Uitspraak
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
200105382/1.
Datum uitspraak: 14 januari 2002
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraken van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 23 oktober 2001 in de gedingen tussen:
[verweerder 1 en2]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 7 oktober 2001 heeft appellant (hierna: de staatssecretaris) aanvragen van [verweerder 1 en2] (hierna: de vreemdelingen) om hun een verblijfsvergunning asiel te verlenen afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraken van 23 oktober 2001, verzonden op 24 oktober 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris bij faxbericht, bij de Raad van State binnengekomen op 31 oktober 2001, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brieven van 12 november 2001 heeft mr. S.S. Ilahi, advocaat te Groningen, namens de vreemdelingen een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2001, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat het hoger-beroepschrift is gericht tegen twee, ten aanzien van de vreemdelingen afzonderlijk gewezen, uitspraken geen aanleiding om, zoals door de vreemdelingen is verzocht in de brieven van 12 november 2001, het hoger-beroepschrift niet-ontvankelijk te verklaren. Artikel 37 van Pro de Wet op de Raad van State, noch enige andere rechtsregel verplicht hiertoe.
2.2. Grief I klaagt dat de rechtbank heeft miskend dat de vreemdelingenwet- en regelgeving de staatssecretaris een ruime beleids- en beoordelingsvrijheid heeft toegekend bij het al of niet voeren van een categoriaal beschermingsbeleid als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000). De rechtbank heeft met het oordeel dat de vreemdelingen geen vestigingsalternatief hebben in het relatief veilige deel van Somalië miskend dat de rechter in deze marginaal moet toetsen en heeft derhalve een onjuiste toetsingsmaatstaf aangelegd.
2.2.1. Het bepaalde in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 vindt zijn voorgeschiedenis in het op basis van artikel 12b van de Vreemdelingenwet, die gold tot 1 april 2001, ontwikkelde beleid inzake de verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv), waaromtrent de staatssecretaris op 18 december 1997 een brief aan de Tweede Kamer heeft gezonden (TK 1997-1998, 19 637, nr. 308), de zogeheten vvtv-indicatorenbrief.
Uit deze brief en de nadere aan de Tweede Kamer toegezonden nota's blijkt dat de staatssecretaris steeds een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds individuele gronden voor asielverlening, als thans neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c van de Vw 2000, voor de invulling waarvan de internationale verplichtingen, als neergelegd in het Vluchtelingenverdrag en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, richtinggevend zijn en anderzijds de uitsluitend aan het nationale recht ontleende grond, als thans neergelegd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d van de Vw 2000, waarop een verblijfsvergunning, los van de individuele situatie waarin een asielzoeker zich bevindt, wordt verleend wegens de algemene situatie in het land van herkomst.
2.2.2. De tekst van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d van de Vw 2000 stelt buiten twijfel dat de vraag of een asielzoeker op die grond voor toelating in aanmerking komt, moet worden beantwoord aan de hand van een beoordeling van de algemene situatie in het land van herkomst. Terzake daarvan komt de staatssecretaris een ruime beoordelingsmarge toe, waarvan de aanwending de toetsing in rechte slechts dan niet kan doorstaan, indien de staatssecretaris bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en gegeven de feitelijke grondslag ervan, niet in redelijkheid tot een bepaalde beoordeling heeft kunnen komen.
2.2.3. Voorts heeft de staatssecretaris zich steeds op het standpunt gesteld dat, indien in het land van herkomst sprake is van ernstig en willekeurig menselijk geweld, betekenis toekomt aan de mate van geografische spreiding van dat geweld en dat derhalve bij de weging van die factor ten volle rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van een binnenlands beschermingsalternatief (zie voormelde vvtv-indicatorenbrief, p. 8). Hieruit vloeit voort dat het binnenlands beschermingsalternatief niet wordt tegengeworpen aan een individuele asielzoeker die in beginsel in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel, zoals bij de verlening van verblijfsvergunningen op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c van de Vw 2000 bedoelde gronden, maar fungeert als element in de beoordeling of sprake is van een zodanige situatie in het land van herkomst, dat terugkeer naar dat land van onevenredige hardheid zou zijn; een element dat derhalve deelt in de categoriale aard van die beoordeling.
Het onderscheid dat aldus bij de toepassing van het leerstuk van het binnenlands beschermingsalternatief wordt gemaakt, sluit aan op de individuele, dan wel categoriale aard van de betrokken asielgronden, waarop de toepassing betrekking heeft. Dit onderscheid vindt aldus grondslag in de wet. Niet kan voorts worden geoordeeld dat de staatssecretaris bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen niet in redelijkheid tot het maken van dit onderscheid heeft kunnen komen, of dat het om andere redenen rechtens niet aanvaardbaar is.
2.2.4. De besluiten van 7 oktober 2001 zijn gebaseerd op het beleid dat is neergelegd in de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 3 april 2000 (TK 1999-2000, 19 637, nr. 520). In deze brief (p. 3) - nadien, voor zover hier van belang, bevestigd in de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 24 september 2001 (TK 2001-2002, 19 637, nr. 606) - wordt ten aanzien van de positie van minderheidsgroepen in Somalië geconcludeerd dat voor hen een vestigings- of verblijfsalternatief in het noorden aanwezig wordt geacht. Als gevolg hiervan komen Somalische asielzoekers die behoren tot een minderheidsgroep niet langer in aanmerking voor categoriale bescherming. Niet in geschil is dat de vreemdelingen, twee mannen, tot een minderheidsgroep behoren, de Ashraf-Hussein.
2.2.5. Blijkens het vorenoverwogene, kan dit beleid de toetsing in rechte doorstaan, tenzij het niet zou berusten op genoegzaam onderzoek naar de algemene situatie in het noorden van Somalië of op grond van de beschikbare informatie moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in, het noorden van Somalië niet van bijzondere hardheid is in verband met de algemene situatie aldaar. De rechtbank heeft met het oordeel dat de vreemdelingen geen vestigingsalternatief hebben in het relatief veilige deel van Somalië miskend dat de beoordeling of wordt voldaan aan de maatstaven, neergelegd in artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit 2000 en de notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001 (TK 2000-2001, 19 637, nr. 588) - in het bijzonder aan de maatstaf of sprake is van een, naar plaatselijke maatstaven gemeten, categoriaal humanitaire noodsituatie, dat wil zeggen of in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie - in eerste instantie aan de staatssecretaris is voorbehouden en door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst. De rechtbank had moeten nagaan of de staatssecretaris, bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en de algemene situatie in het land van herkomst in ogenschouw nemend, niet in redelijkheid tot de beslissing heeft kunnen komen om ten aanzien van minderheidsgroepen niet langer een categoriaal beschermingsbeleid te voeren. Grief I treft dan ook doel.
2.3. Grief II klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de brief van Amnesty International van 13 juli 2001 over de mensenrechtensituatie in Somaliland en Puntland en van de brief van Amnesty International van 3 oktober 2001 over de positie van minderheden en binnenlands beschermingsalternatief. Het staat hem vrij de beslissing al dan niet een categoriaal beschermingsbeleid te voeren, in beginsel te baseren op de ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken, aldus de staatssecretaris.
2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 oktober 2001, JV 2001/325), kan een ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken omtrent de situatie in een land worden aangemerkt als een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitoefening van diens bevoegdheden. Daartoe dient het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie te verschaffen, onder aanduiding
- voor zover mogelijk en verantwoord - van de bronnen, waaraan deze is ontleend. Indien aan deze eisen is voldaan, mag de staatssecretaris bij de besluitvorming op asielaanvragen van de juistheid van die informatie uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan.
2.3.2. De enkele omstandigheid dat naast de informatie aangereikt in de ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken informatie uit andere bronnen voorhanden is die door de staatssecretaris mogelijk niet in de besluitvorming is betrokken, kan op zichzelf niet tot het oordeel leiden dat de beslissing om geen categoriaal beschermingsbeleid te voeren de toetsing in rechte niet kan doorstaan. De rechtbank had moeten bezien of de informatie waarop de vreemdelingen zich hebben beroepen, aangereikt in voornoemde brieven van Amnesty International, concrete aanknopingspunten in voorbedoelde zin bood.
2.3.3. Terzake overweegt de Afdeling als volgt.
2.3.4. De staatssecretaris heeft de beslissing om ten aanzien van minderheidsgroepen niet langer een categoriaal beschermingsbeleid te voeren gebaseerd op algemene ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake Somalië, in het bijzonder dat van 16 februari 2000. In dat ambtsbericht (p. 48-49) is over de situatie in het relatief veilige deel van Somalië, en de positie van minderheidsgroepen, onder meer het volgende gesteld:
"Wat het relatief veilige deel van Somalië betreft (...) [hebben i]n Puntland zich de afgelopen jaren ca. 120.000 ontheemden gevestigd, naast enkele honderden teruggekeerde vluchtelingen, waaronder leden van vele clans en minderheidsgroepen. (...). Reer Hamar wonen in de kampen verspreid tussen de andere bewoners, en zijn voornamelijk werkzaam in de handel, terwijl de Reer Brava met name in de nijverheid, bijv. als schoenmaker, werkzaam zijn. Niet bekend is om welke aantallen Reer Hamar en Reer Brava het gaat.
Deze grote aantallen ontheemden en vluchtelingen zijn naar Puntland gekomen en hebben zich gevestigd zonder toestemming te vragen aan de plaatselijke autoriteiten; slechts bij vestiging op particulier terrein in de steden is de toestemming van de eigenaar vereist. De overheid van Puntland is expliciet in haar stellingname dat Somaliërs van elke afkomst welkom zijn in Puntland en dat de overheid niet discrimineert. Wel wijst zij erop dat door de grote aantallen de opvangcapaciteit onder druk komt te staan.
Drinkwatervoorzieningen en medische opvang in de kampen zijn vooralsnog schaars. Het vinden van werk door al deze ontheemden zal tijd kosten.
In deze gebieden hebben de minderheidsgroepen weliswaar nog te maken met discriminatie, maar is hun veiligheid in het algemeen niet in het geding noch hebben zij te vrezen voor vervolging. De discriminatie houdt in dat minderheden nauwelijks effectief kunnen deelnemen in het bestuur en achtergesteld worden bij de toegang tot werk, rechtsbescherming en publieke voorzieningen. Aan de andere kant zijn leden van minderheidsgroepen vaak beter in staat dan Somali een nieuw bestaan op te bouwen, daar zij flexibel op de arbeidsmarkt inspelen.
Er zijn geen meldingen bekend van vervolging van minderheden door de lokale en regionale besturen of door de bevolking. Het bestuur ter plaatse blijkt in staat hiertegen effectief bescherming te bieden, onafhankelijk van de vraag of de betrokken minderheden de specifieke bescherming genieten van een Somali clan.".
In dat ambtsbericht (p. 56 e.v.) is verder te lezen:
"In het relatief veilige deel van Somalië zijn de lokale en regionale besturen in het algemeen in staat vrede en veiligheid te handhaven. (...)
Van de minderheidsgroepen kunnen de Bajuni veilig terugkeren naar de eilanden voor de kust van Zuid-Somalië.
De overige minderheidsgroepen hebben zich (weer) gevestigd in Puntland en Somaliland. Naar schatting enkele duizenden Bantu hebben zich gevestigd in Somaliland en Puntland; Reer Hamar en Reer Brava in kleinere (onbekende) aantallen in Puntland. Gaboye komen van oudsher in Noord-Somalië voor en keren inmiddels uit Ethiopië terug. Deze groepen worden niet vervolgd en in het algemeen is hun veiligheid niet in gevaar. Wel is hun sociaal-economische situatie vaak nog precair en worden zij gediscrimineerd, hoewel zij relatief zelfstandig met hun vak een inkomen kunnen verwerven.".
In het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 12 juni 2001 (p. 54 e.v.) is onder meer het volgende te lezen:
"De huidige omvang van de hervestiging in Noord-Somalië is niet precies bekend. (...).
Voorzieningen zijn er schaars c.q. nog schaarser dan voor de reguliere lokale bevolking. Veel ontheemden kunnen onderwijs en gezondheidszorg eenvoudigweg niet betalen. Wel hebben NGO's of organisaties als UNICEF in sommige ontheemdenkampen enkele basisvoorzieningen getroffen. Ontheemden zijn kwetsbaar voor gedwongen verhuizing, daar zij geen aanspraak kunnen maken op eigen grond. In Puntland is de meeste grond in private handen; landeigenaren zullen ontheemden verjagen die de huur niet kunnen opbrengen of zullen vergoeding vragen voor gebruik van voorzieningen, die door hulporganisaties zijn opgezet. De mate van kwetsbaarheid van ontheemden is (uiteraard) mede afhankelijk van de hulpbronnen (geld, vaardigheden) waarover men beschikt.
Ontheemden met geld staat weinig in de weg om een eigen zaak(je) te beginnen en een woning in de steden te betrekken. Algemene uitspraken over de positie van ontheemden in Noord-Somalië zijn derhalve moeilijk te doen.
(...)
In het noorden van Somalië is, met de toenemende effectiviteit van de regionale besturen in het handhaven van de veiligheid, de noodzaak van bescherming door de clan(familie) afgenomen. (...)
Minderheden
Ook minderheidsgroepen vestigen zich nog immer in Somaliland en Puntland, zij het in verschillende aantallen. (...)
Benaderi verblijven slechts in kleine aantallen (nog geen tientallen) in Puntland, Somaliland, of de overige relatief veilige gebieden. De aantallen zijn te klein om algemene uitspraken over te doen. In de periode 1992-1996 passeerden veel Benadiri Noord-Somalië, op doorreis naar (onder meer) Jemen. Slechts enkelen zijn gebleven, bijvoorbeeld na een huwelijk met een inwoner van dit gebied.
Ashraf (...) komen voor zover bekend nauwelijks voor in de relatief veilige gebieden. (...)
De minderheidsgroepen worden niet vervolgd en in het algemeen is hun veiligheid niet in gevaar. Wel is hun sociaal-economische situatie vaak precair en worden zij gediscrimineerd, onder meer op het vlak van werk en toegang tot voorzieningen. Zij slagen er evenwel in het algemeen in om in hun levensonderhoud te voorzien door flexibel in te spelen op de lokale arbeidsmarkt c.q. door allerlei soorten werk aan te pakken. Een aantal van hen is in staat relatief zelfstandig met hun vak een inkomen te verwerven. Nieuwkomers vinden veelal aansluiting bij leden van de desbetreffende minderheid indien die in enige getale aanwezig zijn.".
2.3.5. Desgevraagd heeft de staatssecretaris ter zitting verklaard dat hij de hiervoor weergegeven passage dat de aantallen te klein zijn om algemene uitspraken te doen zo leest dat geen verdergaande of meer gedetailleerde uitspraken gedaan kunnen worden dan vervat in het bericht en dat die passage derhalve niet afdoet aan de wel opgenomen algemene stelling dat de minderheidsgroepen in Somaliland en Puntland niet worden vervolgd en dat in het algemeen hun veiligheid niet in gevaar is. De Afdeling acht deze lezing van de ambtsberichten niet onbegrijpelijk dan wel onjuist.
Aangezien de algemene uitspraken in het ambtsbericht, evenals het ten aanzien van Somalië gevoerde beleid, de minderheidsgroepen in het algemeen betreffen en tot op heden geen beleid is ontwikkeld ten aanzien van een of meer bepaalde minderheidsgroepen, kan het gegeven dat bepaalde minderheidsgroepen zich slechts in geringe aantallen in het noorden van Somalië bevinden, op zichzelf niet tot het oordeel leiden dat de staatssecretaris zijn beleid dat aan de besluiten van 7 oktober 2001 ten grondslag ligt niet in redelijkheid op het ambtsbericht heeft kunnen baseren.
2.3.6. De voornoemde brieven van Amnesty International bieden voorts geen concrete aanknopingspunten voor wijfel aan de juistheid of de volledigheid van de ambtsberichten. De brieven betreffen overwegend de problemen die politiek actieven in Puntland en Somaliland, naar gesteld, ondervinden. Deze gegevens kunnen bij de beantwoording van de vraag of een beleid van categoriale bescherming is geïndiceerd echter geen rol spelen. Hoewel in de brieven voorts twijfel wordt uitgesproken over de vraag of de autoriteiten van Puntland en Somaliland in staat zijn hun burgers effectieve bescherming te bieden en hen te behoeden voor mensenrechtenschendingen, wordt dìt niet met concrete voorbeelden onderbouwd. Evenmin bieden de brieven concrete grondslag voor het oordeel dat de algehele situatie in deze gebieden voor alle leden van minderheidsgroepen zodanig is dat de staatssecretaris niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in, het noorden van Somalië in verband met de algehele situatie aldaar niet van bijzondere hardheid is.
2.3.7. De beslissing van de staatssecretaris dat voor minderheidsgroepen een verblijfsalternatief in het noorden van Somalië aanwezig wordt geacht, is gebaseerd op de notie dat de lokale en regionale besturen in het noorden van Somalië in toenemende mate een overkoepelende neutrale bescherming bieden. De ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse bieden hiervoor voldoende feitelijke grondslag. Onder meer blijkt uit de ambtsberichten dat personen behorend tot minderheidsgroepen zich in relevante aantallen in Somaliland en Puntland vestigen. Nu er geen berichten voorhanden zijn dat personen behorend tot deze groepen zich - wegens onveiligheid of het ontbreken van basisvoorzieningen - in een, naar plaatselijke maatstaven gemeten, humanitaire noodsituatie bevinden, kan ook de - niet met voorbeelden onderbouwde - zorg die in de brieven van Amnesty International wordt uitgesproken over de positie van minderheidsgroepen, niet als een aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van de ambtsberichten worden beschouwd.
2.3.8. Gelet op het vooroverwogene bestaat er geen grond om te oordelen dat de staatssecretaris ten aanzien van minderheidsgroepen niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in, het noorden van Somalië in verband met de algehele situatie aldaar niet van bijzondere hardheid is.
2.3.9. De conclusie is dat de beslissing van de staatssecretaris om ten aanzien van minderheidsgroepen niet langer een categoriaal beschermingsbeleid te voeren de rechterlijke toets kan doorstaan. Ook grief II slaagt derhalve.
2.4. Het hoger beroep is reeds om voormelde redenen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige tegen die uitspraak aangevoerde grieven behoeven derhalve geen bespreking.
2.5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, nu de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden geen aanleiding geven voor een ander oordeel, de beroepen alsnog ongegrond verklaren.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van
23 oktober 2001 in de zaken met nrs. AWB 01/50896 en 01/50891;
III. verklaart de bij de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, in die zaken ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, Voorzitter, en
mr. M. Vlasblom en mr. T.M.A. Claessens, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Wagtendonk w.g. Groeneweg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2002
32-348.
Verzonden: 14 januari 2002
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,