Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/3080
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.A.H. van Huijgevoort),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college
(gemachtigde: mr. B. van den Broek).
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of het college de aan eiser opgelegde bestuurlijke boete van € 4.000,- wegens het bedrijfsmatig onttrekken van woonruimte zonder vergunning in stand heeft mogen laten. Eiser is het niet eens met de opgelegde bestuurlijke boete en heeft beroep ingesteld. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser mede aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college op goede gronden een bestuurlijke boete heeft opgelegd, maar de hoogte van de bestuurlijke boete had moeten matigen. Eiser krijgt dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser met zijn gemachtigde en [vertegenwoordiger] én namens het college mr. M.F.M. van Gansen.
Beoordeling door de rechtbank
Wat zijn de feiten?
2. Eiser is huurder van de woning [adres] . Het pand is eigendom van Stichting WonenBreburg. Op 31 mei 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Tilburg een hennepkwekerij met in totaal 284 hennepplanten in de woning aangetroffen. Eén slaapkamer aan de voorzijde en één slaapkamer aan de rechter achterzijde van de woning werden gebruikt als kweekruimte.
2.1.
De toezichthouder heeft op 11 september 2022 een boeterapport opgemaakt.
2.2.
Bij brief van 24 oktober 2022 heeft het college eiser bericht voornemens te zijn aan hem een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a van de Huisvestingsverordening Tilburg 2020 in samenhang gelezen met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a van de Huisvestingswet 2014.
2.3.
Eiser heeft een zienswijze ingediend.
2.4.
Bij besluit van 15 november 2024 (primair besluit) heeft het college aan eiser een bestuurlijke boete van € 4.000,- opgelegd wegens het bedrijfsmatig onttrekken van woonruimte zonder vergunning en heeft het college besloten tot invordering van de boete van € 4.000,- over te gaan.
2.5.
Eiser heeft bezwaar gemaakt.
2.6.
Bij besluit van 28 april 2025 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en de bestuurlijke boete van € 4.000,- in stand gelaten.
2.7.
Eiser heeft een betalingsregeling met het college getroffen en is begonnen met betaling van de bestuurlijke boete.
Toetsingskader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Inhoudelijke beoordeling
Waar gaat het in deze zaak over?
4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Tilburg gelezen in samenhang met artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is overtreden. Ook is niet in geschil dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of er aanleiding is om de door het college opgelegde bestuurlijke boete van € 4.000,- te matigen.
4.1.
Eiser heeft in dat verband aangevoerd dat hij voldoende heeft onderbouwd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en een beperkte financiële draagkracht. Hij heeft daarbij gewezen op zijn psychische klachten die voortvloeien uit zijn in Syrië opgelopen oorlogstrauma. Die psychische klachten maken dat hij de situatie niet goed heeft kunnen inschatten. Hij verwijst daarbij naar de stukken die hij in bezwaar heeft ingebracht.
4.2.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die een lagere boete rechtvaardigen. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Van eiser mag worden verwacht dat hij de wet- en regelgeving kent. Ook acht het college het uiterst onwaarschijnlijk en ongeloofwaardig dat eiser niet wist dat een hennepkwekerij van deze omvang illegaal was. Hij heeft zelf met de hennepkwekerij ingestemd om inkomsten voor zijn familie te genereren.
Had het college de bestuurlijke boete moeten matigen vanwege bijzondere omstandigheden?
5. De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, hierom dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken – volgt dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken [1] .
Verminderde verwijtbaarheid
6. Ten aanzien van de door eiser aangevoerde verwijtbaarheid overweegt de voorzieningenrechter dat eiser heeft gewezen op de uitspraak van de voorzieningenrechter die ziet op het besluit tot sluiting van eisers woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet vanwege de aanwezigheid van deze hennepkwekerij [2] . De voorzieningenrechter overweegt in die uitspraak dat eiser zich terecht beroept op verminderde verwijtbaarheid vanwege zijn psychische gesteldheid. In die procedure heeft eiser medische informatie van zijn huisarts en het UWV overgelegd waaruit blijkt dat hij ernstige PTSS en een slaapstoornis heeft. Ook is vermeld dat de verzekeringsarts van het UWV heeft geschreven dat bij eiser sprake is van een sterk verminderd niveau van persoonlijk en sociaal functioneren, waarmee het niet goed kunnen overzien van de consequenties van zijn handelen samenhangt.
De rechtbank ziet, hoewel genoemde onderliggende stukken geen onderdeel van dit dossier uitmaken, geen aanleiding van het oordeel van de voorzieningenrechter met betrekking tot de verminderde verwijtbaarheid af te wijken. Dat in die procedure enkel de burgemeester verweerder was, zoals verweerder heeft gesteld, maakt dit niet anders. Uit de stukken blijkt dat het college op de hoogte was van de inhoud van die uitspraak. Het college heeft geen informatie aangeleverd waaruit blijkt dat de overwegingen van de voorzieningenrechter onjuist zijn..
Daarnaast heeft eiser heeft zowel in bezwaar als in beroep een rapport van de reclassering van 23 juni 2023 ingebracht dat het standpunt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid verder ondersteunt. In dit rapport wordt de conclusie getrokken dat sprake is van een trauma dat van invloed is op eisers dagelijks functioneren. Daarbij wordt opgemerkt dat eiser weinig is geïntegreerd in de Nederlandse maatschappij en kennelijk makkelijk beïnvloedbaar is. Zijn vriendin is niet alleen zijn partner, maar ook zijn hulpverlener en mantelzorger. Hij is sterk afhankelijk van haar. De kwekerij werd opgezet in een periode dat de relatie verbroken was. Er zijn zorgen over zijn psychosociaal functioneren. Hij komt somber over en de indruk bestaat dat zijn trauma zijn hele leven beheerst. Hij spreekt geen Nederlands en het is hem, in de jaren dat hij hier verblijft, ook niet gelukt Nederlands te leren. Hij is afhankelijk van zijn partner als het gaat om zaken regelen. Zijn communicatieve vaardigheden zijn beperkt, ook omdat hij sociaal angstig is. Het is duidelijk dat hij behandeling en begeleiding nodig heeft voor zijn problemen, aldus de reclassering.
Uit de in bezwaar ingebrachte stukken blijkt verder dat eiser is doorverwezen naar een psychotraumacentrum van de GGZ en dat behandeling voor zijn psychische klachten noodzakelijk wordt geacht.
Ter zitting bij de rechtbank is verder gebleken dat eiser – naar aanleiding van het reclasseringsadvies – inmiddels begeleid wordt en dat er onderzoeken zullen gaan volgen naar de eventuele aanwezigheid van een cognitieve beperking bij eiser.
Gelet op het voorgaande heeft eiser voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Het college had daarin aanleiding moeten zien om de bestuurlijke boete te matigen. Daarom zal de rechtbank dat doen. De rechtbank acht een boete van € 1.500,- passend en geboden.
Geringe financiële draagkracht
7. Voor wat betreft de door eiser aangevoerde geringe financiële draagkracht is de rechtbank van oordeel dat dit geen reden is voor verdere matiging van de bestuurlijke boete. Eiser heeft inmiddels een betalingsregeling gesloten met het college en betaalt € 50,- per maand. Ter zitting is aangegeven dat het financieel weliswaar lastig is, maar dat eiser wel rond kan komen.
Matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn
8. De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in twee instanties in beginsel is overschreven als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
8.1.
De redelijke termijn gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In deze zaak is op 24 oktober 2022 een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete toegezonden aan eiser. Deze uitspraak wordt gedaan op 5 maart 2026. De tussenliggende periode bedraagt ruim 3 jaar en 4 maanden, waarmee sprake is van overschrijding van ongeveer 1 jaar en 4 maanden van de redelijke termijn. De rechtbank acht daarom een matiging van de boete aangewezen. In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de rechtbank voor de matiging van de boete naar bevind van zaken. De rechtbank zal in dit geval de boete van € 1.500,- met 15% matigen tot een boete van € 1275,-.
Conclusie en gevolgen
9. De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden een bestuurlijke boete aan eiser heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a van de Huisvestingsverordening Tilburg 2020 in samenhang gelezen met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a van de Huisvestingswet 2014, maar dat het college het boetebedrag ten onrechte heeft bepaald op € 4.000,-. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
10. Het beroep van eiser zal dan ook gegrond worden verklaard. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de bestuurlijke boete te matigen wegens verminderde verwijtbaarheid en overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt de bestuurlijke boete gewijzigd vast op € 1.275,-. Deze uitspraak treedt in de plaats van het te vernietigen bestreden besluit.
11. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.162,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1 én 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de digitale hoorzitting met een waarde per punt van € 647,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 15 november 2024 en bepaalt dat aan eiser een bestuurlijke boete wordt opgelegd van € 1.275,-
- bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van €194,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.162,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.H. van der Linden, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 5 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid, bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:40, eerste lid bepaalt dat onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
Artikel 5:41 bepaalt Pro dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46 luidt Pro:
De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
[…]
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 1, tweede lid van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:72a bepaalt dat indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Huisvestingswet 2014
Artikel 1, eerste lid, bepaalt dat in deze wet en daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
woonruimte:
woonruimte:
1˚ besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2˚ standplaats
Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a bepaalt dat het verboden is om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingscategorie aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestigingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
Artikel 35, eerste lid bepaalt – voor zover hier van toepassing – dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van het verbod bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Artikel 35, tweede lid, aanhef en onder c, bepaalt dat de op te leggen bestuurlijke boete ten hoogste bedraagt het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in artikel 21.
Artikel 35, derde lid, bepaalt dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening het bedrag vaststelt van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Tilburg 2022
In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt dat het verboden is om een woonruimte, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
Artikel 2, tweede lid, bepaalt dat de vergunningplicht betrekking heeft op alle woonruimte binnen de bebouwde kom van de gemeente Tilburg.
Artikel 27 bepaalt Pro dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeelt tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
Artikel 28 bepaalt Pro:
Overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 2, eerste lid, artikel 7, eerste lid en artikel 12 van Pro deze huisvestingsverordening, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 5 van Pro deze huisvestingsverordening, kan worden beboet met een bestuurlijke boete.
Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de op te leggen boete voor overtreding van de verboden in deze huisvestingsverordening, overeenkomstig de tabel in bijlage 2.
Uit bijlage 2 volgt dat het college bij een eerste overtreding van artikel 2, eerste lid, waarbij sprake is van het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte of onttrekking zonder vergunning (bedrijfsmatig) een bestuurlijke boete van € 4.000,- oplegt.
Onttrekking van woonruimte is enkel bedrijfsmatig indien dit vanuit commercieel oogpunt plaatsvindt. Het in gebruik hebben van woonruimte voor hennepteelt, drugshandel en/of illegale prostitutie is als onttrekking vanuit commercieel oogpunt te beschouwen als daardoor een gedeelte van de woonruimte niet meer voor bewoning geschikt is of wordt gebruikt.