Uitspraak
Raad van State
H01.98.1547.
Datum uitspraak: 17 augustus 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A te B, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Breda van 7 juli 1998 in het geding tussen: appellant en de Directeur-generaal van de Rijksluchtvaartdienst.
1 . Procesverloop
Bij brief van 21 juli 1997 heeft de Directeur-generaal van de Rijksluchtvaartdienst (hierna: de Directeur-generaal) afwijzend gereageerd op het verzoek van appellant van 9 april 1997 tot aanpassing van de VFR-gids Nederland (Visual Flight Rules-gids) aan het circuit van de aanwijzing (lees: het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 15 oktober 1996 als bedoeld in artikel 27 samen Pro met artikel 24 van Pro de Luchtvaartwet tot gewijzigde aanwijzing van vliegveld Seppe als luchtvaartterrein).
Bij brief van 24 juli 1997 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 4 maart 1998, met als onderwerp 'Bezwaar tegen beslissing d.d. 21 juli 1997' heeft de Directeur-generaal appellant meegedeeld niet aan zijn verzoek tegemoet te kunnen komen. Deze brief is aangehecht.
Bij uitspraak van 7 juli 1998, verzonden op 8 juli 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Breda (hierna: de rechtbank) het beroep tegen de als beslissing op bezwaar aangemerkte brief van 4 maart 1998 gegrond verklaard, het besluit van 4 maart 1998 vernietigd, het bezwaar van 24 juli 1997 a1snog niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 17 augustus 1998, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 1998, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 27 november 1998 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 1999, waar appellant in persoon, en de Directeur-generaal, vertegenwoordigd door mr. J. Reiss en mr. G.J. Voorsteegh, juridisch medewerker bij de Stafafdeling Juridische en Bestuurlijke Zaken respectievelijk medewerker bij de Afdeling Vliegzaken, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De rechtbank heeft het inleidende verzoek van appellant niet ten onrechte opgevat als een verzoek tot wijziging van het voor vliegveld Seppe aangewezen verkeerscircuitgebied. Bij het bestreden besluit op bezwaar van 4 maart 1998 heeft de Directeur-generaal de weigering het circuitgebied te wijzigen, gehandhaafd.
2.2. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak tot de slotsom gekomen dat uit het in deze zaak relevante wettelijke kader op basis van de Wet Luchtverkeer en het luchtverkeersreglement, zoals door haar aangehaald, naar voren komt dat aan een verkeerscircuitgebied als hier in geding, rechtsgevolgen zijn verbonden voor de gezagvoerder van een luchtvaartuig dat een luchtvaartterrein nadert of verlaat, en dat het vaststellen of wijzigen van een verkeerscircuitgebied dan wel de weigering daartoe, is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling en dus als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Desondanks, aldus de rechtbank, is de brief van 21 juli 1997, gelet op artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, niet vatbaar voor bezwaar aangezien het vaststellen van een verkeerscircuitgebied geschiedt in de vorm van een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat een verkeerscircuitgebied geldt voor onbepaalde tijd en voor een ieder die het betrokken luchtvaartterrein verlaat of nadert, dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een verkeerscircuitgebied is te herleiden tot een wet in formele zin, te weten de Wet Luchtverkeer (WLV), en dat van de vaststelling of wijziging van een verkeerscircuitgebied die haar beslag krijgt in een in de VFR-gids opgenomen kaart, mededeling wordt gedaan in de Staatscourant. Gelet hierop heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar van 4 maart 1998 vernietigd en, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het bezwaar van appellant nietontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.3. Ingevolge artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van het Luchtverkeersreglement moet op of in de nabijheid van een luchtvaartterrein het door luchtvaartuigen gevormd luchtverkeerscircuit worden gevolgd dan wel worden vermeden. In artikel 2, eerste lid, van de Regeling standaard luchtverkeerscircuits (Stcrt. 1993, 199), voor zover hier van belang, zijn de onderdelen van het ingevolge artikel 27, eerste lid, onder b, van het Luchtverkeersreglement door luchtvaartuigen te vliegen luchtverkeerscircuit benoemd. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van deze Regeling wordt het luchtverkeerscircuit gevlogen binnen een aan te wijzen luchtruimte van per starten landingsbaan van een luchtvaartterrein vast te stellen afmetingen, hierna te noemen circuitgebied.
2.4. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de beslissing van de Directeur-generaal tot het al dan niet gewijzigd aanwijzen van het circuitgebied een op rechtsgevolg gerichte handeling betreft, met name nu het luchtverkeerscircuit, waarvoor strikte voorschriften gelden met betrekking tot onder meer vlieghoogte aanvliegen, invoegen, volgen en verlaten, binnen het circuitgebied moet worden gevlogen. De beslissing van de Directeur-generaal van 21 juli 1997 is derhalve een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
2.5. Anders dan de rechtbank, oordeelt de Afdeling echter dat hier sprake is van een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Naast de door de rechtbank genoemde omstandigheden neemt de Afdeling hierbij in aanmerking dat met het (gewijzigd) vaststellen van een circuitgebied een concreet gebied wordt aangewezen, als gevolg waarvan de desbetreffende voorschriften, zoals neergelegd in onder meer het Luchtverkeersreglement en de Regeling standaard luchtverkeerscircuits, voor dat gebied van toepassing worden. Aangezien het na bezwaar gehandhaafde besluit van 21 juli 1997 geen algemeen verbindend voorschrift inhoudt, staat artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb niet aan het instellen van beroep in de weg. De rechtbank heeft daarom ten onrechte als haar oordeel uitgesproken dat de Directeurgeneraal het bezwaar van appellant van 24 juli 1997 op deze grond niet-ontvankelijk had dienen te verklaren. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in aanmerking voor zover de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.
2.6. De Afdeling stelt vervolgens vast dat het besluit van 21 juli 1997 is genomen door de Directeur-generaal. Aangezien het (gewijzigd) aanwijzen van een circuitgebied, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Regeling standaard luchtverkeerscircuits, aan niemand anders dan de Minister is opgedragen, houdt de Afdeling het er voor dat de Directeurgeneraal het besluit van 21 juli 1997 om niet tot wijziging van het circuitgebied over te gaan, namens de Minister heeft genomen. De beslissing op het door appellant ingediende bezwaar is evenmin door de Minister zelf genomen, doch eveneens door de Directeur-generaal uit naam van de Minister. Het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van kracht zijnde artikel 10:3, derde lid, van de Awb staat in de weg aan het verlenen van mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen. De Afdeling komt derhalve tot de slotsom dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen en wegens strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
2.7. Aangezien ook de rechtbank, zij het op andere gronden, tot de conclusie is gekomen dat het bestreden besluit van 4 maart 1998 niet in stand kan blijven, komt de aangevallen uitspraak in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
2.8. Het vorenstaande betekent dat door (of namens) de Minister van Verkeer en Waterstaat opnieuw op het bezwaar van appellant van 24 juli 1997 dient te worden besloten, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen omtrent het karakter van het besluit van 21 juli 1997. De Afdeling geeft de Minister hierbij in overweging aandacht te besteden aan de vraag of appellant bij dit besluit belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 2.9. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig, nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
1. verklaart het hoger beroep gegrond;
11.vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Breda van 7 juli 1998, 98 / 489 BESLU KO, voor zover de rechtbank daarbij toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV.gelast dat de Staat der Nederlanden (Rijksluchtvaartdienst) aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (f 315,--) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Broodman Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 1999
204.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,