Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 26/926 GEMWT en 25/406 GEMWT
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 april 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoekster 1] (verzoekster 1), uit [plaats] ,
[verzoekster 2] C.V. (verzoekster 2),gevestigd te [plaats] ,
Stichting [verzoekster 3] (verzoekster 3),gevestigd te [plaats] ,
hierna gezamenlijk aangeduid als: verzoeksters,
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere (college), verweerder.
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over een door het college opgelegde last onder dwangsom aan verzoekster 1, omdat zij een paardenstallencomplex heeft gebouwd in strijd met de regels van het vigerend planologisch regime. Verzoeksters zijn het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Mede aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of het college de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd.
1.2.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Verzoeksters krijgen dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
Met het besluit van 10 februari 2026 (bestreden besluit) heeft het college het besluit van
9 januari 2025 ingetrokken en een last onder dwangsom opgelegd aan de eigenaresse (verzoekster 1) van het perceel [adres] (het perceel).
9 januari 2025 ingetrokken en een last onder dwangsom opgelegd aan de eigenaresse (verzoekster 1) van het perceel [adres] (het perceel).
Verzoeksters hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek en het beroep op 27 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon] namens de Stichting [verzoekster 3] , de gemachtigde van verzoeksters en namens het college [vertegenwoordiger college 1] en [vertegenwoordiger college 2] .
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoeksters daartegen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt het verzoek en het beroep onder andere aan de hand van de argumenten die verzoeksters hebben aangedragen, de zogenoemde gronden.
2.2.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Daarnaast verklaart zij het beroep gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
3.1.
Bij brief van 23 april 2024 heeft gemachtigde namens verzoeksters 1 en 2 het college verzocht om handhavend op te treden, ertoe strekkende dat het paardenstallencomplex op het perceel wordt verwijderd en verwijderd blijft.
3.2.
Met het besluit van 14 augustus 2024 heeft het college het verzoek van verzoeksters 1 en 2 om handhavend optreden afgewezen, omdat in de Staatscourant geen melding wordt gemaakt van een geweigerde omgevingsvergunning voor een stallencomplex of voor een daarmee gelijk te stellen omschrijving.
3.3.
Verzoeksters 1 en 2 hebben op 20 augustus 2024 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3.4.
Met het besluit van 9 januari 2025 is het bezwaar van verzoeksters 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen procesbelang hebben.
3.5.
Verzoeksters hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
3.6.
De rechtbank heeft het beroep op 8 augustus 2025 op zitting behandeld. Hierna is het onderzoek ter zitting geschorst, omdat het college ter zitting aangaf dat het nog wel ruimte zag om het handhavingsverzoek inhoudelijk te behandelen.
3.7.
Op 20 november 2025 en 2 december 2025 hebben de toezichthouders van het college controles uitgevoerd op het perceel. De toezichthouders constateerden gedurende de controle van 2 december 2025 dat er, onder andere, een paardenstallencomplex op het perceel aanwezig is. Dit paardenstallencomplex bestaat uit de volgende (bouw)onderdelen:
- vier tijdelijke containerunits;
- drie afdaken, bevestigd aan de containerunits.
Het totaal van de genoemde bouwonderdelen beslaat de volgende oppervlakte: 143,6 m2.
De toezichthouders constateerden tevens dat het paardenstallencomplex vergunningplichtig is en dat voor de bouw ervan geen omgevingsvergunning door het college is afgegeven. Daarnaast constateerden de toezichthouders dat er in totaal zo’n 626,6 m2 aan bebouwing aanwezig is op de bestemming ‘Wonen’ (exclusief de hoofdwoning).
3.8.
Met het besluit van 10 februari 2026 (bestreden besluit) heeft het college het besluit van 9 januari 2025 ingetrokken en een last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster 1.
3.9.
Het eerdere beroep van verzoeksters heeft van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit. [2] Daarnaast hebben verzoeksters de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep en de voorlopige voorziening belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordelingskader voorlopige voorziening
5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Beoordelingskader handhavingsverzoek
6.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
6.2.
Het verzoek om handhaving is gedaan op 23 april 2024. Het bestreden besluit is daarmee gebaseerd op de per 1 januari 2024 in werking getreden Ow.
Het bestreden besluit
7.1.
Met het bestreden besluit heeft het college zijn eerdere besluit van 9 januari 2025 ingetrokken, het verzoek om handhaving van verzoeksters 1 en 2 ingewilligd en een last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster 1. Het stallencomplex is daadwerkelijk gebouwd en in gebruik genomen. Uit de luchtfoto’s is volgens het college op te maken dat het paardenstallencomplex in de periode van 2015-2016 moet zijn opgericht. Verzoekster 1 dient de overtredingen [3] te beëindigen en beëindigd te houden. Concreet moet verzoekster 1 het volgende doen: het paardenstallencomplex verwijderen en verwijderd houden. Zij krijgt hiervoor een begunstigingstermijn van uiterlijk drie maanden na de verzenddatum van het bestreden besluit. Het college legt een last onder dwangsom op van € 1.250,- per maand, met een maximum van € 6.250,- zolang de overtreding voortduurt. Het college baseert de aanpak, de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom op het Uitvoerings- en Handhavingsbeleid Zeeland 2025-2028 (Beleidsregels).
7.2.
Het college heeft een beginselplicht tot handhaving en kan daar alleen van afzien als er een concreet zicht op legalisatie bestaat of als de afweging van feiten en omstandigheden maakt dat handhavend optreden onevenredig is. Het college is van mening dat het opleggen van een last onder dwangsom voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. De geconstateerde situatie komt niet voor legalisatie in aanmerking. Er is sprake van een zeer ruime overschrijding van de te bebouwen oppervlakte, waardoor het college niet wenst mee te werken aan het afwijken van de planregels voor het vergroten van de strijdigheid. Ten slotte is het college niet gebleken van feiten en omstandigheden waardoor handhavend optreden onevenredig is. Het algemeen belang dat gediend is met handhaving wordt een zwaarder gewicht toegekend dan het belang dat verzoekster 1 bij het voortzetten van de overtreding heeft.
Standpunt van verzoeksters
8.1.
Verzoeksters verzoeken de voorzieningenrechter om de werking van de last te schorsen. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:2 Awb Pro jo. 3:4 Awb jo. artikel 3:46 Awb Pro. Het stallencomplex is gerealiseerd in 2014. Op grond van het destijds vigerende planologische regime en het op grond daarvan toegestane gebruik van de locatie kon het stallencomplex worden gelegaliseerd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning benodigd was. Hierbij is in aanmerking genomen hetgeen is bepaald in artikel 3, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het stallencomplex is en was namelijk gesitueerd op het bouwvlak op de locatie en in het achtererfgebied.
8.2.
Ook stelt verzoekster 3 dat in haar geval sprake is van een bezwaar gericht tegen het bestreden besluit en niet van een beroep. Het college heeft het bestreden besluit tekortschietend voorbereid en gemotiveerd. [4] Immers, het moet het college volstrekt duidelijk zijn geweest dat verzoekster 3 door het bestreden besluit rechtstreeks in haar belangen zou worden geraakt waaronder het recht van verzoekster 3 op ongestoord genot van haar eigendom. [5] Ten aanzien van de lengte van de begunstigingstermijn stelt verzoekster 3 dat deze onredelijk kort is en overigens ook geen blijk geeft dat de belangen van verzoekster 3 in aanmerking zijn genomen. Hierbij wordt opgemerkt dat de begunstigingstermijn afloopt halverwege het broedseizoen en meerdere nesten van boerenzwaluwen kunnen worden aangewezen.
Toetsingskader voorlopige voorziening
9.1.
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
9.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeksters een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
9.3.
De voorzieningenrechter acht spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening aanwezig.
Belanghebbendheid verzoeksters
10.1.
Voordat de voorzieningenrechter kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet zij eerst ambtshalve beoordelen of het beroep ontvankelijk is. Een beroep is onder meer niet-ontvankelijk als de indiener geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb Pro. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat verzoekster 3 geen belanghebbende is, omdat haar belang parallel loopt aan dat van verzoekster 1 en zij hooguit een afgeleid belang heeft.
10.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekster 3 ter zitting heeft verklaard dat zij het stallencomplex mede heeft opgericht. Ook kan zij zonder het stallencomplex haar activiteiten (huifbedrijden en therapeutisch paardrijden) op de locatie niet langer uitvoeren. Een andere locatie is voor haar geen optie, omdat verzoekster 3 onvoldoende financiële middelen heeft om andere stallen tegen een marktconforme prijs te huren. Dit zal daarom leiden tot een faillissement van verzoekster 3. Het college heeft dit standpunt van verzoekster 3 niet weersproken. Ook heeft het college niet betwist dat verzoekster 3 mede oprichter is van het stallencomplex. De voorzieningenrechter is op grond van het voorgaande van oordeel dat verzoekster 3 wordt geraakt in een zelfstandig belang en daarom is aan te merken als belanghebbende bij het handhavingsverzoek. De gevolgen voor verzoekster 3 vloeien namelijk niet alleen voort uit de contractuele relatie met verzoekster 1. Volledigheidshalve merkt de voorzieningenrechter op dat ook verzoeksters 1 en 2 zijn aan te merken als belanghebbenden.
Processueel
11.1.
Verzoeksters voeren aan dat sprake is van een bezwaar gericht tegen het bestreden besluit en niet van een beroep. Dit komt doordat sprake is van twee aparte besluiten, namelijk het nemen van een herzien besluit op het bezwaarschrift en het opleggen van een last onder dwangsom.
11.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit is gesplitst in twee aparte brieven die beide dateren van 10 februari 2026. Deze manier van besluitneming is naar haar oordeel niet in strijd met artikel 7:11, tweede lid, Awb. De twee aparte brieven dateren van dezelfde datum, in de ene brief wordt de andere als bijlage daarbij genoemd en zij zijn gezamenlijk verzonden. De beide brieven kunnen daarom gezamenlijk worden aangemerkt als de beslissing op bezwaar. De beroepsgrond van verzoeksters slaagt dus niet.
Inhoudelijk oordeel
Is het college bevoegd handhavend op te treden?
12. Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 18.2 in samenhang met artikel 5.8 van de Omgevingswet voert het college de regels omtrent het bouwen uit. Op grond van de artikelen 5:32 en 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
Is er sprake van een overtreding?
13.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat de door het college opgelegde last onder dwangsom alleen ziet op het zonder omgevingsvergunning bouwen van het paardenstallencomplex. Het gaat in dit geval om de bouwwerken 16 en 18 zoals weergegeven in bijlage 2 van het controlerapport (d.d. 15 januari 2025). Het college gaat er op basis van de luchtfoto’s van uit dat deze bouwwerken in de periode 2015-2016 zijn gebouwd.
13.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat in de periode van de bouw van de bouwwerken de Wabo en het Bor van toepassing waren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoet het paardenstallencomplex aan artikel 3, eerste lid, bijlage II bij het Bor. In dit geval was dus geen omgevingsvergunning nodig voor de bouwactiviteit.
13.3.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [6] , geldt voor de in artikel 3 van Pro bijlage II Bor vermelde categorieën ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor, dat, voor zover wordt voldaan aan de in artikel 3 gestelde Pro eisen, deze bouwwerken voor de activiteit "bouwen", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wabo, zijn uitgezonderd van het vergunningvereiste, maar niet voor de activiteit "strijdigheid met het bestemmingsplan", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van die wet.
13.4.
Met het bestreden besluit is het college ingegaan op de Ow en het (tijdelijke) omgevingsplan. Dat levert naar het oordeel van de voorzieningenrechter een gebrek op. Ten tijde van de bouw van het paardenstallencomplex was namelijk de 1e herziening van het bestemmingsplan Buitengebied [plaats] van toepassing. Ter zitting is door partijen verklaard dat niet in geschil is dat de bouw van het paardenstallencomplex past binnen de bouwvoorschriften van de 1e herziening van het bestemmingsplan Buitengebied [plaats] . Echter, het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwen van het paardenstallencomplex in strijd is met de bestemmingsomschrijving. Het perceel heeft namelijk de bestemming ‘Agrarisch met waarden – landschaps- en natuurwaarden’. Het college baseert zijn standpunt op een advies van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (AAZ) uit 2011. Verzoekers hebben dit nieuwe standpunt van het college betwist.
13.5.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het advies van de AAZ niet door het college is overgelegd en het college dit (nieuwe) standpunt ook niet verder heeft onderbouwd. Het bestreden besluit leidt hierdoor aan een motiveringsgebrek en is onzorgvuldig voorbereid.
Conclusie en gevolgen
14.1.
Het beroep is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Omdat de ingetrokken beslissing op bezwaar van 9 januari 2025 door de vernietiging van het bestreden besluit herleeft, zal de voorzieningenrechter ook dat besluit vernietigen. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Ten overvloede geeft de voorzieningenrechter het college in overweging bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar alle op de zaak betrekking hebbende stukken te betrekken, waarvoor de gemachtigde van verzoeksters bij de voorzieningenrechter aandacht heeft gevraagd.
14.2.
Omdat het beroep gegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening dan ook af.
14.3.
Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan verzoeksters het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
14.4.
De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoeksters gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.736,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen op de 1e zitting, 1 punt voor het verschijnen op de 2e zitting met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en de beslissing op bezwaar van 9 januari 2025;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat het college het door verzoeksters betaalde griffierecht à € 782,- aan hen vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J.J. van Roij, griffier op 9 april 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 1:2, eerste en derde lid
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 6:19, eerste lid
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 7:11, tweede lid
Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Artikel 8:86, eerste lid
Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Bijlage II bij het besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 3, aanhef en eerste lid
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m,
op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.