ECLI:NL:RBZWB:2026:6112

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 25/2731

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2026 in de zaak tussen

[eisers], uit [plaats] , eisers

(gemachtigde: mr. C.J.M. Jacobs),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college

(gemachtigden: mr. N.C.H. Vrijsen en mr. H.X. Botter).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie van eisers. Zij stellen omzetverlies te hebben geleden als gevolg van de werkzaamheden aan [locatie 1] in [plaats] . Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college het verzoek om nadeelcompensatie mocht afwijzen.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het verzoek om nadeelcompensatie mocht afwijzen
.Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eisers hebben op 7 februari 2024 een verzoek om nadeelcompensatie ingediend bij het college. Het college heeft dit verzoek met het primaire besluit van 19 september 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 april 2025 heeft het college het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie in stand gelaten.

2.1.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben op het verweerschrift gereageerd met een tweede beroepschrift met aanvullende stukken. Het college heeft hierna opnieuw gereageerd met een aanvullend verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en namens het college mr. N.C.H. Vrijsen, [persoon 1] (projectmanager en directievoerder) en [persoon 2] (projectmanager).

Beoordeling door de rechtbank

De feiten

3. Eisers zijn de exploitanten van [restaurant] aan de [adres 1] in [plaats] (hierna: het restaurant). In 1994 opende het restaurant voor het eerst zijn deuren in [plaats] . Het restaurant was voorheen gevestigd aan de [adres 2] in [plaats] . Begin 2020 is het restaurant verhuisd naar het huidige adres. Op 28 februari 2020 hebben eisers de huurovereenkomst voor het huidige pand afgesloten en met ingang van 30 april 2020 is het restaurant op dit adres ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel.

3.1.

Vóór het aangaan van de huurovereenkomst heeft het college op 11 juni 2019 de ontwerpconsultatie “Consultatie voorlopig ontwerp [locatie 1] ” gepubliceerd over onderhoudswerkzaamheden aan de [locatie 1] in het centrum van [plaats] . Op 20 januari 2022 heeft het college een besluit genomen met de naam “Verkeersbesluit tijdelijke verkeersmaatregelen [locatie 1] fase I, vanaf [locatie 2] tot [straat 1] ” (hierna: Verkeersbesluit I). Vervolgens heeft het college op 20 juli 2023 het besluit genomen genaamd “Verlengen fase 1 en wijzigen startdatum fase 2 van het Verkeersbesluit tijdelijke verkeersmaatregelen [locatie 1] Fase I, vanaf [locatie 2] tot [straat 1] ” (hierna: Verkeersbesluit II).

3.2.

In de zomer van 2022 is gestart met de eerste fase van het project. Deze fase ging om het gedeelte vanaf de kruising van de [straat 2] met de [straat 3] tot aan de brug naar [parkeergarage] . In het najaar van 2023 is gestart met fase twee van het project, welke loopt van de [brug] tot aan de brug naar de ingang van de [parkeergarage] . Het restaurant ligt in dit tweede gedeelte van het project.

3.3.

Eisers hebben op 7 februari 2024 een schadeclaim bij de gemeente ingediend omdat zij stellen dat zij omzetschade hebben geleden door het wegblijven van vaste klanten en het missen van passerende potentiële klanten als gevolg van de werkzaamheden aan de [locatie 1] . Het college heeft deze schadeclaim opgevat als verzoek om nadeelcompensatie. Op 8 mei 2024 hebben eisers ook gevraagd om een voorschot op de gevraagde nadeelcompensatie. Op 27 juni 2024 heeft [taxatiebureau] B.V. aan het college geadviseerd het verzoek om een voorschot af te wijzen.

3.4.

Met het primaire besluit heeft het college het verzoek om nadeelcompensatie en het verzoek om een voorschot afgewezen. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Op 8 januari 2025 heeft [taxatiebureau] B.V. met een aanvullend advies gereageerd op het bezwaarschrift. Ook heeft de adviescommissie bezwaarschriften advies uitgebracht. Hierna heeft het college het bestreden besluit genomen.

Het bestreden besluit

4. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie in stand gelaten. Het college betwist niet dat omzetschade is geleden en dat sprake is van causaal verband tussen deze omzetschade en de werkzaamheden, maar eisers komen niet in aanmerking voor vergoeding omdat de omzetschade voorzienbaar was. Daarnaast is het project [locatie 1] een normale maatschappelijke ontwikkeling die tot het normale bedrijfsrisico behoort. De gevolgen van het project mogen daarom voor rekening van eisers worden gelaten. Dus ook als de omzetschade niet voorzienbaar zou zijn, dan wordt het verzoek om nadeelcompensatie op deze grond alsnog afgewezen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet omdat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake is van een toezegging van de zijde van het college. Ten slotte speelt het evenredigheidsbeginsel geen rol als grondslag voor nadeelcompensatie omdat de vraag of de gestelde schade voor vergoeding in aanmerking komt, wordt bepaald door het égalitébeginsel en de beleidsregels die het college heeft opgesteld voor het project rondom de [locatie 1] . Het college ziet geen bijzondere omstandigheid om op grond van artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af te wijken van het beleid.

Toetsingskader

5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

5.1.

Op 1 januari 2024 is titel 4.5 van de Awb in werking getreden, waarin in artikel 4:126 wordt Pro voorzien in een algemene wettelijke grondslag voor vergoeding van nadeelcompensatie.^[1]Deze wettelijke grondslag heeft betrekking op schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid van een bestuursorgaan.^[2]Titel 4.5 is aan de Awb toegevoegd met de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Artikel IV van deze wet voorziet in overgangsrecht met het oog op de inwerkingtreding. Op grond van het eerste lid blijft op schade veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet in werking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.^[3]

5.2.

Verkeersbesluit I en II zijn vóór 1 januari 2024 bekendgemaakt. Uit het overgangsrecht volgt daarom dat in deze zaak het oude recht van toepassing blijft. Dit oude recht bestaat uit de buitenwettelijke en in de rechtspraak ontwikkelde criteria voor de toegang tot de bestuursrechter bij nadeelcompensatie en de beoordelingsmaatstaf daarvan (het égalitébeginsel). Op het moment van de besluitvorming was de procedure voor de behandeling van een verzoek tot nadeelcompensatie in de gemeente Breda uitgewerkt in de Procedureverordening bestuursschadevergoeding van 1 december 1998 (hierna: de Verordening). Op 20 september 2023, dus na de Verkeersbesluiten, heeft het college voor projecten bij de [locatie 1] ook de Beleidsregels Nadeelcompensatie en planschade [locatie 1] (hierna: de Beleidsregels) gepubliceerd voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie vanwege [locatie 1] .

5.3.

Omdat de bestuursrechter bevoegd zou zijn geweest om te oordelen over de Verkeersbesluiten, is zij ook bevoegd om kennis te nemen van een beroep tegen een separaat besluit op een verzoek om nadeelcompensatie die daarvan het gevolg zou zijn. Dat volgt uit vaste rechtspraak.^[4]

De omvang van het geschil

6. Deze uitspraak gaat over de vraag of het college het verzoek om nadeelcompensatie mocht afwijzen. De rechtbank stelt vast dat partijen het eens zijn dat eisers schade hebben geleden en dat sprake is van causaal verband tussen deze schade en de Verkeersbesluiten. In deze uitspraak zal de rechtbank hier daarom verder niet op in gaan.

6.1.

Partijen verschillen wel van mening over de omvang van het verzoek om nadeelcompensatie, over de vraag of de schade voor eisers voorzienbaar was en over de vraag of de schade moet worden gecompenseerd op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel vanwege toezeggingen aan de zijde van het college. De rechtbank zal deze punten hieronder bespreken.

6.2.

Ook zijn partijen het oneens over de (subsidiaire) afwijzingsgrond die ziet op de vraag of sprake is van onevenredige schade die buiten het normale bedrijfsrisico valt en of daardoor sprake is van de afwijzingsgrond van artikel 4, aanhef en onder d, van de Beleidsregels. Als de rechtbank tot het oordeel komt dat de schade voorzienbaar was, dan komt zij niet meer toe aan bespreking van de schade in verhouding tot het normale bedrijfsrisico. De voorzienbaarheid van de schade is immers een zelfstandige afwijzingsgrond volgens de Beleidsregels.

Heeft het college de juiste schadeperiode beoordeeld?

7. Eisers stellen dat het verzoek om nadeelcompensatie niet slechts beperkt is tot de laatste drie maanden van 2023, maar dat het verzoek strekt tot vergoeding van omzetschade over de gehele periode van de werkzaamheden aan de [locatie 1] . Het college heeft het verzoek dus te beperkt opgevat. Eisers begrijpen deze beperking van het verzoek niet, omdat tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie ook over de gehele (schade)periode is gesproken.

7.1.

Naar oordeel van de rechtbank mocht het college beoordelen dat het verzoek alleen ziet op de laatste drie maanden van 2023. De rechtbank constateert dat in het verzoek van 7 februari 2024 staat dat met dat verzoek een formeel verzoek wordt ingediend tot compensatie voor de inkomstenvermindering over het vierde kwartaal van 2023. In dit verzoek staat ook dat voor 2024 (mogelijk) nog een verzoek wordt ingediend. Op 20 maart 2024 hebben eisers om een voorschot gevraagd voor dezelfde periode in 2023. Uit de tekst van deze verzoeken zelf blijkt dus dat wordt gevraagd om nadeelcompensatie én om een voorschot voor alleen het vierde kwartaal van 2023. De letterlijke tekst laat geen ruimte voor een andere interpretatie.

7.2.

De stelling van eisers dat tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie wel is gesproken over de vergoeding van schade tijdens de hele periode van de werkzaamheden, maakt dit niet anders. In de eerste plaats leest de rechtbank geen aanknopingspunten in het verslag van de hoorzitting waaruit blijkt dat tijdens de hoorzitting uitvoerig is gesproken over vergoeding van nadeelcompensatie voor de gehele periode. Aan het einde van het verslag staat wel een opmerking van de gemachtigde van eisers over schade over het hele jaar, maar hieruit volgt niet zonder meer dat vergoeding van schade over het hele jaar het onderwerp van de aanvraag en het bezwaar was. Ten tweede kan een verzoek om nadeelcompensatie niet hangende bezwaar worden uitgebreid in omvang. De rechtbank concludeert daarom dat het college in deze procedure geen beslissing hoefde te nemen over schade die (eventueel) is geleden na het vierde kwartaal van 2023.

Waren de werkzaamheden voorzienbaar en is sprake van actieve risicoaanvaarding?

8. Eisers vinden dat de werkzaamheden aan de [locatie 1] niet voorzienbaar waren. Zij voeren aan dat de beslissing om van de [adres 2] naar de [adres 1] te verhuizen voor het eerst was genomen in oktober van 2017 en dus ruim vóór de publicatie en terinzagelegging van de ontwerpconsultatie. In dit jaar hadden eisers namelijk een gesprek met de makelaar om het pand aan de [adres 1] te gaan huren. Hoewel het pand hierna eerst is verhuurd aan een ander restaurant, stapte de eigenaar van het pand meteen naar eisers toen dat restaurant in november van 2019 failliet ging. Hierna hebben eisers op 28 februari 2020 de huurovereenkomst afgesloten en op 3 maart 2020 hebben zij het pand betrokken. Bovendien waren er toen ook nog geen werkzaamheden gestart. Ten tweede zouden eisers ook omzetschade hebben geleden als het restaurant niet was verhuisd. De oude locatie aan de [adres 2] ligt namelijk op ongeveer 150 meter van de huidige locatie. Die straat was door het hetzelfde project ook slecht bereikbaar voor auto’s. Ook dat maakt dat de werkzaamheden niet voorzienbaar waren.

9. De rechtbank oordeelt dat het college het ondertekenen van de huurovereenkomst mocht aanmerken als het moment van de investeringsbeslissing en dat eisers met die investeringsbeslissing op dat moment het risico hebben aanvaard op schade als gevolg van de voorzienbare werkzaamheden. Dat rechtvaardigt de conclusie van het college dat de schade voorzienbaar was.

9.1.

Volgens vaste rechtspraak moet de voorzienbaarheid van een schadeveroorzakende overheidsmaatregel namelijk beoordeeld worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend ondernemer aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij moet rekening worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.^[5]Dit betekent dat voor het aannemen van voorzienbaarheid niet vereist is dat, op het tijdstip van investering, verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het tijdstip van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.^[6]

9.2.

De rechtbank stelt vast dat niet ter discussie staat dat de ontwerpconsultatie een beleidsvoornemen is waarin het voornemen wordt aangekondigd om werkzaamheden te verrichten aan onder meer de [adres 1] . De rechtbank stelt verder vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eisers de huurovereenkomst op 28 februari 2020 hebben afgesloten. Dit betekent dat eisers ten tijde van het aangaan van de huurovereenkomst - de investeringsbeslissing - er rekening mee hadden moeten houden dat de situatie in de naaste omgeving door werkzaamheden in ongunstige zin zou veranderen. De rechtbank volgt het betoog van eisers dus niet dat hun beslissing in 2017 om naar de huidige locatie te gaan verhuizen, kan worden aangemerkt als ‘de investeringsbeslissing’. Na het gesprek met de makelaar is het pand immers verhuurd aan een andere huurder. Het plan van eisers om in 2017 naar deze locatie te verhuizen, was op dat moment dus niet meer dan een wens die niet heeft geleid tot concrete afspraken. Pas bij het aangaan van de huurovereenkomst in februari 2020 zijn eisers verplichtingen aangegaan op de huidige locatie. Dat maakt dat het ondertekenen van de huurovereenkomst de investeringsbeslissing is. Bij het onderhandelen over de huursom hadden eisers rekening kunnen houden met de ontwerpconsultatie aangezien deze al meer dan een half jaar eerder was gepubliceerd.

9.3.

De stelling van eisers dat zij op de oude locatie aan de [adres 2] ook last zouden hebben gehad van de werkzaamheden, maakt dit niet anders. Op het moment dat zij de investeringsbeslissing namen, hebben zij immers (opnieuw) het risico op schade aanvaard als gevolg van de werkzaamheden door zich (opnieuw) binnen het gebied te vestigen.

Heeft een ambtenaar namens het college toezeggingen gedaan die tot toekenning van nadeelcompensatie moeten leiden?

10. Eisers stellen dat een medewerker van de gemeente Breda tijdens een overleg van 1 februari 2023 mondeling heeft toegezegd dat het restaurant tijdens de werkzaamheden goed bereikbaar zou blijven en dat laden en lossen via de voordeur mogelijk zal blijven. Deze toezegging werd niet nagekomen want toen de werkzaamheden recht voor de deur plaatsvonden, werd de complete bestrating tot aan de voorgevel van het pand weggehaald. Door regenval ontstond bovendien een modderpoel én de werkzaamheden liepen uit. Door de verwachtingen niet na te komen, heeft het college in strijd gehandeld met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Eisers weten de naam van de ambtenaar die deze toezegging zou hebben gedaan niet meer, maar stellen dat het college dit kan en moet achterhalen. Zij verwijzen daarbij naar het door de gemeente opgemaakte verslag van het overleg van 1 februari 2023 waarin de namen van de aanwezige ambtenaren zijn weggelakt. Om aannemelijk te maken dat de toezegging is gedaan, hebben eisers tijdens de zitting ook verwezen naar hun eigen e-mails aan de gemeente. De woorden van eisers in deze e-mails impliceren dat een toezegging zou zijn gedaan. Ten slotte is de toezegging van de ambtenaar ook bekrachtigd in publicaties van de gemeente zelf. Eisers verwijzen naar de derde pagina van Verkeersbesluit I: “
Alle ingangen van panden in het projectgebied dienen te allen tijde veilig en comfortabel bereikbaar te zijn voor voetgangers, waaronder mindervaliden waarvoor een minimale doorgangsbreedte van 1,20 meter beschikbaar dient te zijn”. Ook verwijzen zij naar een brochure over de bereikbaarheid van de binnenstad [plaats] waaruit volgt dat de ingangen van panden bereikbaar zijn voor voetgangers en minder validen.

10.1.

Naar oordeel van de rechtbank slaagt het beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel niet en dus hoefde het college het verzoek om nadeelcompensatie niet daarom alsnog toe te kennen. De rechtbank stelt voorop dat geen toezegging is gedaan over het wel of niet toekennen van nadeelcompensatie. Dat betogen eisers ook niet. Eisers betogen dat een ambtenaar een toezegging zou hebben gedaan waaruit zij verwachtingen hebben afgeleid over een bepaalde bereikbaarheid van het restaurant. Volgens eisers zou het restaurant goed bereikbaar blijven en zou het laden en lossen via de voorzijde kunnen tijdens de werkzaamheden. Het college stelt dat is gecommuniceerd dat de bereikbaarheid zo goed als mogelijk zou blijven. Naar oordeel van de rechtbank kan het aannemelijk maken van een eventuele toezegging over de bereikbaarheid niet leiden tot toekenning van nadeelcompensatie. De toezegging – die door het college wordt betwist – ziet op (verwachtingen over) de overlast als gevolg van de uitvoering van het project en ziet dus niet op de Verkeersbesluiten zelf. De rechtbank leest in de Verkeersbesluiten niet dat het college zou garanderen dat de ingangen zonder hinder van de werkzaamheden toegankelijk zouden blijven. In de context van aangekondigde werkzaamheden zou dat ook niet realistisch zijn. Dat geldt ook voor de brochure waarnaar eisers hebben verwezen. Daarnaast geldt dat de werkzaamheden voor de deur van het restaurant van eisers, waardoor het restaurant tijdelijk slechter bereikbaar was, medio 2024 werden uitgevoerd. Dat valt dus ver buiten de periode waarop het verzoek tot nadeelcompensatie ziet, namelijk het vierde kwartaal van 2023.

Is de bedrijfsvoering van het restaurant onevenredig benadeeld door de werkzaamheden?

11. Eisers stellen dat zij onevenredig zijn benadeeld door de werkzaamheden en vinden de omzetschade die zij hebben geleden als gevolg van de werkzaamheden disproportioneel en in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zij stellen dat alle besluiten getoetst moeten worden aan het evenredigheidsbeginsel, dus ook een verzoek om nadeelcompensatie. Zij doen beroep op de Harderwijkuitspraak en vragen aandacht voor de menselijke maat gelet op de toeslagenaffaire.^[7]Verder vinden eisers dat standaarddrempels zoals het normaal maatschappelijk risico niet blind mogen worden toegepast en zij vinden dat de omstandigheden van de verzoeker om nadeelcompensatie ook moeten worden meegewogen.^[8]Beleidsregels mogen de wettelijke aanspraak niet uithollen of feitelijk onmogelijk maken en eisers vinden daarom dat het college op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten afwijken van het beleid.^[9]

11.1.

Naar oordeel van de rechtbank hoefde het college niet af te wijken van de Beleidsregels omdat niet is gebleken dat het afwijzen van het verzoek tot nadeelcompensatie zou leiden tot onevenredige gevolgen. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en/of artikel 4:84 van Pro de Awb. Zoals de rechtbank onder 5.2 heeft toegelicht, zijn in de rechtspraak buitenwettelijke criteria ontwikkeld voor toegang tot de bestuursrechter bij nadeelcompensatie en de beoordelingsmaatstaf daarvan. Het zogenaamde égalitébeginsel maakt nadeelcompensatie mogelijk als de schade boven het normaal maatschappelijk risico uitgaat én als de schade bepaalde burgers of ondernemingen in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. In deze procedure over het verzoek om nadeelcompensatie van eisers, zijn de regels voor de inhoudelijke beoordeling uitgewerkt in de Beleidsregels. Door de Beleidsregels toe te passen, heeft het college al een beoordeling gemaakt of eisers in vergelijking met anderen onevenredig zwaar worden getroffen door rechtmatig overheidshandelen als gevolg van de Verkeersbesluiten. De beslissing op het verzoek om nadeelcompensatie en dus ook het bestreden besluit, bevatten daarom al een oordeel over de evenredigheid van de schade. Het toepassen van de Beleidsregels zou (in beginsel) dus moeten leiden tot een evenredig besluit. Volgens vaste rechtspraak mag, zoals in deze zaak in geschil is, in dergelijke regels gewicht worden toegekend aan de vraag of schade voorzienbaar was en of schade tot het maatschappelijk risico behoort. De rechtbank heeft in wat is aangevoerd geen aanwijzingen gezien dat het bestreden besluit alsnog onevenredige gevolgen zou hebben.

11.2.

Voor zover eisers de evenredigheid van de Beleidsregels zelf hebben willen betwisten, overweegt de rechtbank het volgende. Eisers lijken enerzijds te betogen dat de Beleidsregels zelf onevenredig zijn en/of het toepassen daarvan leidt tot onevenredige gevolgen, waardoor het college had moeten afwijken van het beleid op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb. Anderzijds hebben eisers op zitting ook het standpunt ingenomen dat 8% een redelijke drempel is voor het normale bedrijfsrisico. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan deze drempel. Die drempel is dus niet onevenredig gebleken. Eisers hebben niet met stukken onderbouwd dat het afwijzen van het verzoek om nadeelcompensatie tot andere onevenredige gevolgen zou hebben geleid, bijvoorbeeld ernstige financiële problemen waardoor zij in acute financiële nood zijn komen te verkeren. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.

Conclusie en gevolgen

12. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond omdat de schade voorzienbaar was en er geen andere reden is om nadeelcompensatie toe te kennen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Voor een proceskostenvergoeding is ook geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. A.M.L.E. Ides Peeters, leden, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 8 juli 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:126

Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.

Schade blijft in elk geval voor rekening van de aanvrager voor zover:

hij het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard;

hij de schade had kunnen beperken door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen, die tot voorkoming of vermindering van de schade hadden kunnen leiden;

de schade anderszins het gevolg is van een omstandigheid die aan de aanvrager kan worden toegerekend of

de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd.

Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten

Artikel IV

Op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.

Op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.

Indien het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip ook van toepassing op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit.

Procedureverordening bestuursschadevergoeding 1998

Artikel 1

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

commissie: de schadebeoordelingscommissie als bedoeld in artikel 2 van Pro deze verordening;

verzoeker: de indiener van een verzoek als bedoeld in artikel 4 van Pro deze verordening tot het nemen van een zuiver schadebesluit:

verzoek: een verzoek als bedoeld in artikel 4 van Pro deze verordening tot het nemen van een zuiver schadebesluit;

bevoegd orgaan: het gemeentelijk orgaan dat in de betreffende wettelijke regeling is aangewezen danwel tot wiens competentie het behoort om een zuiver schadebesluit te nemen;

burgemeester en wethouders: burgemeester en wethouders van Breda ;

draagplichtige: degene, die anders dan de gemeente, voor wiens rekening de toe te kennen schadevergoeding is;

zuiver schadebesluit: een schriftelijke beslissing van het bevoegd orgaan, genomen op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de rechtmatige uitoefening door dat orgaan van een aan het publiek recht ontleende bevoegdheid.

Artikel 3

Op de behandeling van een verzoek zijn de artikelen 4:1 tot en met 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat voor “het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen” wordt gelezen: burgemeester en wethouders.

Burgemeester en wethouders wijzen het verzoek zonder nader onderzoek af indien het naar hun oordeel kennelijk ongegrond is.

De beslissing tot het afwijzen van het verzoek vanwege kennelijke ongegrondheid, wordt verzoeker binnen acht weken na het in behandeling nemen schriftelijk medegedeeld. Burgemeester en wethouders kunnen deze termijn éénmaal met ten hoogste vier weken verlengen.

Artikel 4

Het verzoek om schadevergoeding wordt zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs mogelijk is schriftelijk bij burgemeester en wethouders ingediend.

Het verzoek wordt ondertekend en bevat ten minste:

de naam en het adres van de verzoeker;

de dagtekening;

een aanduiding van het publiekrechtelijke besluit of het publiekrechtelijk handelen dat de schade naar het oordeel van de verzoeker heeft veroorzaakt;

zo redelijkerwijs mogelijk, een opgave van de aard en de omvang van de schade, alsmede een specificatie van het bedrag van de schade;

een omschrijving van de wijze waarop de schade naar het oordeel van de verzoeker dient te worden vergoed en, zo een vergoeding in geld wordt gewenst, een opgave van het schadebedrag dat naar het oordeel van verzoeker vergoed dient te worden.

De verzoeker verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor het nemen van een beslissing op zijn verzoek nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Burgemeester en wethouders bevestigen de ontvangst van het verzoek zo spoedig mogelijk doch ten minste twee weken na de ontvangst ervan, en stelt de verzoeker in kennis van de te volgen procedure.

De aanvraag wordt niet eerder in behandeling genomen dan nadat door of vanwege de verzoeker bij de gemeente een geldsom van f. 250,- is gestort. Bij gehele of gedeeltelijke toekenning van de schadevergoeding vindt teruggave plaats van deze geldsom.

Artikel 8

Het bevoegd orgaan beslist binnen acht weken na ontvangst van het advies van de commissie op het verzoek om schadevergoeding. De motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van de beslissing. Ter motivering kan worden volstaan met een verwijzing naar het advies van de commissie. Indien de beslissing afwijkt van het advies wordt dit met redenen voor de afwijking in de motivering vermeld. De bekendmaking van de beslissing geschiedt door toezending of uitreiking aan de verzoeker.

Indien geen advies van de commissie is gevraagd, beslist het bevoegd orgaan binnen acht weken na het in behandeling nemen van het verzoek.

Het bevoegd orgaan kan de beslissing als bedoeld in het eerste en tweede lid, onder opgaaf van redenen, eenmaal voor ten hoogste acht weken verlengen.

Indien het bevoegd orgaan besluit tot toekenning van een schadevergoeding dan wordt het bedrag betaald uiterlijk één maand na het verkrijgen van formele rechtskracht van dit besluit. Het bevoegd orgaan kan desgevraagd een voorschot op de toegekende vergoeding betaalbaar stellen.

Beleidsregels Nadeelcompensatie en planschade [locatie 1]

Artikel 1

In deze beleidsregels wordt verstaan onder:

Normomzet: de gemiddelde opbrengst uit de bedrijfsactiviteiten van verzoeker op concernniveau uit de laatste drie representatieve kalenderjaren voorafgaand aan de schadeperiode;
Realisatie van het project [locatie 1] : alle werkzaamheden ten behoeve van [locatie 1] en de inrichting van de aanliggende openbare ruimte, zowel ondergronds als bovengronds, binnen het gebied, dat is aangegeven op de aan deze beleidsregels als bijlage 1 gehechte “Overzichtstekening [locatie 1] ”, [tekeningnummer] d.d. 24 mei 2018 deel 1 en deel 2. Het gaat onder meer om werkzaamheden die voortvloeien uit de navolgende besluiten:
BBV-2019-2922 - Collegevoorstel Vaststellen voorlopig ontwerp [locatie 1] ;
Verkeersbesluit Z2022-003051, gewijzigde verkeerssituatie [locatie 3] d.d. 18 oktober 2022, (Gemeenteblad 2022, 463901);
Omgevingsvergunning Z2021-006282, vervangen van remmingswerken [locatie 1] [plaats]
d.d. 26 november 2021 (Gemeenteblad 2021, nr. 431223);
Verkeersbesluit, Z2021-007415, tijdelijke verkeersmaatregelen [locatie 1] fase 1, vanaf [locatie 2] tot [straat 1] d.d. d.d. 20 januari 2022 (Gemeenteblad 2022, nr. 24805);
Omgevingsvergunning Z2021-001927; het verdiepen van de [locatie 1] en het aanbrengen van een nieuwe brug en het vellen van bomen’ d.d. 5 juli 2021 (Gemeenteblad 2021, 217706);
Omgevingsvergunning Z2021-003862, ‘het wijzigen van 2 bruggen’ d.d. 4 oktober 2021 (Gemeenteblad 2021, 346332).
Schade: derving van winst of inkomen in een kalenderjaar ten opzichte van de representatieve referentiejaren, voor zover deze in causaal verband staat met de realisatie van het project [locatie 3] ;
Verzoeker: de exploitant van een onderneming die stelt schade te hebben geleden als gevolg van de realisatie van het project [locatie 3] .,

Artikel 2

Burgemeester en wethouders beslissen op een verzoek om nadeelcompensatie / tegemoetkoming in planschade waarin verzoeker stelt schade te lijden als gevolge van de realisatie van het project [locatie 3] , overeenkomstig de ter zake in deze beleidsregels gestelde regels.

Bij het nemen van een besluit over schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid wordt het bepaalde in de artikelen 4 t/m 7 in acht genomen.

De vergoeding wordt bepaald in geld. Burgemeester en wethouders kunnen besluiten een vergoeding toe kennen in andere vorm dan betaling van een geldsom.

Artikel 4

Het verzoek wordt in ieder geval afgewezen:

ls vijf jaren zijn verstreken na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de omstandigheid dat deze schade is veroorzaakt door een schadeoorzaak bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt. Als de aanvraag betrekking heeft op schade die is veroorzaakt door een appellabel besluit, vangt de verjaringstermijn van vijf jaar niet aan voordat dat besluit onherroepelijk is geworden.

voor zover de gestelde schade niet in causaal verband staat met de realisatie van het project [locatie 3] ;

voor zover de schade anderszins voor vergoeding in aanmerking komt;

voor zover de schade die verzoeker als gevolg van de realisatie van het project [locatie 3] lijdt, niet als onevenredige schade kan worden aangemerkt. Onevenredige schade wil zeggen: schade die buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico valt en op een beperkte groep burgers of instellingen drukt.

voor zover de schade is ontstaan als gevolg van nalatigheid van verzoeker, of het achterwege laten van schadebeperkende maatregelen of het aanvaarden van een risico door verzoeker;

Als de verzoeker kosten heeft gemaakt met het doel om de schade te beperken, maar deze kosten niet noodzakelijk waren dan wel niet in redelijke verhouding staan tot de schade die is voorkomen;

als de schade voorzienbaar is;

als verzoeker nalatig is in het verstrekken van gegevens en documenten, die voor de beoordeling van de aanvraag noodzakelijk zijn.

Artikel 5: Normaal Pro bedrijfsrisico

Binnen het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico vallende schade komt niet voor vergoeding in aanmerking.

Bij de beoordeling van de vraag of de schade die een onderneming gedurende één jaar lijdt, gelet op het bepaalde in artikel 4 sub d van Pro deze beleidsregels als onevenredig gekwalificeerd kan worden, wordt in beginsel een drempel gehanteerd in de vorm van een normaal maatschappelijk risico of normaal bedrijfsrisico van 8% van de normomzet. Alleen schade die uitstijgt boven deze drempel komt voor vergoeding in aanmerking.

Artikel 6

De schade wordt in beginsel bepaald door het door verzoeker gemiddeld in de laatste drie representatieve referentiejaren behaalde resultaat/het genoten inkomen te vergelijken met het daadwerkelijke resultaat/het inkomen in het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft.

Bij de bepaling van de schade kan het (op basis van representatieve referentiejaren bepaalde) gemiddelde resultaat/inkomen nog gecorrigeerd worden op basis van door onafhankelijke organisaties gepubliceerde gegevens omtrent brancheontwikkeling en inflatie.

De financiële compensatie bedraagt 100% van het schadebedrag, nadat daarop in mindering zijn gebracht de financiële nadelen die ingevolge het bepaalde in artikel 5 niet Pro voor vergoeding in aanmerking komen.

Als de schade is geleden in twee achtereenvolgende kalenderjaren worden bij de bepaling van de financiële compensatie in het tweede jaar dezelfde referentiejaren aangehouden als in het eerste jaar.

Heeft verzoeker nagelaten redelijke maatregelen ter voorkoming of beperking van schade te nemen, dan blijft de schade die door het treffen van zodanige maatregelen voorkomen of beperkt had kunnen worden, voor rekening van verzoeker. De redelijke kosten van maatregelen ter voorkoming of beperking van schade behoren tot de te vergoeden schade.

Heeft een schadeoorzaak voor verzoeker naast schade tevens voordeel opgeleverd, dan moet dit voordeel bij de vaststelling van de te vergoeden schade in aanmerking worden genomen.

Als financiële compensatie wordt verstrekt, kunnen de eventuele kosten van rechtsbijstand en deskundigenbijstand deel uitmaken van de financiële compensatie. Daarbij heeft als uitgangspunt te gelden dat deze kosten slechts voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, voor zover:

deze kosten zijn gemaakt in het kader van de formulering van een zienswijze ten aanzien van het conceptadvies; én

deze rechts- en of deskundigenbijstand wezenlijk heeft bijgedragen aan de beslissing van burgemeester en wethouders om compensatie toe te kennen, én

deze kosten redelijk zijn te achten.

Als een adviseur of een adviescommissie wordt ingesteld, worden de kosten van deskundigenbijstand die zijn gemaakt voordat een conceptadvies is uitgebracht in ieder geval niet redelijk geacht.

Een vergoeding van wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 van Pro het Burgerlijk Wetboek kan deel uitmaken van de toe te kennen vergoeding. Het tijdstip waarop de wettelijke rente ingaat wordt gesteld op de datum van ontvangst van het verzoek door burgemeester en wethouders.

Artikel 7

Voor wat betreft de procedure over de inschakeling van een adviseur of van meerdere adviseurs die samen een adviescommissie vormen en de wijze waarop deze tot een advies komt, wordt verwezen naar de door de gemeenteraad vastgestelde ‘Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Breda 2008’ en naar de ‘Procedureverordening bestuursschadevergoeding 1998’.

Afwijzing verzoek nadeelcompensatie omzetverlies door werkzaamheden locatie in Breda