verzocht;
c. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, indien dit in het belang van de brandveiligheid nodig is met het oog op het voorziene gebruik van het bouwwerk, en het niet mogelijk blijkt door toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder a, dat belang voldoende te beschermen;
d. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien:
1°.dit in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen nodig is;
2°.de inrichting of het mijnbouwwerk geheel of gedeeltelijk is verwoest;
e. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, indien de omstandigheden aan de kant van de vergunninghouder zodanig zijn gewijzigd dat het belang van de monumentenzorg zwaarder moet wegen;
f. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur;
g. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening;
h. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, op de gronden die zijn aangegeven in het betrokken wettelijk voorschrift.
3. Voor zover een verzoek van een vergunninghouder tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning slechts geheel of gedeeltelijk in, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.