Uitspraak
200001579/2.
Datum uitspraak: 17 april 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats]
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2000 hebben verweerders afwijzend beslist op het verzoek van appellant om met toepassing van artikel 8.25 van de Wet milieubeheer de bij besluit van 11 februari 1994 aan de naamloze vennootschap “N.V. EPON” (thans “ELECTRABEL NEDERLAND N.V.”, hierna te noemen: ELECTRABEL) krachtens de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet geluidhinder verleende vergunning voor het wijzigen van een electriciteitscentrale aan de Weurtseweg 460 te Nijmegen in te trekken. Dit aangehechte besluit is op 17 februari 2000 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 27 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2000, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 17 juli 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2002, waar appellant in persoon en verweerders, vertegenwoordigd door H.W. Nieuwenhuis en ing. J. de Lange, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord ELECTRABEL, vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 11 februari 1994 hebben verweerders vergunning verleend voor het ontvangen en opslaan van houtspaanders, het vermalen van houtspaanders tot houtpoeder, het opslaan van houtpoeder en het verstoken van houtpoeder in de electriciteitscentrale. In deze vergunning is bepaald dat een goedgekeurde acceptatieprocedure moet worden toegepast. Bij besluit van 18 juli 1995 heeft de directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland de voorwaarden voor de acceptatie van houtspaanders goedgekeurd. Dit besluit heeft de Afdeling bij uitspraak 20 juni 2001, no. E03.96.0894/1, herroepen.
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het verzoek van appellant om met toepassing van artikel 8.25, eerste lid, van de Wet milieubeheer de vergunning voor het verstoken van hout in te trekken, afgewezen. Daarbij hebben zij zich mede gebaseerd op de destijds geldende acceptatievoorwaarden.
2.2. Ingevolge artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag - onverminderd het in de artikelen 8.34, 8.38. 8.39 en 18.12 bepaalde - een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken indien de inrichting ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 8.23 redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan eenieder, met uitzondering van de vergunninghouder, het bevoegd gezag verzoeken een vergunning met toepassing van het eerste lid in te trekken.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen, komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3. Appellant voert aan dat verweerders zijn verzoek om intrekking ten onrechte hebben afgewezen. Volgens hem veroorzaakte de houtstookinstallatie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. Daartoe voert hij aan dat de destijds geldende acceptatievoorwaarden niet naleefbaar waren. In dit verband verwijst hij naar een door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening in het kader van het geding met nummer F03.98.0171 uitgebracht deskundigenbericht. Daarin is vermeld dat een verbod om verduurzaamd hout te shredderen praktisch niet uitvoerbaar is, omdat dit hout visueel niet is te onderscheiden van onbehandeld hout, en het vooraf representatief bemonsteren van een partij te shredderen hout vrijwel onmogelijk is. Appellant wijst er op dat de Voorzitter dit ook heeft uitgesproken in zijn uitspraak van 19 augustus 1998 met evengenoemd nummer. Gelet hierop kon volgens appellant niet worden voorkomen dat in de centrale méér verduurzaamd hout werd verbrand dan was toegestaan. Gezien de risico’s voor mens en milieu die dit meebrengt hadden verweerders naar zijn mening de vergunning moeten intrekken.
2.3.1. Verweerders hebben in het bestreden besluit overwogen dat er geen sprake is van een falende acceptatieprocedure, die ertoe leidt dat er ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu worden veroorzaakt, die niet door een wijziging van de voorschriften kan worden opgelost. Naar hun mening gaat de vergelijking met het geding met nummer F03.98.0171 niet op. Op grond van de destijds geldende acceptatievoorwaarden was het namelijk toegestaan dat in beperkte mate verduurzaamd hout in de inrichting werd verwerkt. Voorts stellen zij in dit verband dat in de acceptatievoorwaarden samenstellingseisen voor het te verbranden hout waren opgenomen. Naar hun mening was de toegestane samenstelling van het te verbranden hout controleerbaar door middel van bemonstering en chemische analyse. De acceptatieprocedure was volgens hen dan ook handhaafbaar, zodat voor het intrekken van de vergunning geen aanleiding bestond.
2.3.2. De Afdeling is met verweerders van oordeel dat de vergelijking met het geding met nummer F03.98.0171, nog daargelaten dat het oordeel van de Voorzitter in dat geding slechts een voorlopig karakter had, niet opgaat. Anders dan in dat geding het geval was, was het gezien de acceptatievoorwaarden, zoals die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidden, niet verboden in de inrichting verduurzaamd hout te verwerken. Het te verbranden hout diende wel te voldoen aan de samenstellingseisen uit de acceptatievoorwaarden. Deze samenstellingseisen waren gerelateerd aan de voor de inrichting geldende emissie-eisen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de controle op de samenstelling van het te verbranden hout kon geschieden door middel van bemonstering en chemische analyse van het hout, welke steekproefsgewijs plaatsvonden na het shredderen door de leverancier, bij de acceptatie door ELECTRABEL, na verpoedering tot houtstof en tot slot in de schoorsteen. Appellante heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat dit monsteringnemingsprotocol, dat onderdeel was van de acceptatieprocedure die door ELECTRABEL moest worden toegepast, geen representatief beeld gaf van de totale houtstroom en dat de analyseresultaten van de monsters niet voldoende betrouwbaar waren.
Gelet hierop is de Afdeling met verweerders van oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit controleerbaar was dat niet meer dan de toegestane hoeveelheid verduurzaamd hout werd verbrand. In de stelling van appellant dat alle bemonsteringen en analyses steekproefsgewijs plaatsvonden waardoor het mogelijk was dat een partij verontreinigd hout werd verbrand zonder dat dit aan het licht kwam, ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat de acceptatieprocedure niet voldeed of onbetrouwbare analyseresultaten genereerde. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat gesteld noch gebleken is dat het standpunt van verweerders dat gemiddeld genomen een enkele verbranding van een partij verontreinigd hout niet leidt tot een overschrijding van de emissie-eisen uit voorschrift 4.4 van de vergunning, onjuist is.
2.3.3. Gelet op het voorgaande kan hetgeen appellant heeft aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de inrichting geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakte. Dat de goedgekeurde acceptatieprocedure bij de keuring van het hout bij de leverancier anders werd toegepast dan was beschreven, en dat het chloridegehalte in het hout boven het in de acceptatievoorwaarden genoemde maximum lag, doet hier niet aan af. De enkele omstandigheid dat de acceptatie van hout niet werd uitgevoerd overeenkomstig de goedgekeurde acceptatieprocedure biedt op zichzelf geen grond voor het intrekken van een vergunning op grond van artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer.
Evenmin leidt de door appellant ter zitting naar voren gebrachte omstandigheid dat door een emissiemeting alleen niet kon worden vastgesteld of aan de eisen uit de vergunning van 1994 werd voldaan, zonder meer tot de slotsom dat het verbranden van hout ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu had, reeds omdat toepassing van artikel 8.23 daarvoor zo nodig een oplossing biedt. De Afdeling is van oordeel dat verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, gezien de toenmalige milieuhygiënische inzichten, in redelijkheid ervan hebben kunnen uitgaan dat de situatie niet zodanig was dat met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer de aan de vergunning verbonden voorschriften moesten worden aangescherpt.
Overigens voorziet - zo hebben verweerders ter zitting gesteld - de nieuw te verlenen revisievergunning, waarvan de voorbereiding zich in een gevorderd stadium bevindt, in een aanpassing van de vergunning, alsmede in enkele verbeteringen en optimalisaties van de acceptatieprocedure.
2.4. Appellant stelt verder dat de vergunning had moeten worden ingetrokken omdat het verbrandingsproces leidt tot extra uitstoot van kankerverwekkende stoffen, zoals dioxines en zware metalen. Hij wijst in dit verband op het door BECO Milieumanagement & Advies B.V. opgestelde rapport “Verkenning van preventietechnieken voor specifieke luchtemissies inzake Weurt” van juni 1997. De toename van de emissie van kankerverwekkende stoffen is volgens appellant in strijd met de in het Nationale Beleidsplan vermelde doelstellingen. Verder betoogt hij dat alle dioxinemetingen, in opdracht van ELECTRABEL, door KEMA zijn uitgevoerd. Volgens hem hebben verweerders, door zich herhaaldelijk op rapporten van KEMA te beroepen, de schijn van partijdigheid gewekt.
2.4.1. Uit de stukken blijkt dat, naast de metingen van KEMA, in 1997 en 1998 ook metingen zijn uitgevoerd naar de emissies van zware metalen en dioxines door de dienst Water en Milieu van de provincie Gelderland. De uitkomsten van deze metingen zijn neergelegd in rapporten van 20 maart 1998 en 30 oktober 1998. In deze rapporten wordt geconcludeerd dat de emissie-eisen voor zware metalen, zoals opgenomen in voorschrift 4.4 van de vergunning, niet worden overschreden en dat wordt voldaan aan de in het Besluit luchtemissies afvalverbranding gestelde emissiegrenswaarde voor dioxine.
De beroepsgrond van appellant dat verweerders zich wat het dioxine-aspect betreft uitsluitend hebben gebaseerd op de door KEMA opgestelde rapporten, mist gezien het voorgaande feitelijke grondslag. Voorts ziet de Afdeling in de stelling van appellant dat verweerders zich herhaaldelijk hebben beroepen op de resultaten van diverse in opdracht van ELECTRABEL opgestelde rapporten van KEMA, wat hier ook van zij, onvoldoende grond om te oordelen dat verweerders de schijn van de partijdigheid hebben doen ontstaan.
Voorzover het betoog van appellant aldus moet worden begrepen dat het verbrandingsproces zijns inziens ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakte, overweegt de Afdeling dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitkomsten van de in 1997 en 1998 uitgevoerde metingen onjuist zijn. Voorts leidt de door appellant gestelde strijd met de in het Nationale Beleidsplan vermelde doelstellingen, wat hier ook van zij, niet zonder meer tot het oordeel dat het verbranden van hout ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu had.
Gelet op het voorgaande kan in hetgeen appellant heeft aangevoerd ook in zoverre geen grond worden gevonden voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de inrichting geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakte die intrekking van de vergunning zou rechtvaardigen.
2.5. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat verweerders het verzoek van appellant om met toepassing van artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de vergunning in te trekken, terecht hebben afgewezen.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg?Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2002
334.