Uitspraak
200101836/1.
Datum uitspraak: 6 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Ben Nederland B.V.", gevestigd te Den Haag,
2. [appellant], wonend te [woonplaats]
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2000 heeft de gemeenteraad van Haarlemmermeer, op voorstel van burgemeester en wethouders van 13 juni 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "Paraplubepaling antenne-installaties voor (mobiele) telecommunicatie". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 16 januari 2001, kenmerk 2000-27715, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 17 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 18 april 2001, en appellante sub 2 bij brief van 22 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2001, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 14 juni 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 12 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 februari 2002 (hierna te noemen: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. M.I. Lindenkamp, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], appellante sub 2 in persoon en verweerders, vertegenwoordigd door mr. F. Arents, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn namens de gemeenteraad mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, en R.A. Steensma, ambtenaar van de gemeente, aldaar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan heeft betrekking op het gehele grondgebied van de gemeente Haarlemmermeer en beoogt, aldus de plantoelichting, een herziening van 231 vigerende en 40 in procedure zijnde bestemmingsplannen met als doel een regeling voor zend- en ontvangstinstallaties voor mobiele telefonie hierin op te nemen.
Bij het bestreden besluit hebben verweerders grotendeels goedkeuring verleend aan het plan.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
Formele bezwaren
2.4. Appellante sub 1, die beschikt over een vergunning voor de aanleg en instandhouding van een mobiel openbaar telefoonnetwerk, voert in beroep allereerst aan dat verweerders het bestemmingsplan ten onrechte hebben goedgekeurd aangezien de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna te noemen: OPTA) bij de voorbereiding van het bestemmingsplan niet is gehoord.
2.4.1. Ingevolge artikel 10 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (verder: het Bro 1985) plegen burgemeester en wethouders bij de voorbereiding van een bestemmingsplan waar nodig overleg met de besturen van de gemeenten wier belangen rechtstreeks in het geding zijn, met die diensten van Rijk en provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening alsmede met die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen, welke in het plan in het geding zijn, en met de bij het plan betrokken waterschapsbesturen.
Blijkens de Nota van Toelichting, behorende bij het Bro 1985, dient in het algemeen het overleg beperkt te blijven tot die instanties waarmede overleg ook werkelijk noodzakelijk is. Een en ander houdt in dat een verplichting om in alle gevallen zulk overleg te plegen niet bestaat.
Niet is gebleken dat een reactie van de OPTA noodzakelijk was voor een verantwoorde voorbereiding van het bestemmingsplan. De gemeenteraad mocht er van uitgaan dat de belangenbehartiging op dit punt door de Minister van Verkeer en Waterstaat is verzorgd. Gelet hierop kan naar het oordeel van de Afdeling niet met recht worden gesteld dat het plan tot stand is gekomen in strijd met artikel 10 van Pro het Bro 1985.
2.5. Appellante sub 1 acht het voorts onzorgvuldig dat het bestreden besluit niet overeenkomstig artikel 28, zesde lid, van de WRO met ingang van de zesde week na bekendmaking van het besluit ter inzage is gelegd.
2.5.1. Ingevolge artikel 28, zesde lid, van de WRO wordt - voorzover hier van belang - met ingang van de zesde week na de bekendmaking aan de gemeenteraad het besluit van gedeputeerde staten met het bestemmingsplan voor een ieder ter inzage gelegd voor de duur van zes weken. Gelet op het zinsdeel "met ingang van de zesde week" in dit artikellid en in aanmerking genomen dat het in de rede ligt dat de terinzagelegging plaatsvindt op een reguliere werkdag, dient de terinzagelegging plaats te vinden op de eerste reguliere werkdag van de zesde kalenderweek na de bekendmaking.
De bekendmaking aan de gemeenteraad heeft plaatsgevonden op 18 januari 2001. Derhalve had in dit geval de terinzagelegging moeten plaatsvinden op maandag 26 februari 2001. Het bestreden besluit is blijkens de stukken echter ter inzage gelegd op 12 maart 2001, hetgeen niet in overeenstemming is met het bepaalde in eerdergenoemd artikellid.
Aan een dergelijke overschrijding van de termijn tussen de bekendmaking en terinzagelegging verbindt de wet echter geen gevolgen. Niet is gebleken dat door de te late terinzagelegging belangen zijn geschaad, zodat de Afdeling in dit door appellante sub 1 gesignaleerde gebrek geen aanleiding ziet tot vernietiging van het bestreden besluit.
Bezwaar inzake ontbreken milieu-effectrapport
2.6. Appellante sub 2 voert in beroep aan dat verweerders het bestemmingsplan ten onrechte hebben goedgekeurd aangezien bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieu-effectrapport (verder te noemen: MER) is gemaakt.
2.6.1. In artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de wet) in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij besluit van 7 mei 1999, Stb. 1999, 224, (hierna: het Besluit m.e.r. 1994) worden als activiteiten bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de wet in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. 1994 worden als activiteiten ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet bepalen of een MER moet worden gemaakt, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Hetgeen het bestemmingsplan mogelijk maakt, behoort niet tot één van de categorieën in de onderdelen C en D van de bijlage. In zoverre en ook anderszins geldt geen verplichting een MER te maken dan wel te beoordelen of een MER moet worden gemaakt.
Algemene bezwaren
2.7. Appellante sub 1 voert aan dat verweerders het bestemmingsplan ten onrechte hebben goedgekeurd aangezien een algemene regeling voor de plaatsing van antenne-installaties niet in een bestemmingsplan mogelijk is. Meer in het bijzonder voert zij aan dat ten onrechte goedkeuring is verleend aan artikel I, tweede lid, onder e, f, g en h, van de planvoorschriften aangezien hierin een onjuist onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende zones. Een in stedenbouwkundig opzicht relevant onderscheid tussen de zones woon- en werkgebied en de zones voor de luchthaven Schiphol en voor het landelijk gebied ontbreekt volgens haar.
2.7.1. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd.
2.7.2. In het bestemmingsplan is een algemene regeling voor de plaatsing van - bouwvergunningplichtige - antenne-installaties opgenomen. Hieraan liggen stedenbouwkundige motieven ten grondslag. Voor de planregeling is de beleidsnota GSM-installaties, zoals vastgesteld op 16 februari 1999 door burgemeester en wethouders, als uitgangspunt gehanteerd. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 5 april 2001, nos. 200003191/1, AB 2001, 173, 200003317/1, Gst. 7140, 8, en 200003335/1, dit beleid niet kennelijk onredelijk geacht.
Ingevolge artikel I, tweede lid, onder e, f, g en h, van de planvoorschriften wordt onderscheid gemaakt tussen de zones werkgebied, luchthaven Schiphol, woongebied en landelijk gebied. Op de plankaart, welke het gehele grondgebied van de gemeente beslaat, is de ligging van deze zones aangegeven. Voorts zijn op de plankaart infrastructurele knooppunten, zoals bedoeld in artikel I, tweede lid, onder i, van de planvoorschriften aangegeven. Voor alle zones gelden algemene richtlijnen, terwijl voor de specifieke zones ook bijzondere richtlijnen gelden. Bouw- en vrijstellingsmogelijkheden zijn aldus per zone verschillend. Hiermee is beoogd tot een stedenbouwkundige en maatschappelijk verantwoorde inpassing in de zones te komen. Aldus dient blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, voorkomen te worden dat het straatbeeld en de ruimtelijke uitstraling van gebouwen negatief beïnvloed worden door een overmaat aan antenne-installaties. Dit geldt met name voor de zone woongebied. Voor de zones werkgebied en luchthaven Schiphol speelt het belang in mindere mate omdat het plaatsen van antenne-installaties op daken van hogere gebouwen in deze gebieden de ruimtelijke kwaliteit, gezien de stedenbouwkundige structuur en verkaveling, minder aantast. Voorts wordt in de stukken gesteld dat het plaatsen van vrijstaande antenne-installaties in de zone landelijk gebied, behoudens bij infrastructurele knooppunten, zou kunnen leiden tot een aantasting van de openheid en het specifieke karakter van het landschap.
De Afdeling is van oordeel dat de planregeling uit een oogpunt van ruimtelijke ordening relevant is en derhalve in een bestemmingsplan thuishoort. Niet valt in te zien dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat hetgeen het bestemmingsplan mogelijk maakt, niet in strijd is met artikel 10 van Pro de WRO. Gelet op het uiteenlopende karakter van de bebouwing en het gebruik van de gronden, het verschil in belevingswaarde van de zones en de te betrachten zorg voor het behoud van straat- en landschapsbeeld met name in de zones woongebied en landelijk gebied, konden zij bovendien in redelijkheid instemmen met het gemaakte onderscheid in vier zones en de infrastructurele knooppunten.
Bezwaren inzake de volksgezondheid
2.8. Appellante sub 1 stelt dat het niet mogelijk is een goed dekkend mobiel telefoonnetwerk, dat voldoet aan de vraag van de gebruikers en de te stellen kwaliteitseisen, in de gemeente te realiseren. Bij de planregeling is volgens haar ten onrechte rekening gehouden met vrees voor de gezondheid met als gevolg dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan de restrictieve vrijstellingsregelingen in artikel I, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften voor de bouw van antenne-installaties in de zone woongebied. Voorts acht zij het tegenstrijdig dat vrijstaande antenne-installaties van maximaal 40 meter hoogte in woonwijken kunnen worden gerealiseerd, terwijl het plaatsen van installaties op woongebouwen wordt geweerd.
Appellante sub 2 vindt de vrijstellingsregelingen daarentegen als zodanig reeds te ver gaan. Over de gevolgen van zend- en ontvangstinstallaties voor de volksgezondheid is nog onvoldoende bekend, zodat verweerders de regelingen volgens haar niet hadden mogen goedkeuren.
2.8.1. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij stemmen in met het standpunt van de gemeenteraad om vanwege stedenbouwkundige motieven en maatschappelijke weerstanden antenne-installaties zoveel mogelijk van woongebouwen te weren.
Wel hebben verweerders ambtshalve goedkeuring onthouden aan de verwijzing in artikel I, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften naar het derde lid. Met dat lid wordt beoogd de bestemmingsplannen die rechtskracht hebben op het moment van vaststelling van het thans aan de orde zijnde bestemmingsplan, aan te vullen.
2.8.2. Ingevolge artikel I, zevende lid en achtste lid, van de planvoorschriften kan op grond van artikel 15 van Pro de WRO vrijstelling worden verleend voor het bouwen van al dan niet vrijstaande antenne-installaties in de zone woongebied. Voor de toepassing van deze vrijstellingsmogelijkheden gelden beperkende voorschriften inzake de hoogte van gebouwen en installaties, de locatiekeuze en de noodzaak van een antenne-opstelpunt.
Voor de planregeling zijn met name stedenbouwkundige aspecten bepalend geweest. Tevens wordt beoogd tegemoet te komen aan maatschappelijke onrust en vrees voor gezondheidsrisico’s door in deze zone installaties op woongebouwen in beginsel te weren. In bestaande en toekomstige woongebieden worden installaties wel toegestaan op andere gebouwen dan woongebouwen en op masten. Om voldoende dekking te waarborgen zullen, indien de noodzaak daartoe aanwezig blijkt, alternatieve plaatsen worden aangeboden. In uitzonderlijke gevallen kan, mits de betrokken maatschappij aantoont dat het verkrijgen van voldoende dekking anders onmogelijk is en geen alternatief beschikbaar is of komt, met vrijstelling worden afgeweken van het uitgangspunt om op woongebouwen geen installaties toe te staan. Vrijstaande antenne-installaties kunnen met vrijstelling uitsluitend worden geplaatst op percelen zonder woonfunctie.
In de planregeling is zodoende de volksgezondheid als onderdeel van hoger beleid meegenomen. De afwegingen omtrent de volksgezondheid vinden op rijksniveau plaats. Daarbij is aangesloten bij de in de aanbeveling van de Raad van de Europese Unie van 12 juli 1999 opgenomen basisrestricties en referentieniveaus. Van rijkswege is in december 2000 de nota “Nationaal Antennebeleid” uitgebracht. Voorts heeft de Gezondheidsraad in januari 2002 in het rapport “Mobiele telefoons; een gezondheidskundige analyse” advies uitgebracht met betrekking tot de eventuele gezondheidsrisico’s bij het gebruik van mobiele telefoons. Uit deze stukken valt een zekere voorzichtigheid af te leiden; niet is evenwel gebleken van reëel te verwachten negatieve effecten voor de volksgezondheid. Dit laatste kan evenmin worden afgeleid uit de door appellante sub 2 genoemde onderzoeken. De Afdeling acht genoemd beleid, waar gemeenteraad en verweerders zich bij hebben aangesloten, niet onredelijk. Het voert daarbij te ver verweerders te verplichten deze aspecten van volksgezondheid ook zelfstandig te toetsen. Voor een absoluut verbod op de plaatsing van antenne-installaties op of bij woongebouwen, zoals door appellante sub 2 wordt bepleit, hebben verweerders geen aanleiding hoeven te zien. Anderzijds is door appellante sub 1 niet aannemelijk gemaakt dat de regeling door het mede inachtnemen van aspecten van volksgezondheid dusdanig beperkend is dat een kwalitatief goed netwerk niet in de gemeente Haarlemmermeer kan worden opgebouwd.
De beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 zijn in zoverre ongegrond.
Artikel I, derde, zevende en achtste lid, voor het overige
2.8.3. De Afdeling overweegt evenwel voorts het volgende.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de WRO, voorzover hier van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
Een vrijstellingsregeling dient voldoende objectief omschreven te zijn, zodat duidelijk is in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik gemaakt kan worden.
Uit artikel I, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften volgt niet van welke voorschriften vrijstelling kan worden verleend. Verweerders hebben aan de verwijzing in deze leden naar artikel I, derde lid, van de planvoorschriften, wat van deze verwijzing ook zij, goedkeuring onthouden. In plaats daarvan stellen verweerders zich op het standpunt dat met de leden zeven en acht vrijstelling kan worden verleend van voorschriften in de aan te vullen bestemmingsplannen. De Afdeling acht een dergelijke niet nader bepaalde verwijzing onvoldoende duidelijk. Daarbij komt dat verweerders zich onvoldoende rekenschap hebben gegeven van het ontbreken in artikel I, derde lid, van de planvoorschriften van een verwijzing naar een overzicht met aan te vullen bestemmingsplannen alsmede van de onduidelijkheid over de betekenis die moet worden toegekend aan het in dit artikellid vermelde begrip “rechtskracht”.
Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 15 van Pro de WRO en het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met dit artikel en dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. De beroepen zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel I, derde, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften.
Hoewel de onthouding van goedkeuring aan artikel I, derde lid, van de planvoorschriften betekent dat de beoogde herziening van de bestemmingsplannen niet tot stand is gekomen, ziet de Afdeling om redenen van proceseconomie aanleiding om de bezwaren verder inhoudelijk te behandelen.
Specifieke bezwaren alle zones betreffend
2.9. Appellante sub 1 voert voorts aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het verbod in artikel I, vierde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften op de plaatsing van installaties binnen een afstand van één kilometer vanaf de grens van de zone luchthaven Schiphol. Volgens appellante moet dit in het kader van de Luchtvaartwet worden geregeld.
2.9.1. De gemeenteraad heeft het bedoelde gebied van één kilometer breedte op verzoek van de luchthaven Schiphol in het bestemmingsplan opgenomen.
2.9.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.9.3. Ingevolge artikel I, vierde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is plaatsing van een al dan niet vrijstaande antenne-installatie binnen de zone luchthaven Schiphol en binnen een afstand van één kilometer vanaf de grens van de zone luchthaven Schiphol, ter bescherming van de opstelvlakken en hoogtelijnen ingevolge artikel 31 van Pro de Luchtvaartwet, niet toegestaan. Ingevolge het sublid b kan hiervan vrijstelling worden verleend.
Uit de plantoelichting kan worden afgeleid dat de zone rondom de luchthaven is vastgesteld in verband met de veiligheid van het vliegverkeer. Wat er ook zij van de verwijzing naar artikel 31 van Pro de Luchtvaartwet, de aanwijzing van een luchtvaartterrein kan leiden tot een beperkende invloed op de bouwmogelijkheden in bestemmingsplannen. Verweerders konden in zoverre, mede gelet op de vrijstellingsregeling, in redelijkheid met het plaatsingsverbod in de zone luchthaven Schiphol en een gebied van één kilometer breedte rondom deze zone instemmen.
2.10. Appellante sub 1 voert verder aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het verbod in artikel I, vierde lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften op het plaatsen van antenne-installaties op de “Stelling van Amsterdam” en het gebied van 50 meter aan weerszijden daarvan. In geval van aanwezigheid van gebouwen in de Stelling moet er volgens haar een mogelijkheid zijn antenne-installaties te plaatsen.
2.10.1. De gemeenteraad heeft gewezen op het cultuurhistorische belang en de kenmerkende ruimtelijke kwaliteit als groene verbindingszone van de Stelling. Vrijstaande masten zouden die verstoren. Niet-vrijstaande masten acht de gemeenteraad niet per definitie uitgesloten.
2.10.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.10.3. Aan het verbod als bedoeld in artikel I, vierde lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften ligt ten grondslag dat het plaatsen van vrijstaande installaties op of nabij de Stelling, aldus het deskundigenbericht, een aanzienlijke inbreuk op het cultuurhistorisch karakter van de Stelling tot gevolg kan hebben. Door appellante is niet aannemelijk gemaakt dat plaatsing van vrijstaande installaties op of nabij de Stelling voor het verkrijgen van de vereiste dekkingsgraad noodzakelijk is. Verweerders hebben in redelijkheid kunnen instemmen met het verbod op het plaatsen van vrijstaande antenne-installaties in het gebied van de Stelling.
2.11. Appellante sub 1 voert voorts aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan artikel I, negende lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften waardoor vrijstaande antenne-installaties worden geweerd uit een gebied binnen een afstand van 25 meter van de Ringdijk. In geval van aanwezigheid van gebouwen moet er volgens appellante een mogelijkheid zijn antenne-installaties te plaatsen.
2.11.1. De gemeenteraad wil de ecologische, landschappelijke en recreatieve potenties van de Ringdijk behouden en vergroten. Hoge bouwwerken doen volgens de gemeenteraad afbreuk aan het karakter.
2.11.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.11.3. Ingevolge het bestreden planvoorschrift kunnen burgemeester en wethouders in de zone landelijk gebied vrijstelling verlenen voor het bouwen van vrijstaande antenne-installaties uitsluitend binnen een bouwvlak met uitzondering van de bouwvlakken of delen daarvan die binnen een afstand van 25 meter van de Ringdijk, gemeten van het hart van de weg, gelegen zijn.
Naar uit de stukken blijkt heeft de gemeenteraad met deze regeling het eigen karakter van de Ringdijk, dat als zodanig niet in geding is, willen waarborgen. Het betreft een relatief smalle strook grond. Niet aannemelijk is gemaakt dat appellante door deze regeling onaanvaardbaar in haar exploitatiemogelijkheden wordt beperkt. Verweerders hebben in redelijkheid kunnen instemmen met deze planregeling.
Bezwaren betreffende bouwmogelijkheden
2.12. Appellante sub 1 voert aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan het verbod in artikel I, vijfde lid, onder a, van de planvoorschriften op het plaatsen van vrijstaande antenne-installaties in de zones werkgebied en luchthaven Schiphol. Zij acht het verbod niet planologisch gemotiveerd.
2.12.1. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat het te ver strekt zonder meer bouwmogelijkheden bij recht toe te kennen.
2.12.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.12.3. Naar uit de stukken kan worden afgeleid heeft de gemeenteraad met het verbod op vrijstaande antenne-installaties in de zones werkgebied en luchthaven Schiphol geen bouwmogelijkheden voor vrijstaande antenne-installaties bij recht willen toekennen. Hieraan liggen stedenbouwkundige motieven ten grondslag. Gelet op het merendeels ontbreken van openbare en semi-openbare terreinen in de zones werkgebied en luchthaven Schiphol is er minder keus in locaties voor vrijstaande installaties, terwijl plaatsing van installaties op hogere daken in deze zones vaker kan voorkomen zonder aantasting van de ruimtelijke kwaliteit.
Niet aannemelijk is gemaakt dat appellante door dit verbod, waarvan bovendien krachtens artikel I, zesde lid, van de planvoorschriften vrijstelling kan worden verleend, onaanvaardbaar in haar exploitatiemogelijkheden wordt beperkt. Verweerders hebben in redelijkheid kunnen instemmen met deze planregeling.
Bezwaren inzake bouwhoogte
2.13. Appellante sub 1 komt voorts op tegen de verlening van goedkeuring door verweerders aan artikel I, vijfde lid, onder e, artikel I, zesde lid, aanhef en onder b en achtste lid, aanhef en onder c, en artikel I, negende lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften in zoverre daarmee de maximumbouwhoogte voor vrijstaande antenne-installaties wordt beperkt. Voorts acht zij, gelet op artikel I, vijfde lid, onder d en e, van de planvoorschriften, de beperking tot één mast in de zone landelijk gebied bij een infrastructureel knooppunt te vergaand en niet gemotiveerd waarom antenne-installaties in deze zone uitsluitend bij recht binnen 250 meter van een infrastructureel knooppunt mogen worden gerealiseerd. Door deze regelingen heeft zij onvoldoende exploitatiemogelijkheden.
2.13.1. De gemeenteraad heeft rekening gehouden met het beoogde bereik van antenne-installaties en de effecten van deze installaties op de omgeving. Dit komt erop neer dat de maximale hoogte in verstedelijkt gebied op 40 meter is gesteld en in landelijk gebied buiten de infrastructurele knooppunten op 25 meter.
2.13.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.13.3. Ingevolge de bestreden planvoorschriften mag de hoogte van vrijstaande antenne-installaties in de zones werkgebied, luchthaven Schiphol en woongebied met vrijstelling maximaal 40 meter zijn. Voorts mogen in de zone landelijk gebied ingevolge artikel I, vijfde lid, van de planvoorschriften al dan niet vrijstaande antenne-installaties uitsluitend binnen een afstand van 250 meter uit het hart van een infrastructureel knooppunt, zoals aangegeven op de plankaart, zijn gesitueerd, waarbij per knooppunt het bouwen van ten hoogste één vrijstaande antenne-installatie is toegestaan met een hoogte tussen 36 en 40 meter. De afstand van 250 meter kan ingevolge artikel I, tiende lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften met vrijstelling worden gewijzigd in maximaal 500 meter. Met vrijstelling ingevolge artikel I, negende lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften kunnen elders in de zone landelijk gebied vrijstaande antenne-installaties met een hoogte van maximaal 25 meter worden geplaatst.
Naar uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, kan worden afgeleid heeft de gemeenteraad met deze regeling willen voorkomen dat het stads- of landschapsbeeld te veel wordt aangetast. Met plaatsing van nog hogere masten, zoals door appellante gewenst, zou deze aantasting nog groter worden. Voorts geeft een maximale hoogte van 40 meter voldoende mogelijkheden voor site-sharing tussen de aanbieders van mobiele telefonie, aangezien de optimale hoogte van een antenne-installatie 36 meter is en tussen de antennes van de verschillende aanbieders ongeveer één meter afstand in acht dient te worden genomen.
Wat betreft de zone landelijk gebied is de maximale bouwhoogte bij infrastructurele knooppunten groter dan elders in deze zone omdat vanaf die punten verhoudingsgewijs meer mobiele bellers te bereiken zijn en rond die punten de infrastructuur het landschap toch al domineert. Gelet op de mogelijkheden tot site-sharing en de toegestane hoogte van maximaal 40 meter kan bij deze knooppunten volstaan worden met één mast.
Niet is aannemelijk gemaakt dat appellante door deze planregeling niet in staat is een dekkend netwerk op te bouwen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders, gelet op de landschappelijke belangen, in redelijkheid met de bouw- en hoogtebeperkingen kunnen instemmen.
2.14. Appellante sub 1 voert voorts aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan artikel I, vijfde lid, onder b en d, en aan artikel I, zevende lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften in zoverre daarmee niet-vrijstaande antenne-installaties alleen mogen worden gebouwd op gebouwen van ten minste 15 meter hoog. Bij afwezigheid van hoge gebouwen dienen antennes volgens haar ook op lagere gebouwen te kunnen worden geplaatst.
2.14.1. De gemeenteraad is van mening dat het bereik bij lagere gebouwen zodanig gering is dat dit niet opweegt tegen het daarmee gepaard gaande verlies aan ruimtelijke kwaliteit.
2.14.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.14.3. Uit de bestreden planvoorschriften volgt - kort samengevat - dat niet-vrijstaande antenne-installaties in de vier zones uitsluitend mogen worden gebouwd op of aan bouwwerken van ten minste 15 meter hoog.
Aan deze restrictie liggen, zo volgt uit de stukken, met name stedenbouwkundige motieven ten grondslag. De zichtbaarheid van antenne-installaties neemt immers af naarmate het bouwwerk waar ze op staan, hoger is. Daarbij heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat plaatsing van antenne-installaties op lagere bouwwerken tot dekkingsverlies zal leiden. Indien geen bouwwerken van ten minste 15 meter hoogte voor de plaatsing van antenne-installaties beschikbaar zijn, bestaat in alle zones de mogelijkheid vrijstelling te verlenen voor een vrijstaande installatie.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door deze planregeling onaanvaardbaar in haar exploitatiemogelijkheden wordt beperkt. Verweerders hebben in redelijkheid met de betreffende regeling kunnen instemmen.
2.15. Appellante sub 1 voert verder aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan de maximumhoogte van zes meter in artikel I, vijfde lid, onder c en f, zevende lid, aanhef en onder b, en negende lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. Deze hoogte is niet onderbouwd en volstaat niet.
2.15.1. De gemeenteraad heeft erop gewezen dat de hoogte van antenne-installaties afhankelijk is van het beoogde bereik. Bij plaatsing op gebouwen is in de praktijk gebleken dat een hoogte van zes meter volstaat.
2.15.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij hebben zich hierbij aangesloten bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.15.3. Uit de bestreden planvoorschriften volgt dat de hoogte van een niet-vrijstaande antenne-installatie maximaal zes meter mag bedragen. Hieraan liggen, naar uit de stukken blijkt, esthetische en stedenbouwkundige redenen ten grondslag, welke zijn afgezet tegen de benodigde hoogte ter verkrijging van een voldoende dekking. Niet is gebleken dat het maximum van zes meter in de praktijk op bezwaren is gestuit. Appellante heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat deze hoogte haar in haar exploitatiemogelijkheden op onaanvaardbare wijze beperkt. Verweerders hebben in redelijkheid met deze hoogte kunnen instemmen.
Bezwaar inzake site-sharing
2.16. Appellante sub 1 voert aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan artikel I, twaalfde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften aangezien in de in dit voorschrift genoemde site-sharing wordt voorzien door artikel 3.11 van de Telecommunicatiewet. Voorts wordt een te zware bewijslast opgelegd.
2.16.1. De gemeenteraad wijst op het functionele karakter van antenne-installaties. Het beleid is erop gericht de installaties zoveel mogelijk te concentreren. In de ruimtelijke afweging kan dit van belang zijn. Met de bestemmingsregeling is voorts geen onevenredige bewijslast aan de operators opgelegd, aldus de gemeenteraad.
2.16.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Het bestemmingsplan conflicteert niet met hetgeen omtrent de plaatsing van antenne-installaties in de Telecommunicatiewet is bepaald, aldus verweerders.
2.16.3. Ingevolge het bestreden planvoorschrift kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen voor het bouwen van een vrijstaande antenne-installatie in de zone landelijk gebied met een hoogte van minder dan 36 meter, mits is aangetoond dat de mogelijkheden voor site-sharing voldoende zijn gewaarborgd.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders met deze regeling in redelijkheid kunnen instemmen. Uit artikel 3.11, eerste lid, van de Telecommunicatiewet volgt - kort samengevat - dat aanbieders van mobiele telefonie gehouden zijn tot het toelaten van medegebruik van antenne-opstelpunten. Anders dan appellante stelt, volgt uit het bestreden planvoorschrift niet tevens een dergelijke verplichting. Bij de verlening van vrijstelling zal wel rekening moeten worden gehouden met mogelijke site-sharing. Daarmee komt het planvoorschrift echter nog niet in strijd met de Telecommunicatiewet. Met de regeling wordt beoogd de plaatsing van te veel vrijstaande antenne-installaties en daarmee een aantasting van het landschapsbeeld te voorkomen. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat aan de met het voorschrift gestelde voorwaarde door een telecombedrijf niet zal kunnen worden voldaan.
Europeesrechtelijke bezwaren
2.17. Appellante sub 1 betoogt ten slotte dat verweerders het plan in strijd met het in artikel 10 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna te noemen: het EVRM) beschermde recht op vrijheid van meningsuiting hebben goedgekeurd.
2.17.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij ingevolge het tweede lid worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn.
Hoewel de plaatsing van zendinstallaties met de bestemmingsplanregeling aan beperkingen onderhevig is, is niet gebleken of aannemelijk gemaakt dat de opbouw van een dekkend netwerk onaanvaardbaar wordt beperkt. Daarmee kan niet staande worden gehouden dat inbreuk wordt gemaakt op het door artikel 10, eerste lid, van het EVRM beschermde recht op vrijheid van meningsuiting.
2.18. Appellante sub 2 betoogt ten slotte dat verweerders het plan ten onrechte hebben goedgekeurd gelet op de schending van de persoonlijke integriteit als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Voorts verzoekt zij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens prejudiciële vragen te stellen.
2.18.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is.
Onder omstandigheden kan gezondheidsschade leiden tot aantasting van het in dit artikel bedoelde recht op respect voor het privéleven, familie en gezinsleven en de woning. Nu gezondheidsschade door straling afkomstig van antenne-installaties evenwel niet aannemelijk is gemaakt, is van een schending van artikel 8 van Pro het EVRM in dit geval niet gebleken.
Wat betreft het stellen van prejudiciële vragen overweegt de Afdeling dat het EVRM deze mogelijkheid niet kent.
2.19. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich, behoudens hetgeen in 2.8.3. is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voorzover bestreden door appellanten sub 1 en sub 2, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten sub 1 en sub 2 hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders, behoudens hetgeen in 2.8.3. is overwogen, terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
2.20. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 1 te worden veroordeeld. Voorts dienen zij in beginsel in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld, doch niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellante sub 1 en appellante sub 2 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 januari 2001, kenmerk 2000-27715, voorzover daarmee goedkeuring is verleend aan artikel I, derde, zevende en achtste lid, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. vermelde planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart de beroepen van appellante sub 1 en appellante sub 2 voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 725,68, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellante sub 1;
VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante sub 1 en appellante sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor appellante sub 1 en € 102,10 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2002
178-371.