Uitspraak
Raad
Van State
199903289/1.
Datum uitspraak: 10 augustus 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 15 oktober 1999 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
1 Procesverloop
Bij besluit van 11 augustus 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) het verzoek van appellant om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 3 november 1997 heeft de Minister het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 15 oktober 1999, verzonden op dezeifde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 12 november 1999, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 29 december 1999 heeft de Minister een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2000, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Tilburg, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 16 van Pro de Veewet (hierna: de Wet), zoals die voor zover hier van belang tot 13 april 1996 luidde, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke gevallen vee verdacht wordt gevaar op te leveren voor besmetting.
Ingevolge artikel 18 van Pro de Wet, voor zover hier van belang, geeft een burgemeester, indien hij verneernt dat in zijn gemeente vee verschijnselen van een besmettelijke ziekte vertoont, hiervan terstond kennis aan het districtshoofd van de veeartsenijkundige dienst (thans: veterinaire dienst) en neernt hij de bij algemene maatregel van bestuur voorlopige maatregelen tot voorkorning van verspreiding van smetstof.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet, deelt het districtshoofd van de veterinaire dienst de burgemeester zo spoedig mogelijk mee welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
In artikel 20 van Pro de Wet is bepaald dat de in het vorige artikel bedoelde maatregelen kunnen bestaan in:
a. het afzonderen van ziek en verdacht vee;
b. het opstallen of ophokken van ziek en verdacht vee;
c. het plaatsen van waarschuwingsborden;
d. het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen;
e. het merken van ziek, verdacht en hersteld vee;
f. het afmaken van ziek en verdacht vee;
g. het onschadelijk maken van ziek en verdacht vee, dat is afgemaakt of gestorven, en van besmette voorwerpen;
h. het ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en roerende voorwerpen;
i. het vastleggen of opsluiten van vee, pluimvee, honden of katten;
j. het behandelen van dieren met serum, met smetstof of entstof of met beide, hetzii ten behoeve van simultaan enting, hetzij ter bespoediging van het verloop der ziekte;
k. het toepassen van de bij algemene maatregel van bestuur genoemde bestrijdingsmaatregelen, welke door wetenschap of praktijk,verder als doeltreffend worden aangewezen.
In artikel 21, eerste lid, van de Wet is bepaald dat ten aanzien van de toepassing van de door het districtshoofd van de veterinaire dienst nodig geachte maatregelen de burgemeester zo spoedig mogefijk een beslissing neernt. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de burgemeester, indien hij bezwaar heeft maatregelen te bevelen of te nemen, welke door het districtshoofd van de veterinaire dienst nodig worden geacht, hij daarvan terstond kennis geeft aan de Minister, die beslist.
2.2 Bij besluit van 17 september 1992 heeft de betrokken inspecteur-districtshoofd van de veterinaire dienst (hierna: de inspecteuir-districtshoofd) de varkens op het bedrijf van appellant verdacht verklaard van vesiculaire varkensziekte - blaasjesziekte; een zeer besmettelijke en niet behandelbare, infectieuze virusaandoening - en een aantal nader omschreven maatregelen en voorschriften opgelegd. De hiertegen door appellant gemaiakte bezwaren zijn bij besluit van de inspecteur-districtshoofd van 6 oktober 1993 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 april 1996, in zaken nos. R01.93.2934 t/m R01.93.2940 op onder meer het beroep van appellant heeft de Afdeling het bestuit van 6 oktober 1993 vernietigd, voor zover daarbij de primaire beschikking, waarin hem een aantal nader omschreven maatregelen en voorschriften is opgelegd, is gehandhaafd. De Afdeling heeft daartoe onder meer overwogen dat de inspecteur-districtshoofd in artikel 11.3 van de Wet een adviserende rol is toebedeeld en dat de wetgever in artikel 21 van Pro de Wet het nemen van beslissingen ten aanzien van de nodig geachte maatregelen aan de burgemeester heeft opgedragen. Derhalve was in het onderhavige geval niet de inspecteur-districtshoofd, maar de burgemeester van de gemeente [woonplaats] bevoegd om maatregelen te treffen ter voorkoming van de verspreiding van de vesiculaire varkensziekte. Bij de uitspraak is het beroep, voor zover gericht tegen de bij het besluit gehandhaafde verdachtverklaring van het vee van appellant, verworpen. Over de aanvaardbaarheid van de maatregelen als zodanig is geen uitspraak gedaan.
2.3 Vervolgens heeft appellant de Minister aansprakelijk gesteld voor alle kosten en schade vanwege de onrechtmatige besluiten, door hem begroot op f 50.719,33. Volgens appellant betreffen de gestelde schadeposten rechtstreekse gevolgen van de onbevoegd opgelegde maatregelen, bestaande uit het doen afzonderen en ophokken van verdacht vee en uit het plaatsen van kentekenen, leidend tot een aan- en afvoerverbod alsmede een toegangsverbod in de periode 16 september tot 10 oktober 1992.
2.4 De Minister heeft de aansprakelijkstelling opgevat als een verzoek tot het nemen van een zuiver schadebesluit. Bij besluit van 11 augustus 1997 heeft hij het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Gelijk de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 augustus 1999 in zaak no. H01.98.1441 (AB 19991327), is de Minister bevoegd om te beslissen op het aan hem gerichte verzoek. Daarbij wordt met name in aanmerking genomen dat de inspecteur-districtshoofd een aan appellant ondergeschikte ambtenaar is die uitsluitend wat betreft de inhoudelijke zijde van de taakuitoefening over een zelfstandige wettelijke bevoegdheid beschikt. Dat de inspecteur-districtshoofd niet bevoegd was tot het nemen van het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit, ontneemt voorts onder deze omstandigheden het publiekrechtelijke karakter niet aan het besluit van de Minister op het verzoek van appellant.
2.5 De Minister heeft zich in de beslissing op bezwaar op het standpunt gesteld dat het verzoek om schadevergoeding terecht is afgewezen, omdat hij niet aannernelijk acht dat er causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit van 6 oktober 1993 en het daarbij gehandhaafde besluit van 17 september 1992 enerzijds en de door appellant beweerdelijk geleden schade anderzijds, aangezien kan worden aangenomen dat de burgemeester, zo hij zou hebben voidaan aan de verplichting een beslissing te nemen omtrent de toepassing van de door de inspecteur-districtshoofd nodig geacht maatregelen, bij een bevocgdelijk genomen besluit dezelfde maatregelen zou hebben opgelegd. Alsdan zou appellant in dezelfde positie hebben verkeerd.
2.6 Appellant heeft onder meer naar voren gebracht dat aan de burgemeester niet is gevraagd enige maatregel te treffen danwel, behoudens door een ontvangstbevestiging, anderszins op het besluit van de inspecteur-districtshoofd te reageren. Verder heeft appellant betoogd dat niet vast staat dat de burgemeester eenzelfde besluit zou hebben genomen en dat hij onder de gegeven omstandigheden wellicht een andere minder vergaande maatregel zou hebben getroffen. Zo had de burgemeester in plaats van het doen plaatsen van kentekenen als bedoeld in artikel 20, onder d, kunnen volstaan met het doen plaatsen van een waarschuwingsbord als bedoeld in artikel 20, onder c. In dat geval was veevervoer nog mogelijk geweest en had appellant elders lege stallen kunnen huren, waarin hij zijn vee tijdelijk had kunnen onderbrengen.
2.7 De beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt door de maatregelen die zijn opgelegd op basis van een door de inspecteur-districtshoofd gepretendeerde en uitgeoefende bevoegdheid. De Afdeling heeft echter geoordeeld dat de inspecteur-districtghoofd daartoe onbevoegd was. Met de vernietiging van het onderdeel van het besluit strekkende tot handhaving van de onbevoegd opgelegde maatregelen, zijn de onrechtmatigheid van het handelen van het bestuursorgaan en diens schuld gegeven en daarmee in beginsel de aanspraak op schadevergoeding. Verder is op grond van de stukken aannemeiijk dat alle gestelde schadeposten betrekking hebben op schade die appellant als gevolg van de maatregelen heeft geleden. De Minister heeft dit ook niet betwist.
Gelet op het vorenstaande is het aan de Minister orn aannemelijk te maken dat, indien bij ongewijzigde ornstandigheden wel een bevoegd besluit zou zijn genomen, appellant daardoor in dezeffde positie zou zijn geraakt. Daarin is de Minister vooralsnog niet geslaagd. Vast staat dat nadien daarop ook vernietiging geen nieuwe beslissing op bezwaar is genomen er geen besluit van de burgemeester is gevolgd. Dit brengt met zich dat niet zonder meer kan worden gesteld dat tot een inhoudelijk gelijk resultaat zou zijn gekomen en elk causaal verband kan worden ontkend. Daaraan kan niet afdoen dat de burgemeester geen bezwaar heeft gemaakt. Hem is blijkens de brief van 17 september 1992 uitsluitend orn een ontvangstbevestiging gevraagd. Evenmin kan daaraan afdoen de enkele stelling dat sprake is van een vast beleid en een bestendige uitvoeringspraktijk, nu dit niet nader is onderbouwd.
Dit leidt de Afdeling, anders den de rechtbank, tot de condusie dat de beslissing op bezwaar in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdeiijke motivering berust.
2.8 Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
2.9 Er zijn termen voor een proceskostenveroordeling als hierna vermeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 15 oktober 1999, AWB 981169 WET;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 3 november 1997, J.9712169;
IV. draagt de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
V. veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellant in verband met de behandeling vain het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 2.840,--, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) acin appellant het door hern voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (f 550,-) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en
mr. J.A.M. van Angeren en mr. F.P. Zwart, Leden,
in tegenwoordigheid van mr R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
Bij verhindering van de
ambtenaar van Staat:
w.g. Bartel w.g. Kallan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2000
45-119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,