Uitspraak
Raad
van State
200003723/1.
Datum uitspraak: 6 maart 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
burgemeester en wethouders van Arnhem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 5 juli 2000 in het geding tussen:
de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier, gevestigd te Arnhem
en
appellanten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 1997 hebben appellanten het besluit van
20 april 1993 tot aanwijzing van het concentratiegebied raamprostitutie Spijkerkwartier met ingang van 1 december 2002 ingetrokken.
Bij besluit van 13 december 1999 hebben appellanten het daartegen door de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier (hierna: de Belangenvereniging) gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit en het advies van de commissie voor beroep- en bezwaarschriften van 28 oktober 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 5 juli 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door de Belangenvereniging ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat burgemeester en wethouders een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 4 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 7 augustus 2000, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 september 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 4 januari 2001 heeft de Belangenvereniging een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, en de Belangenvereniging, vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
Tijdens de zitting heeft de Afdeling bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Op verzoek van de Afdeling zijn van de zijde van appellanten bij brief van 17 januari 2002 nadere stukken ingediend. De Belangenvereniging heeft bij brief van dezelfde datum haar reactie op deze stukken ingestuurd. Aangezien beide partijen schriftelijk toestemming hebben gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting, heeft de Afdeling vervolgens het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In geschil is of het aanwijzingsbesluit van 20 april 1993 als een algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt. Tegen een besluit tot intrekking van een algemeen verbindend voorschrift staat geen beroep en derhalve ook geen bezwaar open.
Het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op artikel 102a, tweede lid, van de Algemene plaatselijke strafverordening (hierna: APS).
2.2. Uit de stukken die na de zitting zijn overgelegd blijkt dat artikel 102a van de APS – voor zover thans relevant - op 20 april 1993 als volgt luidde:
“1. Het is aan personen van wie redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze zich overgeven aan prostitutie, verboden zich binnenshuis op een van de openbare weg of de openbare grond of zichtbare plaats op zodanige wijze achter of in een raam of deuropening te bevinden, dat redelijkerwijze kan worden aangenomen dat deze zich aldaar ophouden om tot ontucht uit te nodigen.
2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet op plaatsen welke door burgemeester en wethouders bij openbare kennisgeving zijn aangewezen, indien de door burgemeester en wethouders daarbij gestelde voorschriften worden opgevolgd.”
2.3. Het besluit van 20 april 1993 strekt tot intrekking van de aanwijzingsbesluiten van 29 maart 1983 en 23 juni 1992 en aanwijzing van een nader omschreven gebied als gebied waarin raamprostitutie is toegestaan. Bij deze aanwijzing zijn als voorschriften opgenomen dat de raamprostitutie slechts is toegestaan van achter de ramen en deuropeningen die overeenkomstig het aanwijzingsbesluit van 29 maart 1983 vóór 21 april 1993 zijn gebruikt voor het aanlokken van klanten en voor zover met betrekking tot dat gebruik geen wijziging wordt aangebracht in de maatvoering en situering van die ramen en deuropeningen. Voorts is bepaald dat het gebruik van de bovenverdiepingen van binnen het aanwijzingsgebied gelegen panden voor het bedrijven van raamprostitutie is verboden.
2.4. Appellanten staan in de beslissing op bezwaar op het standpunt dat het besluit van 16 december 1997 de intrekking van een algemeen verbindend voorschrift inhoudt. Aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaarschrift zijn zij derhalve niet toegekomen.
2.5. De rechtbank is tot een ander oordeel gekomen. Zij heeft het besluit van 20 april 1993 gekarakteriseerd als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift.
2.6. Appellanten bestrijden dit oordeel tevergeefs. Eén van de eigenschappen van een algemeen verbindend voorschrift is dat dit zelfstandige rechtsnormen bevat en verder strekt dan het bepalen van de werkingssfeer van een reeds bestaande algemeen verbindende norm. Het aanwijzingsbesluit kan geen algemeen verbindend voorschrift zijn, nu dit niet meer inhoudt dan de onttrekking van een bepaald gebied aan de werking van het in de APS neergelegde verbod op raamprostitutie. Het ontbeert derhalve zelfstandige normstelling. Het moet worden gezien als een concretiserend besluit van algemene strekking.
2.7. De aan de aanwijzing verbonden voorschriften, die de Afdeling overigens, anders dan appellanten, niet anders kan zien dan als voorschriften als bedoeld in artikel 102a, tweede lid, van de APS, ontnemen aan het aanwijzingsbesluit niet het onzelfstandig karakter, nu deze niet treden buiten de in de APS vastgelegde norm.
2.8. Uit het vorenstaande volgt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank heeft het daartoe strekkende besluit van 13 december 1999 terecht vernietigd. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. H. Bekker en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Meer w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2002
306.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,