Uitspraak
Raad van State
H01.99.0284
Datum uitspraak: 8 februari
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
burgemeester en wethouders van Amsterdam, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 13 januari 1999 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[bedrijfsnaam] B.V." te Amsterdam en appellanten.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 3 september 1996 hebben appellanten de besloten vennootschap "[bedrijfsnaam] B.V." (hierna: [bedrijfsnaam] B.V.) onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven de reclame, bestaande uit een vlag met het wapen van de gemeente Amsterdam, aan de voorzijde van de gevel aan [vestigingsadres] te Amsterdam binnen twee weken na de dag waarop de aanschrijving is verzonden, te verwijderen.
Bij besluit van 11 maart 1997 hebben appellanten het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Bezwaarschriftencommissie van 14 februari 1997, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 13 januari 1999, verzonden op dezelfde datum, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 18 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 24 februari 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 maart 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 juli 1999 heeft [bedrijfsnaam] B.V. een memorie van antwoord ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 1999, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr J.C. Ellerman en J. Spel, beiden ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [bedrijfsnaam] B.V., vertegenwoordigd door haar directeur H.C. Krom en mr S.M. Nap-Zijderveld, advocaat te Amsterdam. B.H.A. Bruijnse is, hoewel daartoe behoorlijk opgeroepen, niet ter zitting verschenen.
2. Overwegingen
2.1. [bedrijfsnaam] B.V. voert een onderneming die handelt in scheepsbeslag en vlaggen aan het [vestigingsadres] te Amsterdam. Loodrecht aan de voorgevel van het pand, ter hoogte van de dakrand, is op drie dagen in de week, gedurende de openingstijden van de winkel, als reclame-uiting een vlag van ongeveer 3 m breed en 5 m lang, met daarop het wapen van de gemeente Amsterdam, aanwezig. Tussen partijen is niet in geschil dat de vlag tenminste reeds sedert 1977 als reclame ter plaatse aanwezig pleegt te zijn.
2.2. In hoger beroep hebben appellanten betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij onbevoegd waren onder aanzegging van bestuursdwang te gelasten die reclame-uiting te verwijderen.
2.3. Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) is het de rechthebbende op een onroerende zaak verboden deze zaak of een daarop aanwezige zaak te gebruiken of het gebruik daarvan toe te laten voor het maken van reclame met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is, en die niet toelaatbaar is als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 8.4, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV is reclame niet toelaatbaar, indien deze naar het oordeel van burgemeester en wethouders ontsierend is voor het stadsbeeld of afbreuk doet aan de kwaliteit van de openbare ruimte. Ingevolge het vierde lid van dit artikel stellen burgemeester en wethouders richtlijnen vast ten aanzien van het bepaalde in het tweede lid, onder a, inhoudende nadere kwalitatieve toetsingscriteria voor reclame, zowel per gebied als per type object; zij stellen voorts de vereisten vast met betrekking tot de gegevens die in of bij kennisgeving als bedoeld in het derde lid, onder a, dienen te worden vermeld.
2.3.1. Op 1 september 1994 zijn ter uitvoering van artikel 8.4, vierde lid, van de APV de Reclamerichtlijnen Binnenstad 1994 (hierna: de Richtlijnen 1994) in werking getreden.
Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Richtlijnen 1994 wordt reclame die bij het van kracht worden van deze richtlijnen aanwezig is en is aangebracht conform het daaromtrent bepaalde in de richtlijnen vastgesteld bij besluit van burgemeester en wethouders van 28 februari 1984, de toepasselijke bepalingen uit de APV (hierna: de Richtlijnen 1984) en de stedenbouwkundige bepalingen in de Bouwverordening Amsterdam 1993 en de bestemmingsplannen, niet aan deze richtlijnen getoetst, tenzij van gemeentewege een regeling wordt getroffen ter compensatie van een onevenredig nadeel bij het onverkort handhaven van deze richtlijnen.
In artikel 7.4, tweede lid, van de Richtlijnen 1994 is bepaald dat nieuwe reclame, aangebracht op bestaande reclametoestellen aan deze richtlijnen wordt getoetst, evenals nieuwe reclame ter vervanging van bestaande reclame.
Ingevolge artikel 8 van Pro de Richtlijnen 1984 mogen echter reclames welke bij het van kracht worden van deze richtlijnen aanwezig zijn en zijn aangebracht conform het daaromtrent bepaalde in de richtlijnen vastgesteld bij besluit van burgemeester en wethouders van 25 juni 1965 (hierna: de Richtlijnen 1965), (zo nodig met toestemming tot afwijking daarvan) en welke afwijken van hetgeen in deze richtlijnen is bepaald, worden behouden, en in geval van beschadiging buiten de schuld van de eigenaar, worden hersteld of vernieuwd.
2.4. Naar het oordeel van de Afdeling dient de vlag te worden aangemerkt als een reclame-uiting als bedoeld in artikel 8.4 van de APV.
2.5. Appellanten hebben betoogd dat de vlag in de loop der tijd wegens slijtage is vervangen. Zij hebben de Afdeling echter niet kunnen overtuigen van het feit dat de reclame-uiting in de periode tussen het van kracht worden van de Richtlijnen 1994 en het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar is vervangen door een nieuw exemplaar. Reeds hierom is geen sprake van nieuwe reclame ter vervanging van bestaande reclame als bedoeld in artikel 7.4, tweede lid, van de richtlijnen 1994.
2.6. In aanmerking genomen dat de vlag tenminste reeds sedert 1977 als reclame-uiting aan de gevel pleegt te worden gebezigd en gelet op artikel 7.4, eerste lid, van de Richtlijnen 1994 in samenhang met artikel 8 van Pro de Richtlijnen 1984, dient allereerst te worden nagegaan of de reclame in overeenstemming is met de Richtlijnen 1965.
2.6.1. Waar in de Richtlijnen 1965 een specifieke regeling voor het aanbrengen van vlaggen als gevelreclame ontbreekt, hebben appellanten zich redelijkerwijze op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval aangesloten kan worden bij de regels die daarin zijn opgenomen met betrekking tot uithangborden.
2.6.2. Ingevolge artikel 7, aanhef en onder b. 1, sub 2, in samenhang met artikel 11 van Pro de Richtlijnen 1965 wordt, voorzover hier van belang, uitsluitend als reclame aan percelen die het uiterlijk van winkel hebben toegestaan een loodrecht op de gevel staand uithangbord dat van bescheiden afmetingen is, esthetisch goed uitgevoerd en in harmonie met het gebouw.
2.6.3. Gezien de omvang van de vlag, 3 m breed en 5 m lang, is deze naar het oordeel van de Afdeling niet van bescheiden afmetingen. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling dan ook van oordeel dat de reclame is aangebracht in afwijking van de Richtlijnen 1965. Dit heeft op grond van artikel 7.4, eerste lid, van de Richtlijnen 1994 tot gevolg dat de onderhavige reclame dient te worden getoetst aan de Richtlijnen 1994.
2.7. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder b, van die Richtlijnen, voorzover hier van belang, wordt onder een plat bord verstaan: een plat tegen een gevel van een bouwwerk aangebracht voorwerp met een maximumdikte, gemeten loodrecht op de gevel, of een daarmee overeenkomend samenstel van elementen.
In artikel 1 - 1 , aanhef en onder c, sub 4, van de Richtlijnen 1994, voorzover hier van belang, wordt onder een met een plat bord overeenkomend samenstel van elementen verstaan vlaggen die als reclame aan een bouwwerk zijn aangebracht.
In artikel 3.1. van de Richtlijnen 1994 is een aantal reclame-uitingen opgesomd die in ieder geval als ontoelaatbare reclame wordt aangemerkt.
Ingevolge artikel 3.2, tweede lid, aanhef en onder b en f, van de Richtlijnen 1994 dient, onverminderd het bepaalde in artikel 3.1, bij de plaatsing van reclame plat op de gevel te worden uitgegaan van plaatsing van de gehele reclame onder de bovenkant van de vloer van de eerste verdieping en van maximaal één bord per parcelleringseenheid.
2.7.1. Nu een vlag die als reclame aan een bouwwerk is aangebracht, volgens de begripsomschrijvingen moet worden aangemerkt als een met een plat bord overeenkomend samenstel van elementen, moet worden geoordeeld dat de vlag niet in overeenstemming is met artikel 3.2, tweede lid, van de Richtlijnen 1994. De Afdeling merkt hierbij ten overvloede op dat, indien de onderhavige reclame zou zijn getoetst aan de regels met betrekking tot uithangborden, deze evenmin op grond van de Richtlijnen zou zijn toegestaan.
2.8. Anders dan de rechtbank komt de Afdeling dan ook tot het oordeel dat appellanten bevoegd waren onder aanzegging van bestuursdwang te gelasten de vlag te verwijderen.
2.9. De Afdeling zal vervolgens alsnog de overige gronden beoordelen die in het kader van het beroep van [bedrijfsnaam] B.V. tegen het besluit van 11 maart 1997 zijn aangevoerd.
2.9.1. Appellanten waren bevoegd bestuursdwang toe te passen. Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie.
De Afdeling overweegt dienaangaande als volgt.
2.9.2. Vooropgesteld zij dat in het systeem van de regelgeving geen vergunningstelsel geldt. Aan [bedrijfsnaam] B.V. kan dus niet worden tegengeworpen dat zij appellanten op de aanwezigheid van de vlag hadden moeten attenderen door een vergunning aan te vragen.
De vlag bevindt zich aan een gevel in het hartje van Amsterdam, het […]plein. Met een omvang van 3 m breed en 5 m lang is het een voorwerp dat niet licht over het hoofd kan worden gezien. Hij is ook in de ruimere omtrek duidelijk zichtbaar, zoals ook blijkt uit door de gemachtigde van appellanten overgelegde foto's, waaronder één die is genomen vanuit het gemeentehuis. Niettemin hebben appellanten nimmer aanleiding gevonden om vóór 3 september 1996 toepassing te geven aan hun - naar eigen zeggen - stringente aanschrijvingsbeleid.
Onder de gegeven omstandigheden kon bij [bedrijfsnaam] B.V. dan ook redelijkerwijs de verwachting ontstaan dat er geen bezwaar bestond tegen de aanwezigheid van de vlag ter plaatse.
2.10. Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat appellanten niet in redelijkheid tot de toepassing van bestuursdwang hebben kunnen besluiten. De beslissing op bezwaar is derhalve terecht door de rechtbank, zij het op andere gronden, vernietigd.
2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr C. de Gooijer, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr P.S. Beekman, ambtenaar van Staat.
w.g. De Gooijer w.g. Beekman
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 FEB, 2000
12-259.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,