Uitspraak
200002214/1.
Datum uitspraak: 17 april 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie" en de stichting "Stichting Natuur en Milieu”, gevestigd respectievelijk te Rotterdam en Utrecht,
appellanten,
en
dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Schieland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 1996, kenmerk U96001234, hebben verweerders afwijzend beslist op het verzoek om bestuursdwang toe te passen ten aanzien van lozingen van bestrijdingsmiddelen en meststoffen in het oppervlaktewater ter plaatse van het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 1] op het perceel [locatie 1] te [plaats], het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 2] op het perceel [locatie 2] te [plaats], het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 3] op het perceel [locatie 3] te [plaats], het akkerbouwbedrijf van de [vergunninghouder 4] op het perceel [locatie 4] te [plaats], het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 5] op het perceel [locatie 5] te [plaats], het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 6] op het perceel [locatie 6] te [plaats], het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 7] op het perceel [locatie 7] te [plaats] en het akkerbouwbedrijf van [vergunninghouder 8] op het perceel [locatie 8] te [plaats]. Dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 25 juni 1996, kenmerk U.96004660, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraken van 23 augustus 1999, nos. E03.99.0170, E03.99.0169, E03.99.0167, E03.96.1106, E03.99.0173, E03.99.0172, E03.99.0168 en E03.99.0171, heeft de Afdeling de tegen dit besluit ingediende beroepen gegrond verklaard en het besluit vernietigd.
Bij besluit van 27 maart 2000, verzonden op dezelfde dag, hebben verweerders opnieuw een besluit op bezwaar genomen, waarbij zij wederom het bezwaar ongegrond hebben verklaard en het besluit van 20 februari 1996 in stand hebben gelaten. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 9 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 9 mei 2000, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 8 juni 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 13 juli 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. drs. J. Rutteman en
drs. H. Muilerman, gemachtigden, en verweerders, vertegenwoordigd door mr J.H. Geerdink, advocaat te Den Haag en M. Steijns en
mr. P. Vliegenthart, gemachtigden, zijn verschenen.
Namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat zijn gehoord
mr. J.H. Geerdink, advocaat te Den Haag, en drs M. Cambridge, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op een achttal akkerbouwbedrijven. In deze bedrijven worden bestrijdingsmiddelen en meststoffen toegepast.
2.2. Ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Waterschapswet is het waterschapsbestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is het verboden zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren. Ingevolge het derde lid, voorzover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat het zonder vergunning verboden is de in het eerste lid bedoelde stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in oppervlaktewateren te brengen. Bij algemene maatregel van bestuur kan mede worden bepaald dat ten aanzien van alle of bepaalde oppervlaktewateren het brengen op welke wijze ook van daarbij aan te geven soorten van stoffen als bedoeld in het eerste lid in oppervlaktewater is verboden.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: het Uitvoeringsbesluit) is het, onverminderd artikel 3, verboden zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen onder meer (a) door deze daarin te storten, (b) door deze onder het wateroppervlak uit te pompen, weg te pompen of te doen of te laten afvloeien, (c) door deze te storten, neder te leggen, te laten liggen, of te doen of te laten afvloeien op duinen, stranden, kwelders, slikken, kaden bruggen, vlonders, aanlegsteigers, dijken, oevers of in het winterbed van enig oppervlaktewater, (d) bij het laden, lossen of overladen daarvan en (e) bij het uit- of inwendig reinigen van enig voertuig, vaartuig of luchtvaartuig.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, voorzover hier van belang, is dit besluit niet van toepassing op gedragingen waaromtrent voorschriften zijn gesteld bij of krachtens de Bestrijdingsmiddelenwet 1962, met uitzondering van agrarische activiteiten als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (hierna: het Lozingenbesluit).
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van het Lozingenbesluit moet onder agrarische activiteiten worden verstaan het geheel van activiteiten die betrekking hebben op landbouwgewassen en landbouwhuisdieren als bedoeld in bijlage I bij het besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Lozingenbesluit is het besluit van toepassing op het lozen en het gebruiken van bestrijdingsmiddelen nabij oppervlaktewateren ten gevolge van agrarische activiteiten dan wel activiteiten die daarmee verband houden met uitzondering van (a) tot en met (k).
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Lozingenbesluit is lozen verboden.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van het Lozingenbesluit is, voorzover hier van belang, in afwijking van het eerste lid lozen toegestaan, indien het betreft (i) overig op een andere wijze dan met behulp van een werk lozen, dat verband houdt met gewasbescherming en toediening van meststoffen, met inachtneming van de voorschriften genoemd in de artikelen 13, 14, 15 en 16.
2.3. Verweerders stellen dat de acht akkerbouwbedrijven vallen onder de werking van het Lozingenbesluit. Bij bedrijfsbezoeken is gebleken dat de bedrijven voldoen aan de bepalingen van het Lozingenbesluit, zodat verweerders zich niet bevoegd achtten bestuursdwang toe te passen.
2.4. Appellanten bestrijden niet dat de acht akkerbouwbedrijven voldoen aan de bepalingen van het Lozingenbesluit, doch vechten de verbindendheid van het Lozingenbesluit aan voor zover het betrekking heeft op de regeling van de emissies die ontstaan door het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen bij de teelt van gewassen op de betrokken percelen. Naar de mening van appellanten ziet het Lozingenbesluit slechts op een deel van de lozingen die samenhangen met de even bedoelde activiteiten. In dit verband wijzen appellanten op een notitie die is opgesteld in het kader van de inspraakprocedure, die is vooraf gegaan aan de totstandkoming van het Lozingenbesluit. Uit deze notitie blijkt, volgens appellanten, dat in geval van bestrijdingsmiddelen het grootste deel van de belasting van het oppervlaktewater wordt veroorzaakt door ‘atmosferische depositie’ en ‘uitspoeling’, terwijl met betrekking tot meststoffen met name ‘uitspoeling’ en ‘afspoeling’ de voornaamste vormen van verontreiniging zijn. Door het Lozingenbesluit te beperken tot een regeling van drift waar het gaat om bestrijdingsmiddelen en het voorkomen van het mee bemesten van oppervlaktewater waar het gaat om meststoffen, is huns inziens een aanzienlijk deel van de verspreiding van bestrijdingsmiddelen en meststoffen naar het oppervlaktewater ongeregeld gelaten.
Verder ziet het Lozingenbesluit uitsluitend op de piekbelasting van het oppervlaktewater en niet op de continue belasting van het oppervlaktewater, waarmee voorbij wordt gegaan aan het feit dat de gemeten te hoge concentratie bestrijdingsmiddelen in het oppervlaktewater een gevolg is van de continue belasting van het oppervlaktewater en dat chronische effecten bij veel lagere concentraties optreden dan acuut toxische effecten, aldus appellanten.
Aangezien de overige vormen van verontreiniging van het oppervlaktewater door het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen elders niet afdoende zijn geregeld, en de Bestrijdingsmiddelenwet bepaalt dat bestrijdingsmiddelen in principe slechts worden toegelaten indien gebruik niet leidt tot onaanvaardbare effecten op het milieu, voldoet het Lozingenbesluit niet aan de eisen die de richtlijn 76/464/EG ter zake van de bescherming van het oppervlaktewater stelt. Gelet hierop, is er naar de mening van appellanten, aanleiding om in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren de milieubelasting ten gevolge van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen te minimaliseren.
Verder zijn volgens appellanten de eisen die ter zake van de in het Lozingenbesluit wel geregelde lozingen zijn opgenomen niet in overeenstemming met de ‘stand der techniek’, zodat het Lozingenbesluit in zoverre in strijd is met artikel 2a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren juncto artikel 8.11, derde lid, en 8.40, tweede lid, van de Wet milieubeheer en artikel 7, vierde lid, van de richtlijn 76/464/EG. Als voorbeeld wijzen appellanten op de in het Lozingenbesluit opgenomen maatregelen met betrekking tot drift. Deze gaan naar de mening van appellanten niet ver genoeg. Het voorschrijven van bij voorbeeld een bredere teeltvrije zone zou naar hun mening economisch haalbaar zijn geweest.
2.4.1. De Afdeling overweegt ter zake van de vraag of in het Lozingenbesluit de te verwachten lozingen afdoende zijn geregeld, dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en het Lozingenbesluit de implementatie vormen van de richtlijn 76/464/EG. Het Hof van Justitie van de EG heeft in zijn arrest van 29 september 1999, no. C-232/97, overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden opgevat dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of Lijst II van de bijlage bij de richtlijn 76/464/EG genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is wordt gebracht. Voorts heeft het Hof van Justitie van de EG in hetzelfde arrest overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden uitgelegd dat het niet de verontreiniging omvat die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van Pro de richtlijn 86/280/EG.
Hieruit blijkt dat niet iedere activiteit waarbij een stof uiteindelijk in het water komt een lozing als bedoeld in de richtlijn 76/464/EG oplevert. Dit is naar het oordeel van de Afdeling onder meer het geval bij activiteiten waardoor indirecte verspreiding van toegepaste bestrijdingsmiddelen en meststoffen optreedt.
Het Lozingenbesluit ziet naar het oordeel van de Afdeling op andere activiteiten, te weten, de activiteiten die een piekbelasting van het oppervlaktewater veroorzaken ten gevolge van het mee bemesten dan wel mee spuiten van sloten, de afspoeling van verhard en onverhard oppervlak, de verwaaiing van bestrijdingsmiddelen van de direct naast het oppervlaktewater gelegen landbouwgrond tijdens de bespuiting en laterale afspoeling van toegediende bestrijdingsmiddelen en meststoffen van de direct naast het oppervlaktewater gelegen landbouwgrond. Het Lozingenbesluit regelt daarmee die activiteiten die conform de richtlijn 76/464/EG als lozingen dienen te worden beschouwd.
De activiteiten met bestrijdingsmiddelen en meststoffen zullen overigens naar het oordeel van de Afdeling slechts aanleiding geven tot vormen van verontreiniging die zich - bijvoorbeeld via het grondwater - diffuus in het milieu verspreiden en die dus niet gericht in het oppervlaktewater terecht komen en kunnen daarmee niet worden beschouwd als lozingen in de zin van de richtlijn 76/464/EG.
Wat betreft de stelling van appellanten dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen zodanig gebrekkig is geregeld, dat verweerders verplicht zijn te bezien of in voorkomende gevallen in aanvulling op het Lozingenbesluit in een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aanvullende maatregelen moeten worden opgelegd, overweegt de Afdeling als volgt.
De Wet verontreiniging oppervlaktewateren en in het verlengde daarvan het Lozingenbesluit zien op lozingen in de zin van de even bedoelde richtlijn. Een handeling die valt onder de Bestrijdingsmiddelenwet en de Meststoffenwet maar die geen lozing oplevert in de zin van de richtlijn 76/464/EG valt dus niet onder de werking van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zodat daarvoor geen vergunning krachtens deze wet is vereist.
Deze beroepsgrond treft mitsdien geen doel.
2.5. Wat betreft de in het Lozingenbesluit opgenomen maatregelen ter beteugeling van de emissie van bestrijdingsmiddelen en meststoffen naar het oppervlaktewater is namens verweerders gesteld, dat aangezien in de desbetreffende bedrijfstak met name sprake is van lozingen van zogenoemde grijze lijst stoffen, in het kader van de totstandkoming van het Lozingenbesluit niet alleen acht is geslagen op de ’best bestaande technieken’ maar ook op de ‘best uitvoerbare technieken’ om verontreiniging van het oppervlaktewater tegen te gaan. Bij de keuze van het pakket van maatregelen dat in het Lozingenbesluit is opgenomen, is er dan ook rekening mee gehouden dat de continuïteit van de bedrijven niet in gevaar mag komen door het opleggen van maatregelen waaraan hoge kosten zijn verbonden. In aanvulling daarop kent het Lozingenbesluit de mogelijkheid om nadere eisen te stellen ten einde tegemoet te komen aan specifieke situaties. Artikel 14 van Pro het Lozingenbesluit voorziet voorts in een nadere aanscherping van de voorschriften op een later tijdstip. Tevens zal ingevolge artikel 22 van Pro het Lozingenbesluit eenmaal in de vier jaar worden bezien in hoeverre het Lozingenbesluit bijdraagt aan het behalen van de waterkwaliteitsdoelstellingen. Deze evaluatie, waarmee thans voor de eerste maal een aanvang is gemaakt, kan leiden tot het nader aanpassen van het Lozingenbesluit.
2.5.1. In artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer - dat ingevolge artikel 2a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van overeenkomstige toepassing is - is bepaald dat aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken niet kunnen worden voorkomen worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Naar het oordeel van de Afdeling komt bij de beoordeling van de noodzaak van bepaalde voorschriften betekenis toe aan de vraag of de desbetreffende maatregelen voor de gehele bedrijfstak als zodanig haalbaar zijn. Gelet hierop, is de Afdeling in het licht van het vorenstaande van oordeel dat het voorschrijven in het Lozingenbesluit van een pakket van maatregelen gebaseerd op de ‘best uitvoerbare technieken’ en waarbij vanwege de daaraan verbonden kosten eerst in de toekomst strengere eisen zullen worden gesteld ten aanzien van het tegengaan van emissies van bestrijdingsmiddelen en meststoffen in de richting van het oppervlaktewater, onvoldoende grond oplevert voor de conclusie dat sprake is van strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer juncto artikel 2a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en artikel 8.40, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Uit het vorenstaande volgt dat ook het beroep dat appellanten doen op artikel 7, vierde lid, van de richtlijn 76/464/EG faalt. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Niet in geschil is dat geen overtreding van het Lozingenbesluit heeft plaatsgehad. Verweerders zijn mitsdien terecht tot de conclusie gekomen dat zij niet bevoegd zijn bestuursdwang toe te passen.
2.7. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. dr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Brugman, ambtenaar van Staat.
De Voorzitter is verhinderd w.g. Brugman
de uitspraak te ondertekenen. ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2002
195-205.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,