ECLI:NL:RBZWB:2026:3081

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 25/2208

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2026 in de zaak tussen

Aggreko Nederland B.V., uit Klundert, eiseres

(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van maatwerkvoorschriften aan eiseres. Eiseres is het niet met deze voorschriften eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Onder meer aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is omdat het college bij het opleggen van de maatwerkvoorschriften uitgegaan is van de verkeerde Publicatie Gevaarlijke Stoffen (PGS)
.Eiseres krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseres heeft een melding ingediend voor het veranderen van haar inrichting aan de [adres] . Het college heeft naar aanleiding hiervan met het besluit van 10 mei 2023 maatwerkvoorschriften opgelegd. Op 21 november 2023 heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de maatwerkvoorschriften in stand gelaten. Eiseres heeft hier beroep tegen ingesteld. Op 17 oktober 2024 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.^[1]Met het bestreden besluit van 27 februari 2025 heeft het college aan de opdracht voldaan en de bezwaren gegrond verklaard, de maatwerkvoorschriften ingetrokken en nieuwe maatwerkvoorschriften opgelegd.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres met [persoon 1] en [persoon 2] (veiligheidskundigen). Namens het college waren [persoon 3] , [persoon 4] , [persoon 5] en [persoon 6] (brandweer) aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank

Wettelijk kader

3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de maatwerkvoorschriften heeft opgelegd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en het Invoeringsbesluit Ow in werking getreden. Als een ambtshalve genomen besluit voor de inwerkingtreding van de Ow bekend is gemaakt (en dat besluit is met de reguliere procedure voorbereid), blijft op grond van artikel 4.5 van de Invoeringswet Ow en artikel 8.1.5 van het Invoeringsbesluit Ow het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Het maatwerkbesluit is genomen op 10 mei 2023 en is bekendgemaakt vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

3.2.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Toetsingskader

4. In artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Am) wordt een maatwerkvoorschrift gedefinieerd als een voorschrift (voor zover relevant) als bedoeld in artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) inhoudende een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt of een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart, al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden. Uit artikel 8.42 van de Wm blijkt dat maatwerkvoorschriften alleen kunnen worden vastgesteld door een bestuursorgaan, wanneer die bevoegdheid in het Am aan dat bestuursorgaan is toegekend.

4.1.

Het bevoegd gezag kan aanvullende maatwerkvoorschriften opleggen wanneer blijkt dat het betreffende aspect bij of krachtens het Am niet uitputtend is geregeld.^[2]Van een uitputtende regeling is sprake wanneer ten aanzien van een omschreven situatie een limitatieve opsomming is opgenomen van eisen en voorschriften, maar ook wanneer het Am voor een aspect weliswaar geen concrete voorschriften bevat, maar wel de mogelijkheid biedt tot het stellen van een op het desbetreffende aspect toegesneden maatwerkvoorschrift. Ook dan kan dus geen gebruik worden gemaakt van de algemene maatwerkmogelijkheid, gekoppeld aan de zorgplichtbepaling van artikel 2.1 Am.

4.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat in het Am geen uitputtende voorschriften ten aanzien van lithium-ion energiedragers in energieopslagsystemen zijn gegeven. Het college was daarmee bevoegd om maatwerkvoorschriften vast te stellen.

4.3.

Het bestuursorgaan komt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik maakt van de bevoegdheid maatwerkvoorschriften te stellen en dat het daarbij een belangenafweging dient te maken. Uit de toelichting bij het Am^[3]volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat, gezien de specifieke werkingssfeer van het instrument maatwerkvoorschrift, het gebruik van dit instrument tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt zal blijven.

4.4.

Het college heeft bij de vaststelling van de maatwerkvoorschriften aansluiting gezocht bij de algemene zorgplicht uit artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder l, van het Am.

4.5.

Die zorgplicht houdt in dat degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.^[4]

4.6.

Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu wordt verstaan: het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan.^[5]

Mag het college PGS 37-1 als basis nemen voor het stellen van de maatwerkvoorschriften?

5. Eiseres stelt dat het college ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij PGS 37-1 bij het stellen van de maatwerkvoorschriften. Volgens eiseres is PGS 37-2 op haar bedrijf van toepassing is en niet PGS 37-1. Eiseres verhuurt aggregaten, waaronder energieopslagsystemen (EOS’en). Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het de voorschriften uit PGS 37-1 vrijwel één op één op haar van toepassing verklaart.

5.1.

Het college verwijst naar de eerdere uitspraak van deze rechtbank. Het college stelt dat met name de omstandigheid dat de EOS’en bij eiseres ook (gedeeltelijk) opgeladen worden, ervoor zorgt dat de EOS’en daar ook gebruikt worden. Daarom is PGS 37-1 van toepassing.

5.2.

Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 17 oktober 2024 in rechtsoverweging 8.5 in het midden gelaten welke PGS van toepassing is op het bedrijf van eiseres. Eiseres maakt gebruik van lithium-ion energiedragers. In PGS 37-2 is opgenomen dat deze PGS niet van toepassing is op EOS'en met lithiumhoudende energiedragers, hiervoor is de PGS 37-1 van toepassing. Het doel van deze PGS 37-1 is om vast te leggen met welke maatregelen de risico's van lithiumhoudende energieopslagsystemen te beheersen zijn. De rechtbank constateert dat
opslagvan (lithiumhoudende) EOS'en wel weer onder het toepassingsgebied van deze PGS 37-2 valt.

5.3.

Uit de beslissing op bezwaar blijkt dat het tijdelijk gebruik van de EOS’en door ze te controleren en op te laden voorafgaand en tijdens de opslag doorslaggevend is geweest voor de keuze voor PGS 37-1 als uitgangspunt voor het stellen van de maatwerkvoorschriften.

Ter zitting is door zowel eiseres als het college toegelicht dat EOS’en bij de opslag standaard zijn aangesloten om ze regelmatig tot een bepaald niveau bij te laden. Ze moeten altijd tot een minimaal laadniveau opgeladen zijn om ze veilig op te kunnen blijven slaan. Dat houdt in naar het oordeel van de rechtbank in dat dit opladen een gebruikelijk en ook noodzakelijk onderdeel is van de opslag van EOS’en. De rechtbank is daarom van oordeel dat dit tussentijds bijladen dan ook niet gezien kan worden als actief gebruik als bedoeld in PGS-37-1 en 2. Het controleren en opladen ten behoeve van opslag valt daarmee onder opslag van EOS’en als bedoeld in PGS 37-2. Dat betekent dat het college bij het stellen van de maatwerkvoorschriften en de onderbouwing van het bestreden besluit niet van PGS 37-1 had mogen uitgaan, maar PGS 37-2 als uitgangspunt had moeten nemen.

Zijn de maatwerkvoorschriften voldoende gemotiveerd?

6. Eiseres stelt dat het college ten onrechte één op één maatwerkvoorschriften heeft overgenomen uit PGS 37-1. Dit is slechts een richtlijn en per voorschrift zou het college moeten motiveren waarom deze wordt opgelegd. De Circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers (hierna: de Circulaire) geeft alleen richtlijnen en dit betekent dus niet dat alle voorschriften en eisen uit PGS 37-1 één-op-één opgelegd moeten worden als maatwerkvoorschriften. Door het één op één opnemen van de voorschriften uit PGS 37-1 als maatwerkvoorschrift gelden voor het bedrijf van eiseres in Nederland andere voorschriften dan elders in Europa. Eiseres kan daardoor niet zomaar EOS’en uitwisselen met andere (buitenlandse) vestigingen van eiseres, welke uitwisseling wel deel uitmaakt van de gebruikelijke bedrijfsvoering.

6.1.

Het college wijst erop dat het gebruik van de standaardvoorschriften wel degelijk is gemotiveerd en daarnaast zijn grondslag vindt in de Circulaire. Alle voorschriften zijn ook gericht op externe veiligheid. De reden om de maatwerkvoorschriften hier te stellen is dus niet alleen gebaseerd op de vermelding in PGS 37-1.

6.2

Deze beroepsgrond slaagt ook. Het college is bevoegd om, los van de circulaire en de Publicaties Gevaarlijke Stoffen, maatwerkvoorschriften op te leggen. Dit moet dan wel goed gemotiveerd worden. De rechtbank constateert dat het college voor de motivering van het besluit vooral verwijst naar PGS 37-1. Doordat het college ten onrechte is uitgegaan van PGS 37-1 in plaats van PGS 37-2 is het toepassen van deze voorschriften onvoldoende onderbouwd. Als voor de onderbouwing slechts wordt verwezen naar de verkeerde regels, kan deze geen stand houden. Het beroep is dus gegrond.

Overige beroepsgronden

7. Omdat het beroep gegrond is en het besluit tot het stellen van de maatwerkvoorschriften zal worden herroepen, zal de rechtbank de overige beroepsgronden niet behandelen.

Conclusie en gevolgen

8. Zoals hiervoor is overwogen is het beroep gegrond. Dat houdt in dat de motivering van het besluit niet klopt. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en het primaire besluit van 10 mei 2023 herroepen. Dat betekent dat er geen maatwerkvoorschriften meer gelden. De rechtbank gaat er daarbij vanuit dat eiseres, gelet op de zorgplichtbepaling van artikel 2.1 Am en haar eigen belang bij de veilige opslag van EOS’en en het vooruitzicht dat de meeste eisen alsnog in het Bal zullen worden opgenomen, de EOS’en verantwoord op blijft slaan.

8.1.

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-. Omdat het college al een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase heeft toegekend, leidt het herroepen van het besluit van 10 mei 2023 er niet toe dat hij opnieuw een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase moet betalen

Het griffierecht bedraagt € 385,-. Het college moet dit vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar van 27 februari 2025;
herroept het primaire besluit van 10 mei 2023;
veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten aan eiseres van € 1.868,-;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier op 17 april 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet milieubeheer (Wm)

Artikel 8.42 van de Wm

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.

2. Op het stellen van voorschriften als bedoeld in het eerste lid, is artikel 8.40, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing.

3. Het bestuursorgaan, bedoeld in het eerste lid, kan voorschriften stellen die afwijken van de regels, gesteld bij of krachtens de maatregel, bedoeld in dat lid, indien dat bij of krachtens die maatregel is bepaald. Bij of krachtens de maatregel kan worden bepaald in welke mate de voorschriften kunnen afwijken en kan worden bepaald dat slechts kan worden afgeweken in daarbij aangegeven categorieën van gevallen.

4. Het bestuursorgaan kan de voorschriften aanvullen, wijzigen of intrekken indien dat nodig is ter bescherming van het milieu.

5. Bij of krachtens de maatregel worden categorieën van gevallen aangegeven, waarin van de beschikking waarbij het voorschrift wordt gesteld, mededeling wordt gedaan op de in artikel 12 van Pro de Bekendmakingswet bepaalde wijze.

6. Voorschriften als bedoeld in het eerste lid die betrekking hebben op activiteiten die direct verband houden met activiteiten waarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend of die zijn toegestaan krachtens een omgevingsvergunning, worden afgestemd op de betrokken aanvraag om een omgevingsvergunning, onderscheidenlijk de betrokken omgevingsvergunning.

7. Op de voorbereiding van een beschikking op de aanvraag tot het stellen van voorschriften zijn de artikelen 3.8 en 3.9, eerste en tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van overeenkomstige toepassing, tenzij afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht daarop van toepassing is.

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

maatwerkvoorschrift: voorschrift als bedoeld in de artikelen 8.42, eerste lid, en 10.32 van de wet, artikel 17, derde lid, en artikel 65, eerste lid, van de Wet bodembescherming en artikel 6.6, tweede lid, van de Waterwet, inhoudende:

a. een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt, dan wel

b. een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden.

Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer

1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.

2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:

a. een doelmatig gebruik van energie.

[…]

4. Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.

PGS 37-2 Lithiumhoudende energiedragers: Opslag

Deze PGS-richtlijn is niet van toepassing op:

 Energie Opslag Systemen (EOS'en) met lithiumhoudende energiedragers, hiervoor is de PGS 37-1 van toepassing.
Opmerking: Opslag van EOS'en valt wel onder het toepassingsgebied van deze PGS 37-2.

Beroep gegrond wegens onjuiste toepassing maatwerkvoorschriften opslag energieopslagsystemen