Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 25/5334, 25/5339, 25/5341, 26/2474 VV, 26/3027 VV en 26/3028 VV
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 juni 2026 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
1. [verzoekers 1], (BRE 25/5334 en BRE 26/2474)
2. [verzoeker], (BRE 25/5339 en BRE 26/3027)
3. [verzoekers 2] ,BRE 25/5341 en BRE 26/3028)
allen uit [woonplaats] , tezamen: verzoekers,
gemachtigde: mr. J.W.S. van Vossen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noord-Beveland, college,
gemachtigde: mr. E.P. Euverman,
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [vergunninghouder] uit [woonplaats] , vergunninghouder,
gemachtigde: mr. R. Zwamborn.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de door het college op 27 maart 2025 aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor de realisatie van hotelkamers op de eerste verdieping op het adres aan de [adres] in [woonplaats] (perceel). Verzoekers zijn het niet eens met de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning. Zij hebben daarom ieder voor zich beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de vergunning in strijd met het bestemmingsplan is verleend. Verzoekers krijgen dus gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op de beroepen, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 5.6. Daarbij gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of sprake is van lichte of middelzware horeca. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Vergunninghouder heeft op 4 december 2024 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd om hotelkamers op de eerste verdieping op het perceel te kunnen realiseren. Bij besluit van 27 maart 2025 (het primaire besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Verzoekers hebben tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Op 3 juli 2025 heeft de hoorzitting plaatsgevonden. In de beslissing op bezwaar van 4 september 2025 (bestreden besluit) heeft het college – overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften – de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten. Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. [verzoekers 1] heeft op 28 april 2026 een verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend omdat vergunninghouder is begonnen met bouwen. Verzoekers [verzoeker] en [verzoekers 2] hebben op 4 juni 2026 eveneens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft de beroepen en verzoeken op 10 juni 2026 op zitting behandeld. Verzoekers hebben aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college is vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger] en zijn gemachtigde. Ook vergunninghouder heeft aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
2.3.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op de beroepen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Totstandkoming en strekking van het bestreden besluit
3. Sinds 2016 worden op het perceel horeca-activiteiten verricht. Vergunninghouder heeft het perceel in 2020 gekocht. Op de begane grond ligt een restaurant, op het voorerf een terras en bovenop het restaurant is een appartement gebouwd. Vergunninghouder wenst het appartement te verbouwen tot hotelkamers en heeft hiertoe op 29 mei 2024 tekeningen bij het college ingediend. De welstandsgedelegeerde van het college heeft naar aanleiding van dit bouwplan een negatief welstandsadvies gegeven. Vergunninghouder heeft vervolgens op 4 december 2024 een omgevingsvergunning voor de realisatie van acht hotelkamers boven het restaurant aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag op 9 december 2024 gepubliceerd. Op verzoek van het college heeft vergunninghouder zijn plannen aangepast. De welstandgedelegeerde heeft de aangepaste plannen op 21 maart 2025 goedgekeurd en het college heeft de aanvraag ook voorgelegd aan de Veiligheidsregio Zeeland. Bij besluit van 27 maart 2025 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college heeft de verlening van de omgevingsvergunning op 31 maart 2025 gepubliceerd. De voorzieningenrechter verwijst verder naar hetgeen in overweging 2 is opgenomen.
3.1.
Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor zowel de omgevingsplanactiviteit om boven op het restaurant de hotelkamers te realiseren als voor de bouwtechnische activiteit. Het college is in dat kader van mening dat de aanvraag niet alleen voldoet aan het Omgevingsplan Noord-Beveland, maar ook dat wordt voldaan aan de redelijke eisen van welstand en aan de brandveiligheidseisen.
Omvang van het geschil
4. De voorzieningenrechter beoordeelt of het college in het bestreden besluit op goede gronden de verleende omgevingsvergunning in stand heeft gelaten en of er aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen. Hij doet dat onder meer aan de hand van de verzoeks-/beroepsgronden van verzoekers.
Heeft het college in het bestreden besluit op goede gronden de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten?
Standpunten
5. Verzoekers voeren aan dat het college de activiteiten van vergunninghouder (inclusief de hotelkamers) ten onrechte heeft gekwalificeerd als ‘lichte horeca’ in de zin van het planologisch regime, dat de uitleg door het college van het begrip ‘middelzware horeca’ in strijd is met de rechtspraak over de uitleg van bepalingen in een bestemmingsplan en dat vergunninghouder het gebouwde op het perceel gaat gebruiken voor een functie die in strijd is met het vigerende bestemmingsplan waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend.
Daarnaast voeren verzoekers aan dat zonder berekening van de stikstofuitstoot niet op voorhand de significante effecten van de activiteiten op Natura-2000 gebieden uitgesloten kunnen worden, dat vergunninghouder te weinig parkeerplaatsen creëert, dat de trap aan de rechterzijde van het gebouw te hoog is en dat het bouwplan voortborduurt op een aanbouw die zonder toestemming is verankerd in de woning van verzoekster [verzoeker] . Dit laatste is een evidente privaatrechtelijke belemmering.
5.1.
Het college stelt dat het hotel valt onder ‘lichte horeca’ en dat pas sprake is van middelzware horeca als het gaat om een restaurant met bezorg- en afhaalservice dan wel om middelzware horeca met een relatief grote verkeersaantrekkende werking. Er is sprake van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit en significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen op voorhand uitgesloten worden. De parkeernorm is verder in lijn met de eisen uit het bestemmingsplan, de trap is onderdeel van de aanbouw, de verankering van de aanbouw valt buiten het toetsingskader en bovendien kan de aanbouw ook zonder die verankering gerealiseerd worden. Volgens het college is dus geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
5.2.
Vergunninghouder wijst in navolging op van het college erop dat een hotel onder ‘lichte horeca’ valt, dat er terecht geen stikstofberekening is opgemaakt, dat er mede door een op korte afstand gelegen openbare parkeerplaats voldoende parkeergelegenheid is, dat de trap onderdeel uitmaakt van de aanbouw en dat er geen sprake is van evidente privaatrechtelijke belemmering. Verzoekster [verzoeker] heeft volgens vergunninghouder toestemming gegeven voor de verankering.
Toetsingskader
5.3.
Op het perceel is het Omgevingsplan gemeente Noord-Beveland (omgevingsplan) van toepassing. Op grond van artikel 2.4 in samenhang met artikel 22.1, sub a, Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, sub g, Invoeringswet Omgevingswet maakt het tot 1 januari 2024 geldende bestemmingsplan onderdeel uit van het omgevingsplan. Dat bestemmingsplan is het bestemmingsplan ‘Bebouwde kom [woonplaats] 2016’ (bestemmingsplan). Op het perceel rust onder meer de bestemming ‘Horeca’ (artikel 12 van Pro het bestemmingsplan) en er geldt een maximale bouwhoogte van acht meter.
5.4.
Artikel 12.1, sub a, van het bestemmingsplan bepaalt dat de voor ‘Horeca’ aangewezen gronden bestemd zijn voor horecabedrijven uit de categorie ‘lichte horeca’ voor zover die voorkomen in de Staat van Horeca-activiteiten in bijlage 2 bij het bestemmingsplan. De betreffende bijlage definieert ‘lichte horeca’ als horeca die in beginsel alleen overdag en in de avond geopend hoeft te zijn en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaakt. Deze categorie is opgedeeld in drie subcategorieën (1a, 1b en 1c); een hotel valt onder ‘overige lichte horeca’, genoemd in subcategorie 1b. De Staat van Horeca-activiteiten verdeelt ‘middelzware horeca’ onder in categorie 2a en 2b. Bij categorie 2b gaat het om bedrijven genoemd onder categorie 1a, 1b en 1c met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2 bruto vloeroppervlak.
5.5.
De tekst van de relevante regels staat ook in een bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van lichte horeca?
5.6.
De primaire beroepsgrond van verzoekers is dat volgens hen de activiteiten van het restaurant en de hotelkamers van vergunninghouder niet als ‘lichte horeca’ in de zin van het bestemmingsplan kunnen worden gekwalificeerd. Er is gelet op de vloeroppervlakte van het restaurant volgens verzoekers nu, voorafgaand aan de realisatie van de hotelkamers, al sprake van ‘middelzware horeca’ en dat betekent volgens verzoekers dat de omgevingsvergunning niet als een omgevingsplanactiviteit verleend had mogen worden.
5.7.
Partijen zijn het erover eens dat de activiteiten van vergunninghouder vallen onder de definitie van een horecabedrijf op grond van artikel 1.54 van het bestemmingsplan en dat het bruto vloeroppervlak van vergunninghouder voorafgaand aan en na de realisatie van de hotelkamers meer dan 250 m2 beslaat. In de aanvraag is opgegeven dat de bruto vloeroppervlakte voor uitvoering van de bouwwerkzaamheden 545 m2 is en na uitvoering van de werkzaamheden 688 m2.
5.8.
De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak [2] de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Wanneer een planregel duidelijk is, dient deze letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat uitgegaan moet kunnen worden van wat in een bestemmingsplan is bepaald. Als een letterlijke uitleg niet mogelijk is, kan de vraag worden beantwoord aan de hand van de plantoelichting en anders kan aansluiting worden gezocht bij de definities in andere wet- en regelgeving dan wel bij het normale spraakgebruik. In het voorliggende geval kunnen volgens het bestemmingsplan zowel een restaurant als een hotel vallen onder ‘lichte horeca’, maar of dat het geval is, is afhankelijk van het bruto vloeroppervlak (BVO): bedrijven met een BVO van meer dan 250 m2 worden automatisch als bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking beschouwd en vallen dan in de categorie ‘middelzware horeca’. De planregel is wat dat betreft duidelijk. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen beletsel om artikel 12.1, sub a, van het bestemmingsplan in samenhang met de Staat van Horeca-activiteiten letterlijk uit te leggen. Het college heeft tijdens de zitting nog aangegeven dat in categorie 1b geen beperking voor het aantal vierkante meters BVO is opgenomen en dat (als een activiteit onder beide categorieën zou vallen) er altijd nog op de lichtste categorie teruggevallen kan worden. Met een dergelijke redenering blijft altijd discussie bestaan over welke categorie van toepassing is, terwijl dat niet nodig is omdat de planregel duidelijk is. Daarom volgt de voorzieningenrechter de insteek van het college niet. Het aangevraagde en vergunde valt in de categorie middelzware horeca, wat ter plaatse niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
6. De beroepen zijn gegrond, omdat het college de activiteiten van vergunninghouder na realisatie van de hotelkamers ten onrechte heeft gekwalificeerd als ‘lichte horeca’ in de zin van artikel 12.1, sub a, van het bestemmingsplan in samenhang met de Staat van Horeca-activiteiten. De voorzieningenrechter zal reeds op die grond het bestreden besluit vernietigen. De voorzieningenrechter komt daarom niet meer toe aan de beoordeling van de overige beroepsgronden. De voorzieningenrechter zal ook het primaire besluit herroepen. Daarom is er geen aanleiding meer om een voorlopige voorziening te treffen en zullen de verzoeken hiertoe worden afgewezen.
6.1
Het bovenstaande betekent voor vergunninghouder dat hij niet langer mag doorbouwen. Hij mag enkel nog de aanbouw met zeil wind- en waterdicht maken, ter voorkoming van schade. Het bovenstaande betekent voor het college dat hij opnieuw een besluit op de aanvraag dient te nemen. Het college dient hierbij de in de wet opgenomen termijnen in acht te nemen.
6.2.
Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan verzoekers vergoeden en krijgen verzoekers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskostenvergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde wordt een vast bedrag per proceshandeling vergoed. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,00. Omdat de zaak een neutraal gewicht heeft, is op deze waarde de factor 1,0 toegepast. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,00.
6.3
Voor het indienen van de verzoekschriften tot het treffen van een voorlopige voorziening kent de voorzieningenrechter geen proceskostenvergoeding of griffierecht toe, omdat deze verzoeken worden afgewezen vanwege de uitspraak op de beroepen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 27 maart 2025;
- wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,00 aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan verzoekers.
Deze uitspraak is gedaan op 17 juni 2026 door mr. M.J. Schouw, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Omgevingswet (Ow)
Bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
Omgevingsplanactiviteit:activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
Artikel 5.1, eerste lid, sub a en tweede lid, sub a en e:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
e. een Natura 2000-activiteit;
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een bouwactiviteit,
Bestemmingsplan ‘Bebouwde kom [woonplaats] 2016’ (bestemmingsplan)
Artikel 1.7 Aan- of uitbouw:
een uit de gevel springend, in architectonisch opzicht ondergeschikt deel van een hoofdgebouw dat door de indeling en inrichting is bestemd hoofdzakelijk te worden gebruikt overeenkomst de functie van het hoofdgebouw;
Artikel 1.54 Horecabedrijf:
een bedrijf gericht op het verstrekken van al dan niet ter plaatse bereidde en al dan niet ter plaatste te nuttigen dranken en/of etenswaren en/of het verstrekken van logies en/of het exploiteren van zaalaccommodaties en niet zijnde een discotheek/bar/dancing;
Artikel 12.1, sub a:
De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. horecabedrijven, zoals die voorkomen in de categorie ‘lichte horeca’ voorzover die voorkomen in de Staat van Horeca-activiteiten zoals opgenomen in Bijlage 2 bij deze regels;
Bijlage 2 Staat van Horeca-activiteiten
Categorie 1 ‘lichte horeca’
Bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie worden de volgende subcategorieën onderscheiden:
1.a. Aan de detailhandelsfunctie verwante horeca:
* automatiek;
* broodjeszaak;
* cafetaria;
* croissanterie;
* koffiebar;
* lunchroom;
* ijssalon;
* snackbar;
* tearoom;
* traitteur.
1.b. Overige lichte horeca:
* bistro;
* restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice);
* hotel
1.c.
* restaurant met bezorg- en/of afhaalservice tot 250 m2 BVO.
Categorie 2 ‘middelzware horeca’
2a. Bedrijven die normaal gesproken ook delen van de nacht geopend zijn en/of daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken:
* bar;
* bierhuis;
* biljartcentrum;
* café;
* proeflokaal;
* shoarma/grillroom;
* zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen).
2b. Bedrijven met een relatief grote verkeer aantrekkende werking:
* bedrijven genoemd onder 1a, 1b en 1c met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2 BVO.