Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/7780
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: BVR Groep B.V. uit Roosendaal (BVR)
(gemachtigde: mr. D.H.J. Kochx).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op het bezwaar van 16 oktober 2024 (bestreden besluit) waarin het college het bezwaar van eiser gegrond heeft verklaard en, op grond van de Wet open overheid (Woo) de motivering heeft aangevuld voor het toepassen van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo. Eiser is het nog steeds niet eens met het toepassen van deze uitzonderingsgrond op één van de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten en heeft een beroepschrift ingediend. De rechtbank beoordeelt het toepassen van deze uitzonderingsgrond op dit document.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college op goede gronden heeft besloten dat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens en dat daarom de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo kon worden toegepast
.Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 9 februari 2024 heeft eiser een verzoek ingediend op grond van de Woo. Het college heeft bij besluit van 5 april 2024 een deel van de gevraagde informatie openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 16 oktober 2024 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en de motivering aangevuld voor het toepassen van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
Het college heeft vier stukken waarvoor inzage (deels) is geweigerd met een verzoek om beperkte kennisneming op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden. Het betreft:
de Besluitenlijst Collegevergadering Openbaar van 24 juni 2024;
het Collegevoorstel [adres 2] van 17 juni 2024;
het besluit Opleggen geheimhouding;
e conceptrapportage ‘Haalbaarheidsstudie herbestemming en verduurzaming [adres 2] ’ van 11 september 2023.
In een beslissing van 3 april 2025 heeft de rechtbank bepaald dat stuk d valt onder de reikwijdte van het Woo-verzoek en dat voor dit stuk daarom van rechtswege beperkte kennisneming geldt. [1] Voor de stukken a, b en c heeft de rechtbank bepaald dat beperkte kennisneming hiervan niet gerechtvaardigd is.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 januari 2026 op zitting gepland. Op deze zitting waren aanwezig: eiser en namens het college [gemachtigde] , mr. J.B.M. Ligtenberg en mr. E.E.J. van Gemert. Voor BVR is de gemachtigde van BVR verschenen vergezeld van [ingenieur 1] (projectontwikkelaar) en [ingenieur 2] .
Ter zitting heeft de rechtbank de behandeling van het beroep aangehouden. Daarna heeft een schriftelijke uitwisseling plaatsgevonden tussen partijen.
2.4.
De rechtbank heeft een tweede zitting gehouden op 9 april 2026. Op deze zitting is het beroep inhoudelijk besproken. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens het college [gemachtigde] en mr. J.B.M Ligtenberg. Voor BVR is de gemachtigde van BVR verschenen vergezeld van [ingenieur 1] en [ingenieur 2] .
Beoordeling door de rechtbank
Het Woo-verzoek, primair besluit en bezwaar
3. Het Woo-verzoek gaat over de conceptrapportage ‘Haalbaarheidsstudie herbestemming en verduurzaming [adres 2] ’ (hierna: Conceptherbestemmingsonderzoek). BVR heeft dit onderzoek laten opstellen voor een woningbouwproject op de voormalige locatie van ABN AMRO aan de [adres 1] . Eiser heeft gevraagd om (informatie over) het Conceptherbestemmingsonderzoek openbaar te maken met betrekking tot dit woningbouwproject. BVR heeft het Conceptherbestemmingsonderzoek op 27 oktober 2023 aan het college toegezonden en heeft daarbij vermeld dat het onderzoek vertrouwelijk is en niet verder verspreid mag worden zonder toestemming.
3.1.
Op 25 maart 2024 heeft BVR in een zienswijze aan het college laten weten geen bedenkingen te hebben tegen het openbaar maken van het Conceptherbestemmingsonderzoek, mits de bedrijfsgevoelige en financiële informatie onleesbaar wordt gemaakt.
3.2.
Met het besluit van 5 april 2024 heeft het college 25 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Op deze stukken heeft het college twee uitzonderingsgronden toegepast, namelijk de uitzonderingsgrond voor het beschermen van de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo) en de uitzonderingsgrond over bedrijfs- en fabricagegegevens die door een rechtspersoon vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld (artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo). Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Het bestreden besluit
4. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar gegrond verklaard omdat uit de beslissing op het Woo-verzoek niet duidelijk blijkt dat alle weggelakte informatie valt onder bedrijfs- en fabricagegegevens die bij openbaarmaking de concurrentiepositie van BVR zouden schaden én omdat een beoordeling per document of onderdeel ontbreekt.
Vervolgens heeft het college de beslissing op het Woo-verzoek in stand gelaten met aanvulling van de motivering waarom sprake is van vertrouwelijke bedrijfsgegevens voor het Conceptherbestemmingsonderzoek en drie andere documenten.
Vervolgens heeft het college de beslissing op het Woo-verzoek in stand gelaten met aanvulling van de motivering waarom sprake is van vertrouwelijke bedrijfsgegevens voor het Conceptherbestemmingsonderzoek en drie andere documenten.
Omvang van het geschil
5. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiser uitsluitend is gericht tegen het gedeeltelijk openbaar maken van het Conceptherbestemmingsonderzoek voor zover het gaat om het toepassen van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo. De rechtbank beoordeelt daarom alleen of het college deze uitzonderingsgrond op goede gronden heeft toegepast op het Conceptherbestemmingsonderzoek.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil is dat BVR bedrijfsmatig opereert op een concurrerende markt. Verder staat niet ter discussie dat het Conceptherbestemmingsonderzoek vertrouwelijk is medegedeeld aan de overheid. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of sprake is van bedrijfs- of fabricagegegevens.
5.2.
Tijdens de tweede zitting heeft eiser aangevoerd dat het college ook stukken openbaar had moeten maken dan wel aan hem had moeten verstrekken over onderling overleg tussen het college en BVR naar aanleiding van het Woo-verzoek. Daargelaten dat eiser deze grond pas tijdens de tweede zitting heeft aangevoerd terwijl hij dat ook eerder had kunnen doen, geldt dat eiser daarmee doelt op stukken die (volgens hem) zijn vervaardigd na het Woo-verzoek. Stukken die (eventueel) worden opgesteld voor de behandeling van een Woo-verzoek, vallen echter niet onder de reikwijdte van dat Woo-verzoek. De rechtbank zal dit betoog daarom verder niet bespreken.
Toetsingskader
6. Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Woo kan eenieder een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. Het vierde lid bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document vermeldt, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
6.1.
Artikel 5.1, eerste lid bevat absolute uitzonderingsgronden. Als eenmaal is vastgesteld dat het daarin genoemde belang aan de orde is, dan is geen plaats meer voor een belangenafweging. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
6.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat van bedrijfs- en fabricagegegevens slechts sprake is, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. [2] Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De uitzonderingsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. [3]
Is sprake van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens?
7. Eiser voert aan dat de weggelakte informatie niet valt onder de uitzonderingsgrond voor vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens omdat deze informatie gaat over het aantal woningen dat kan worden gerealiseerd volgens het Conceptherbestemmingsonderzoek. Hij stelt voorop dat de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c van de Woo restrictief moet worden toegepast volgens vaste rechtspraak van de ABRvS. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is alleen sprake wanneer en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid of afgelezen met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van leveranciers en afnemers. Het aantal woningen dat zou kunnen worden gerealiseerd heeft echter niets te maken met de technische bedrijfsvoering, het productieproces of de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Het college heeft bovendien nagelaten om per onderdeel te benoemen welke bedrijfs- en fabricagegegevens als vertrouwelijk moeten worden beschouwd. Ten derde wijst eiser erop dat het college niet consequent is met het weglakken van gegevens over het aantal woningen dat zou kunnen worden gerealiseerd. Het Conceptherbestemmingsonderzoek bevat namelijk vier conceptstudies over mogelijke bouwplannen: twee transformatiescenario’s en twee nieuwbouwscenario’s. Het college heeft voor de twee transformatiescenario’s wel gegevens met aantallen woningen openbaar gemaakt, maar voor de nieuwbouwscenario’s niet. Voor eiser is niet duidelijk waarom dit onderscheid is gemaakt. Ten slotte vindt eiser dat het college bij de onderbouwing van het toepassen van deze uitzonderingsgrond niet kan verwijzen naar de beroepsprocedure over de weigering van het college om het gebouw aan de [adres 2] aan te wijzen als gemeentelijk monument. Deze procedure liep immers nog niet op het moment dat de beslissing werd genomen op zijn Woo-verzoek. Daarom kan dit geen rol hebben gespeeld in de beoordeling. Om deze reden kunnen de argumenten over de financiële haalbaarheid en de vervreemding van het object niet worden ingebracht in deze Woo-procedure.
7.1.
Het college stelt dat hij na overleg met BVR passages en gedeeltes heeft weggelakt in het Conceptherbestemmingsonderzoek. Het bestreden besluit bevat een omschrijving van de weggelakte gegevens en het college neemt het standpunt in dat met de weggelakte gegevens sprake is van concurrentiegevoelige informatie. In zijn verweerschriften heeft het college verder uiteengezet waarom deze weggelakte informatie concurrentiegevoelig is.
8. De rechtbank is van oordeel dat het college in de verweerschriften voldoende heeft toegelicht waarom sprake is van concurrentiegevoelige gegevens en dus dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van vertrouwelijke bedrijfsgegevens in de zin van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo. Wel is sprake van een motiveringsgebrek omdat het college niet in het bestreden zelf, maar pas in zijn verweerschriften voldoende heeft gemotiveerd waarom concurrentienadeel voor BVR zal of kan ontstaan bij openbaarmaking van deze gegevens. Omdat deze motivering alsnog is gegeven, kan dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden gepasseerd omdat eiser niet is benadeeld door het achterwege blijven van deze motivering in het bestreden besluit.
8.1.
Met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de ongelakte versie van het Conceptherbestemmingsonderzoek. De rechtbank stelt vast dat geen sprake is van gegevens over de technische bedrijfsvoering of het productieproces. Gelet op de vaste rechtspraak waarnaar de rechtbank onder overweging 6.2 heeft verwezen, moet in dit geval worden beantwoord of uit de weggelakte gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid of worden afgelezen met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weggelakte gedeeltes van de tekst noemen woningaantallen, oppervlaktematen en verhoudingen van woningtypes in percentages. Ook zijn tekeningen en plattegronden weggelakt waarop het aantal bouwlagen zichtbaar is.
8.2.
De rechtbank volgt het betoog van het college en BVR dat de onleesbaar gemaakte gegevens bedrijfs- en fabricagegegevens zijn omdat hieruit wetenswaardigheden over de bedrijfsvoering van BVR kunnen worden afgeleid met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Het Conceptherbestemmingsonderzoek is immers een studie naar het maximaal aantal woningen dat kan worden gerealiseerd op het perceel zonder aantasting van de (mogelijke) monumentale waarde van het gebouw. Als projectontwikkelaar verkoopt BVR niet alleen woningen aan particulieren, maar ook percelen (om te ontwikkelen) aan andere projectontwikkelaars. De rechtbank volgt de stelling van het college en BVR dat het maximaal aantal woningen dat op een perceel gerealiseerd kan worden in grote mate bepalend is voor de economische waarde van dat perceel en dus ook voor de haalbaarheid van een bouwproject. Hierbij heeft BVR toegelicht dat als het project om wat voor reden dan ook niet haalbaar zou zijn, dat zij in dat geval het perceel moet vervreemden óf een samenwerkingspartner moet zoeken. Het is voor een potentiële koper of samenwerkingspartner eenvoudig om de economische waarde van het perceel af te leiden bij volledige openbaarmaking van de gelakte gegevens. Dus door het openbaar maken van deze informatie verslechtert de onderhandelingspositie van BVR ten opzichte van andere projectontwikkelaars. Dat levert concurrentienadeel op en daarom zijn de gegevens over woningaantallen in dit geval aan te merken als bedrijfsgegevens. Ook acht de rechtbank de conclusies in het Conceptherbestemmingsonderzoek over het maximaal aantal woningen dat gerealiseerd zou kunnen worden nog steeds actueel. BVR heeft tijdens de tweede zitting immers toegelicht dat de procedure tot aanwijzing van de [adres 2] als gemeentelijk monument nog niet is afgerond en dat omgevingsplan voor het nieuwbouwproject [adres 2] van 5 maart 2026 nog niet onherroepelijk is. Om deze twee redenen kan BVR daarom nog niet volledig vervreemding als uiteindelijke optie uitsluiten.
8.3.
De rechtbank volgt de stelling van eiser niet dat het college ten onrechte heeft nagelaten om per gelakte passage toe te lichten waarom die weggelakte informatie ziet op bedrijfsgegevens. Uit de toelichting van het college blijkt namelijk voldoende duidelijk wat is weggelakt en waarom. Ook blijkt uit de toelichting dat de gegevens in samenhang een beeld geven over het aantal woningen.
8.4.
Ook het betoog van eiser dat onduidelijk is waarom dezelfde gegevens voor de transformatiescenario’s wel openbaar zijn gemaakt, verandert het oordeel van de rechtbank niet. Het college heeft toegelicht dat in het rapport vier mogelijke projecten zijn uitgewerkt. Twee scenario’s hebben betrekking op het aantal mogelijk te realiseren woningen wanneer het gebouw wordt getransformeerd (de transformatiescenario’s). [4] De andere twee scenario’s gaan over het mogelijk aantal te realiseren woningen rondom het gebouw (de nieuwbouwscenario’s). [5] De rechtbank constateert dat het inderdaad om dezelfde soort gegevens gaat. Dat deze gegevens de ene keer wel en de andere keer niet zijn weggelakt doet niets aan de conclusie af dat de woningaantallen bedrijfsgegevens zijn. BVR heeft namelijk toegelicht dat zij voor de transformatiescenario’s uit eigen beweging heeft ingestemd om de informatie over woningaantallen openbaar te maken. De reden hiervoor is dat de woningaantallen voor de transformatiescenario’s minder concurrentiegevoelig zijn. De maximale aantallen worden bij de transformatiescenario’s namelijk in overwegende mate bepaald door het bestaande bouwvolume. De gegevens voor de transformatiescenario’s bieden daarom een beperkter inzicht in de financiële situatie van het project. Dat is echter anders voor de gegevens over woningaantallen in de nieuwbouwscenario’s. Door de gedetailleerde opbouw geven zij aanzienlijk meer inzicht in de financiële situatie van het project. Als de weggelakte gegevens openbaar worden, dan is duidelijk wat het totaal aantal nieuwbouwwoningen is dat kan worden toegevoegd zonder aantasting van de (mogelijke) monumentale waarde. Bovendien kan een derde kosten en opbrengsten koppelen aan dat totaalaantal voor het gehele project tot op de details. De rechtbank kan dit standpunt volgen. Het betoog van eiser slaagt daarom dus niet.
8.5.
De stelling van eiser dat de procedure tot aanwijzing als gemeentelijk monument geen rol had kunnen spelen bij de behandeling van de Woo-zaak, maakt het oordeel van de rechtbank ook niet anders. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb moet in bezwaar een volledige heroverweging plaatsvinden met inachtneming van de feiten en omstandigheden van het moment van de heroverweging. Op 10 maart 2024 heeft het college een verzoek ontvangen om de [adres 2] aan te wijzen als gemeentelijk monument. Het bestreden besluit is van ruim daarna. Bij de volledige heroverweging kon het college dus de aanwijzingsprocedure meewegen.
8.6.
Ten slotte heeft eiser betoogd dat het Conceptherbestemmingsonderzoek geen concurrentiegevoelige gegevens kan bevatten omdat dit onderzoek niet is opgesteld met als doel om de financiële haalbaarheid van het project te beoordelen. Dat betoog slaagt ook niet. De omstandigheid dat een rapport een ander doel zou hebben dan bijvoorbeeld het bepalen van interne bedrijfsstrategieën, betekent niet dat daarin geen concurrentiegevoelige gegevens kunnen staan, zoals naar het oordeel van de rechtbank op grond van het voorgaande is gebleken.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Omdat de rechtbank een motiveringsgebrek heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, moet het college wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 21 mei 2026 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 4.1, eerste lid
Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c
Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;