ECLI:NL:RBZWB:2026:5510

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 26/967

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2026 in de zaak tussen

De Nieuwe Ram B.V., uit Bergen op Zoom, eiseres

(gemachtigde: mr. P.J. van der Woerd),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, het college

(gemachtigde: mr. P. La Croix Kaiser).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [belanghebbende 1] , Stichting [belanghebbende 2] (gemachtigde: [gemachtigde 1] ), [belanghebbende 3] , [belanghebbende 4] , [belanghebbende 5] , [belanghebbende 6] , [belanghebbende 7] , [belanghebbende 8] , [belanghebbende 9] , [belanghebbende 10] , [belanghebbende 11] , [belanghebbende 12] , [belanghebbende 13] , [belanghebbende 14] , [belanghebbende 15] , [belanghebbende 16] , [belanghebbende 17] , [belanghebbende 18] en [belanghebbende 19] , allen uit [plaats] (belanghebbenden).

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning. Eiseres heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen en uitbreiden van een hotel aan de [adres] in [plaats] . Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 9 mei 2025 (primair besluit) verleend. Door diverse omwonenden, waaronder belanghebbenden, is bezwaar gemaakt. Het college heeft met het bestreden besluit van 22 januari 2026 een deel van de bezwaren gegrond verklaard, de omgevingsvergunning herroepen, opnieuw op de aanvraag beslist en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Eiseres is het niet eens met de weigering van deze vergunning en heeft beroep ingesteld.^[1]

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de weigering van de omgevingsvergunning vanwege (tijdelijk) strijdig beoogd gebruik niet in stand kan blijven. Het is niet alleen aannemelijk dat het college op de hoogte was van het (tijdelijk) beoogd gebruik van het hotel, maar dat gebruik – tijdelijke opvang van Oekraïners – is ook niet in strijd met het Omgevingsplan. Bovendien heeft het college ten onrechte geen bindend advies aan de gemeenteraad gevraagd over de aanvraag om omgevingsvergunning. Het college was daarom niet bevoegd om zelf op de aanvraag en op de vervolgens ingediende bezwaren te beslissen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres haar gemachtigde, [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2] , namens het college de gemachtigde met [gemachtigde 2] en belanghebbenden [belanghebbende 7] , [belanghebbende 6] , [belanghebbende 10] , [belanghebbende 20] en de gemachtigde van Stichting [belanghebbende 2] .

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

2. Eiseres is eigenaresse van hotel [hotel] gelegen aan de [adres] in [plaats] . In het hotel worden ook nu al tijdelijk - middels short stay - Oekraïnse ontheemden opgevangen. Eiseres wil het hotel verbouwen en uitbreiden. Op 19 november 2024 heeft zij daarvoor een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Bij primair besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een (technische) bouwactiviteit en een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor een ruimtelijke bouwactiviteit.

2.1.

Op 13 mei 2025 heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend die ziet op het gebruik van het nieuw te bouwen pand voor de opvang van Oekraïners (long stay) voor de duur van maximaal tien jaar. Eiseres heeft aangegeven dit op verzoek van het college te hebben gedaan.

2.2.

Diverse omwonenden waaronder belanghebbenden hebben bezwaar gemaakt tegen het primair besluit.

2.3.

Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van belanghebbenden gegrond verklaard, het primair besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Aan de intrekking en de daarop volgende weigering van de omgevingsvergunning heeft het college ten grondslag gelegd dat eiseres het beoogde medegebruik – opvang voor Oekraïners voor de duur van maximaal tien jaar – niet in de aanvraag heeft vermeld en dat dit gebruik in strijd is met het Omgevingsplan. Dit gebrek kan niet in bezwaar worden hersteld omdat deze wijziging van het gebruik niet kan worden gezien als een wijziging van ondergeschikte aard. Op de bezwaren van de belanghebbenden heeft het college niet inhoudelijk beslist.

2.4.

De beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning van 13 mei 2025 heeft het college aangehouden.

Toetsingskader

3. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

3.1.

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.^[2]Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.^[3]

3.2.

Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Bergen op Zoom onder andere uit een ‘tijdelijk deel’.^[4]Dat tijdelijk deel wordt – voor zover voor deze zaak relevant – gevormd door de kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op het perceel aan de [adres] in [plaats] van toepassing was.^[5]Dit was het bestemmingsplan ‘Kom [plaats] ’. Daaruit blijkt dat aan het perceel de functie ‘Horeca’ met aanduiding categorie 1b (lichte horeca) is toegekend.

3.3.

In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit word in de bijlage bij de Ow onder andere gedefinieerd als een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Wat heeft eiseres met de aanvraag van 19 november 2024 aangevraagd?

4. De rechtbank stelt vast dat in de op 19 november 2024 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning is gericht op het uitbreiden en verbouwen van het bestaande hotel. Aangevraagd worden de activiteiten: bouwactiviteit (technisch), afwijken van regels in het Omgevingsplan en bouwactiviteit (omgevingsplan). Eiseres heeft in de aanvraag aangegeven dat zij wil afwijken van het omgevingsplan Bergen op Zoom voor wat betreft het bebouwingspercentage, de bouwhoogte en mogelijkerwijs een zwaardere horeca bestemming. Als gevolgen voor de leefomgeving beschrijft zij dat sprake zal zijn van verhoogde verkeersdruk, verhoogde parkeerdruk, inkijk en uitzicht.

4.1.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze aanvraag ook de intentie van eiseres om het pand eerst – tijdelijk – te gaan gebruiken voor de opvang van Oekraïners en daarna weer voor reguliere hotelgasten. In bijlage 1 bij de ‘Onderbouwing BOPA’ – die onderdeel uitmaakt van de aanvraag – wordt verwezen naar de gevoerde omgevingsdialoog. In deze bijlage staat dat op 20 maart 2024 een omgevingsdialoog heeft plaatsgevonden waarbij is aangegeven dat het pand tijdelijk zal worden gebruikt voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. Ook heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat het college ook anderszins op de hoogte was van haar voornemen om het nieuwe pand te gaan gebruiken voor de opvang van Oekraïners. Dit blijkt uit interne mailwisselingen van de gemeente op 17 juni 2025 maar ook uit de beantwoording van raadsvragen van de fractie GBWP op 2 juni 2025. Dat mogelijk een andere afdeling van de gemeente hierbij betrokken was, maakt dat niet anders. Bovendien heeft het college op zitting erkend dat hij niet kon ontkennen op de hoogte te zijn geweest van de voorgenomen opvang van Oekraïners.

Op welke onderdelen moet gelet op de aanvraag van eiseres van het omgevingsplan Bergen op Zoom afgeweken?

5. De rechtbank is van oordeel dat alleen voor de bouwhoogte – nu 7 meter en straks bijna 22 meter – van het Omgevingsplan moet worden afgeweken^[6]. Voor het bebouwingspercentage en het gebruik van het perceel hoeft niet te worden afgeweken.

Bebouwingspercentage

5.1.

In artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a, van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan is bepaald dat op de gronden met de functie ‘Horeca met aanduiding categorie 1b (lichte horeca)’ uitsluitend bouwwerken ten dienste van die bestemming worden gebouwd met dien verstande dat de hoofdgebouwen uitsluitend mogen worden opgericht binnen het op de kaart aangegeven bebouwingsvlak, waarbij het bebouwingsvlak volledig mag worden bebouwd. Dat op de plankaart een aanduiding van 35% als bebouwingspercentage is aangegeven maakt dit niet anders. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat bij onverenigbaarheid van aanduidingen op de plankaart en de bewoordingen van een planvoorschrift in het belang van de rechtszekerheid voorrang dient te worden gegeven aan het planvoorschrift.^[7]Voor dit onderdeel hoeft dus niet te worden afgeweken van het omgevingsplan Bergen op Zoom.

Gebruik van het perceel: oppervlakte van het hotel

5.2.

Aan het perceel van eiseres is in het tijdelijk deel van het omgevingsplan Bergen op Zoom de aanduiding 1b toegekend. Uit de Staat van Horeca-activiteiten – bijlage 2 bij dit tijdelijk deel – volgt dat categorie 1 ‘lichte horeca’ betreft. Onder de opsomming in categorie 1b wordt een hotel genoemd. De rechtbank stelt vast dat in de omschrijving van bedrijven vallend onder categorie 1b niet is gekozen voor een beperking in oppervlakte. De bedrijven die vallen onder categorie 1c zijn onder meer de onder 1a en 1b genoemde bedrijven met een oppervlakte van meer dan 250 m². Naar het oordeel van de rechtbank maakt deze beschrijving in categorie 1c niet dat daarom categorie 1b gelezen moet worden als bedrijven met een oppervlakte van maximaal 250 m². Als dat de bedoeling van de planwetgever was geweest, dan had het op diens weg gelegen om die beperking ook op die plek in de opsomming op te nemen. Op dit onderdeel hoeft daarom niet van het omgevingsplan Bergen op Zoom te worden afgeweken.

Is het tijdelijk beoogd gebruik – opvang van Oekraïners – in strijd met het Omgevingsplan?

6. Naar het oordeel van de rechtbank is de opvang van Oekraïners – short stay én long stay – in het hotel niet in strijd met het omgevingsplan Bergen op Zoom. In het tijdelijk deel van het Omgevingsplan – het bestemmingsplan ‘Kom [plaats] – wordt een dergelijk onderscheid niet gemaakt en wordt ook niet nader ingevuld hoe lang een verblijf in een hotel maximaal mag duren. Ook het college lijkt deze opvatting te zijn toegedaan gelet op een door eiseres overgelegde interne gemeentelijke e-mailwisseling van 17 juni 2025. In één van die berichten staat dat er geen wettelijke verblijfsduur in een hotel is bepaald. Verder wordt vermeld dat het college eiseres heeft gevraagd om een vergunning voor het gebruik als opvanglocatie aan te vragen, niet omdat daarvoor een wettelijke verplichting bestaat maar omdat het als eerlijk en transparant wordt gezien omdat de locatie nu alleen voor de opvang van Oekraïners wordt gebruikt en niet voor andere hotelgasten. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanvraag om omgevingsvergunning van 13 mei 2025 dan ook ten onrechte ingediend. Een omgevingsvergunning voor met het Omgevingsplan strijdig gebruik kan niet worden verleend omdat van strijdig gebruik geen sprake is.

6.1.

Nu het (tijdelijk) gebruik van het hotel voor de opvang van Oekraïners niet in strijd is met het omgevingsplan, is weigering van de omgevingsvergunning wegens niet aangevraagd strijdig (tijdelijk) beoogd gebruik niet mogelijk. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het college zal een nieuwe beslissing op de bezwaren moeten nemen. Ten overvloede merkt de rechtbank hierbij op dat het college op zitting desgevraagd heeft erkend dat de omgevingsvergunning voor zover die ziet op de bouwactiviteit (technisch) niet geweigerd had mogen worden. Dat is juist. Onder de Ow kan een aanvraag om omgevingsvergunning naar keuze van de aanvrager immers betrekking hebben op een of meer activiteiten.^[8]

Was het college bevoegd het primair besluit te nemen?

7. Nu het bestreden besluit is vernietigd, herleeft de door het college bij primair besluit verleende omgevingsvergunning. Dat stelt de rechtbank – ambtshalve – voor de vraag of het college bevoegd was om die omgevingsvergunning te verlenen en op de daartegen ingediende bezwaren te beslissen.

7.1.

De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad van de gemeente Bergen op Zoom een lijst heeft vastgesteld met buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor advies met instemming van de raad benodigd is als bedoeld in artikel 16.15a sub b van de Ow^[9]. Hierop staat vermeld: “
Wanneer het college van burgemeester en wethouders voornemens is een positief besluit te nemen over een aanvraag omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarbij op grond van artikel 16.65 Omgevingswet de uitgebreide voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht) van toepassing is of kan worden verklaard, is een advies met instemming vereist in de volgende gevallen:

Binnen stedelijk gebied, indien vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet het geval niet onder de zogenoemde ‘kruimellijst’ als bedoeld in artikel 4 bijlage Pro II Bor (oud) viel, in het geval dat: het gaat om het oprichten of uitbreiden van een gebouw, waarbij met meer dan 20% van één of meer maten zoals opgenomen in het omgevingsplan wordt afgeweken.”

7.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat met de aanvraag wordt beoogd binnen stedelijk gebied meer dan 20% van de maximale bouwhoogte in het Omgevingsplan af te wijken. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is niet gevolgd.

Gelet op de door de gemeenteraad gekozen formulering ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of in het voorliggende geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard had
kunnenworden.

7.2.1.

In artikel 16.65, vierde lid van de Ow is bepaald dat het bevoegd gezag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing kan verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit: a) als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving; én b) waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Naar het oordeel van de rechtbank had het college gelet op de aangeleverde weergave van de omgevingsdialoog de verwachting moeten hebben dat verschillende belanghebbenden bedenkingen zouden hebben. Ook is de rechtbank van oordeel dat het gaat om een activiteit die, onder meer gelet op het bouwvolume en de verkeersaantrekkende werking, aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben.

8. Het bovenstaande maakt dat het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing had kunnen verklaren en daarmee was bindend advies van de gemeenteraad nodig. Het college was niet bevoegd om met het primair besluit positief te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning van eiseres. Dit is een gebrek dat in bezwaar – met het alsnog vragen van advies aan de gemeenteraad – hersteld kan worden. De rechtbank wijst er ter voorlichting op dat het bindend advies van de raad alleen kan gaan over het onderdeel waarvoor van het Omgevingsplan moet worden afgeweken. In deze zaak gaat het dan slechts om de afwijking van de maximale bouwhoogte uit het Omgevingsplan.

Conclusie en gevolgen

9. Het bestreden besluit kent diverse gebreken. Het college zal – met in achtneming van wat in deze uitspraak is overwogen – een nieuwe beslissing op de bezwaren van belanghebbenden moeten nemen. Hiervoor krijgt het college – omdat ook bindend advies aan de gemeenteraad moet worden gevraagd – tot 1 november 2026 de tijd.

9.1.

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 22 januari 2026;
draagt het college op uiterlijk 1 november 2026 een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van belanghebbenden met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 397,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. A.M.L.E. Ides Peeters en mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier op 22 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Omgevingswet

Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning de volgende activiteit te verrichten: een omgevingsplanactiviteit, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning de volgende activiteit te verrichten: bouwactiviteit, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Artikel 5.7, eerste lid, bepaalt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning naar keuze van de aanvrager betrekking kan hebben op een of meer activiteiten.

Artikel 16.15a, aanhef, onder b en onder 1˚, bepaalt dat op grond van artikel 16.15, eerste lid worden in ieder geval als adviseur aangewezen: de gemeenteraad als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Artikel 16.15b bepaalt dat in een geval als bedoeld in artikel 16.15b, worden de bij of krachtens deze wet gestelde regels over het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning of het verlenen of onthouden van instemming met inachtneming van het advies van de gemeenteraad toegepast.

De bijlage bij artikel 1.1 van deze wet bepaalt dat voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:

bouwactiviteit: activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk

buitenplanse omgevingsplanactiviteit:een activiteit, inhoudende:

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Omgevingsplan Bergen op Zoom

Artikel 22.26 bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Bestemmingsplan Kom [plaats] (tijdelijk deel Omgevingsplan)

Artikel 1 bepaalt Pro:

h3
horeca: een bedrijf dat in zijn algemeenheid is gericht op het verstrekken en/of ter plaatse nuttigen van voedsel en/of dranken en/of exploiteren van zaalaccommodatie. Een en ander met in acht neming van de bij deze voorschriften behorende Staat van Horeca-activiteiten.

Artikel 14, onder 1.2, bepaalt dat de op de kaart aangewezen gronden ter plaatse van de op de kaart opgenomen subbestemming ‘1b’ zijn bestemd tot maximaal categorie 1b van de Staat van horeca-activiteiten.

Artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de op de in lid 1 bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in dat lid bedoelde bestemmingen mogen worden gebouwd, met dien verstande, dat de hoofdgebouwen uitsluitend worden opgericht binnen het op de kaart aangegeven bebouwingsvlak, waarbij het bebouwingsvlak volledig mag worden bebouwd.

Artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, bepaalt dat de op de in lid 1 bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in dat lid bedoelde bestemmingen mogen worden gebouwd, met dien verstande, dat de goothoogte en/of bouwhoogte van de hoofdgebouwen niet meer mag bedragen dan op de kaart binnen het bebouwingsvlak of een gedeelte daarvan is aangegeven met de aanduiding ‘Maximum goothoogte’ respectievelijk ‘Maximum bouwhoogte’.

Artikel 27, onder 2.1, bepaalt dat het verboden is bebouwing anders te gebruiken dan ten dienste van de in deze voorschriften aan de bijbehorende grond gegeven bestemming.

Bijlage 2 bevat de Staat van Horeca-activiteiten.

Categorie I betreft ‘lichte horeca’. Dit zijn bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen 1a (aan detailhandelsfunctie verwante horeca), 1b (overige lichte horeca) en 1c bedrijven met een relatief grote verkeeraantrekkende werking.

Onder 1b valt een hotel. Onder 1c vallen bedrijven genoemd onder 1a en 1b met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m².

Weigering omgevingsvergunning voor hoteluitbreiding en opvang Oekraïners onterecht