Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/899
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 april 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, het college.
Samenvatting
1. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar van 15 januari 2025, waarbij het college de gedeeltelijke afwijzing van het handhavingsverzoek van 31 juli 2024 heeft gehandhaafd (het bestreden besluit). Eiser voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt het beroep onder meer aan de hand van deze beroepsgronden.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit een motivatiegebrek kent. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de gerechtvaardigde verwachtingen van overtreders zwaarder wegen dan het belang van handhaving. Dit motivatiegebrek is na de tussenuitspraak onvoldoende hersteld in de aanvullende motivering van het college. Het beroep is dus gegrond. Eiser krijgt gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 11 september 2023 een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen overtredingen op het adres [adres] in [woonplaats] , kadastraal bekend als gemeente [woonplaats] , [sectie] , nummers [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] . In een zienswijze van 31 januari 2024 op het voornemen van het college om het handhavingsverzoek af te wijzen heeft eiser benadrukt dat zijn handhavingsverzoek (vooral) op de volgende punten ziet:
- De [object] is volgens hem nog steeds in strijd met het omgevingsplan aanwezig;
- Het weiden van paarden op de percelen met bestemming ‘Natuur’ is in strijd met het omgevingsplan;
- De hooibalen bij het bouwwerk zijn in strijd met de bestemming ‘Natuur’.
2.1.
Het college heeft op 31 juli 2024 aan de eigenaren van de hiervoor genoemde gronden (de overtreders) een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Hiermee heeft het college het handhavingsverzoek impliciet deels afgewezen. Het college treedt namelijk alleen handhavend op tegen de opslag van de hooibalen op de percelen met de bestemming ‘Natuur’ (lees: de percelen kadastraal bekend als Gemeente [woonplaats] , [sectie] , nummers [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] ). In de last staat dat de overtreders uiterlijk op 30 oktober 2024 de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet dienen te beëindigen en beëindigd te houden, oftewel ze dienen het opslaan van hooibalen op de percelen met bestemming ‘Natuur’ te staken en gestaakt te houden. Als niet voldaan wordt aan de last, dan verbeuren de overtreders per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 1.500,00 met een maximum van € 15.000,00.
2.2.
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.3.
Op 15 januari 2025 heeft het college in de beslissing op bezwaar, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eiser gegrond verklaard en de motivering van het primaire besluit aangevuld (het bestreden besluit). Verder heeft het college hierin de gedeeltelijke afwijzing van het handhavingsverzoek van eiser in stand gelaten.
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5.
Op het beroep heeft het college gereageerd met een verweerschrift.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 30 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en, namens het college, mr. N.A. le Sage.
2.7.
In de tussenuitspraak van 11 november 2025 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. [1]
2.8.
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
2.9.
Eiser heeft hierop schriftelijk gereageerd.
2.10.
De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
De beroepsgrond
3. Eiser vindt dat het college ten onrechte het weiden van paarden op de bestemming ‘Natuur’ toestaat. De rechtbank leest hierin dat eiser van mening is dat het college ten onrechte tot het standpunt gekomen is dat overtreders er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat het weiden van paarden op de bestemming ‘Natuur’ is toegestaan.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
4. Het beroep richt zich alleen op de afwijzing van het handhavingsverzoek met betrekking tot het weiden van paarden op gronden met de bestemming ‘Natuur’. Dat deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, is niet in geschil. De centrale vraag in dit geschil is dus of het college op goede gronden heeft besloten dat overtreders er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij de paarden op de gronden met bestemming ‘Natuur’ mochten weiden.
De beginselplicht tot handhaving
5. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 [2] geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
5.1.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
5.2.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Het vertrouwensbeginsel
6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019 [3] , moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe (stap 1).
6.1.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend (stap 2). Voor toerekening van een onbevoegde uitlating is nodig dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
6.2.
Het bestaan van gerechtvaardigde verwachtingen brengt niet mee dat aan die verwachtingen altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging (stap 3) kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
6.3.
Zoals in de tussenspraak reeds aangegeven is de rechtbank van oordeel dat het college in de last onder dwangsom van 19 mei 2017 aan één van de overtreders een toezegging heeft gedaan. In deze last staat dat het hobbymatig weiden van paarden mogelijk is op agrarische gronden en dat er niet handhavend wordt opgetreden zolang het hobbymatig weiden van paarden betreft. Uit het kopje waaronder dit geschreven staat blijkt dat met deze gronden de drie achterste percelen bedoeld zijn, te weten de percelen met nummer [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] oftewel de percelen met bestemming ‘Natuur’. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat ze een onderbouwing van het college miste waarom hier sprake was van ‘het hobbymatig weiden van paarden’. Dit motiveringsgebrek heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in zijn aanvullende motivering na de tussenuitspraak voldoende hersteld. Dit heeft het college gedaan door te motiveren dat uit de € 60,00 die [mevrouw] (één van de eigenaren) per maand ontvangt voor het leasen van de paarden geen commercieel oogmerk valt op te maken en dat de advertenties, die eiser heeft aangehaald, al van enige tijd geleden (lees: 2013-2015) zijn. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voldaan aan stap 1.
6.4.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat ook is voldaan aan stap 2: de toezegging is afkomstig van het bevoegde bestuursorgaan, namelijk het college.
6.5.
Ook bij stap 3 heeft de rechtbank een motiveringsgebrek vastgesteld in de tussenuitspraak. In de belangenafweging bij stap 3 had het college de belangen, die de bestemming ‘Natuur’ beoogt te beschermen, niet betrokken en niet meegewogen. Daarnaast was in de belangenafweging ten onrechte meegewogen dat de percelen met de bestemming ‘Natuur’ in de toekomst mogelijk de bestemming ‘Agrarisch’ krijgen. Ook stelde de rechtbank vast dat het college ten onrechte had meegewogen dat eiser beperkt tot geen zicht zou hebben op de paarden vanuit zijn perceel.
6.6.
Het college heeft dit motiveringsgebrek in zijn aanvullende motivering na de tussenuitspraak geprobeerd te repareren door te stellen dat de rechtszekerheid en het feit dat belanghebbenden geen directe schade of nadeel ondervinden van het hobbymatig weiden van paarden zwaarder zwegen dan het belang van de bestemming ‘Natuur’. Ook acht het college de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het hobbymatig weiden van paarden in de omliggende percelen met bestemming ‘Agrarisch’ relevant om mee te wegen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee nog steeds onvoldoende het belang van de bestemming ‘Natuur’ betrokken en afgewogen bij de belangenafweging. Dat alle omliggende percelen de bestemming ‘Agrarisch’ hebben, acht de rechtbank bovendien niet relevant voor de belangenafweging. In geschil is namelijk het hobbymatig weiden van paarden op de percelen met de bestemming ‘Natuur’. Daarbij speelt de bestemming van de omliggende percelen geen doorslaggevende rol. Zeker nu het college in de aanvullende motivering heeft aangegeven dat het in principe niet afwijkt van de bestemming ‘Natuur’ en hierin is teruggekomen op de eerdere opmerking dat de betrokken percelen in de toekomst vermoedelijk als ‘Agrarisch’ bestemd zullen worden. Ten aanzien van het zicht van eiser op de paarden heeft het college enkel ongemotiveerd gesteld dat dit de belangenafweging niet anders maakt. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college het constateerde motiveringsgebrek bij stap 3 van het toetsingskader van het vertrouwensbeginsel onvoldoende heeft hersteld. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
7. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit een motivatiegebrek kent. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de gerechtvaardigde verwachtingen van overtreders zwaarder wegen dan het belang van handhaving. Specifiek heeft het college het belang dat de bestemming ‘Natuur’ beoogt te beschermen onvoldoende bij zijn belangenafweging betrokken en afgewogen. Het beroep is gegrond. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 2 april 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.