Uitspraak
200202159/1.
Datum uitspraak: 20 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging "Woningbouwvereniging Groene Stad Almere", gevestigd te Almere,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Zwolle van 12 maart 2002 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2000 heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de staatssecretaris) de bijdrage die appellante (hierna: de vereniging) op basis van artikel 44 van Pro de Huursubsidiewet (hierna: de Hsw) verschuldigd is, vastgesteld op
ƒ 82.271,00/€ 37.332,95.
Bij besluit van 30 maart 2001 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vereniging gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 12 maart 2002, verzonden op die dag, heeft de rechtbank te Zwolle (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vereniging ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2002, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 mei - naar de Afdeling begrijpt: - 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de staatssecretaris. Afschriften daarvan zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2002, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.M. Felkers, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) - voor zover thans van belang - bepaalt dat niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde.
2.1.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Hsw - voor zover thans van belang - kent de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) ambtshalve of op aanvraag aan een huurder huursubsidie toe over het subsidietijdvak.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Hsw stelt de minister telken jare, vóór 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daaropvolgende subsidiejaar.
Artikel 41, tweede lid, bepaalt dat de huursubsidie-uitgavennorm weergeeft hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
Ingevolge artikel 42, eerste lid, bevorderen burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
Ingevolge artikel 43 - voor zover thans van belang - stelt de minister, als hij constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, een nader onderzoek in, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts de verhuurders betrokken die op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, is de verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend, de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij de minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidiejaar.
Ingevolge artikel 44, tweede lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur:
a. gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. […..] en
c. nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.
Ingevolge artikel 45 wordt Pro het verschuldigd zijn van de financiële bijdrage, alsmede de hoogte daarvan, bij beschikking door de minister vastgesteld, uiterlijk vijf jaren na afloop van het subsidiejaar waarop de bijdrage betrekking heeft.
2.1.2. Ter uitvoering van artikel 44, tweede lid, van de Hsw strekt het Besluit prestatienormering huursubsidie (hierna: het Bph).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Bph wordt de bijdrage, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de Hsw, op nihil gesteld als deze ƒ 5.000,00/€ 2.268,90 of minder zou bedragen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, kan de minister, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Hsw, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
2.1.3. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vaststellingsregeling huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999, Stcrt. 81, bedraagt die norm voor dat subsidiejaar 103,3 procent.
2.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de staatssecretaris op basis van artikel 45 van Pro de Hsw een bijdrage vastgesteld van ƒ 82.271,00/€ 37.332,95 die de vereniging ingevolge artikel 44 verschuldigd Pro is. De staatssecretaris heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998-1999 door de vereniging in de gemeente Almere is overschreden en dat hij het bedrag van die overschrijding, te weten ƒ 107.591,00/€ 48.822,67, eenmalig heeft verlaagd met een bedrag van ƒ 7,50/€ 3,40 per huursubsidietoekenning aan de huurders van de vereniging in die gemeente.
2.2.1. Nu het een maatregel betreft als reactie op de individuele overschrijding door de vereniging van de, op basis van artikel 41 van Pro de Hsw bepaalde, huursubsidie-uitgavennorm, moet de aan de orde zijnde vaststelling van een bijdrage als een sanctie worden aangemerkt. Deze sanctie vormt het sluitstuk van het zogenoemde systeem van prestatienormering, dat dient ter beheersing en vermindering van de uitgaven voor huursubsidie (TK, 1996-1997, 25 090, nr. 3, p. 13 t/m p. 15, en EK, 1996-1997, 25 090, nr. 197b, p. 6).
2.2.2. De sanctie kan niet als overwegend reparatoir worden gekenschetst. Zij beoogt immers niet het ongedaan maken van de overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm als zodanig. De huursubsidie-uitkeringen - die overigens niet aan de verhuurder, maar aan de desbetreffende huurders toekomen - blijven in stand; deze zijn ook niet onrechtmatig. De sanctie strekt er dan ook niet toe een met het recht strijdige situatie op te heffen.
2.2.3. Met de sanctie is, blijkens de Memorie van Toelichting (TK, 1996-1997, 25 090, nr. 3, p. 42 en p. 43), beoogd een financiële prikkel toe te dienen die is gericht op de beheersbaarheid van de uitgaven voor huursubsidie. Daarmee strekt zij ertoe gedrag te bewerkstelligen door middel van het toebrengen van leed in de zin van geïndividualiseerd concreet (financieel) nadeel.
2.2.4. Gelet op het voorgaande dient de vaststelling van de bijdrage die de vereniging verschuldigd is, te worden aangemerkt als een punitieve sanctie, ten aanzien waarvan artikel 7 van Pro het EVRM van toepassing is.
2.3. Weliswaar is in artikel 44, eerste lid, van de Hsw omschreven welke omstandigheid tot het vaststellen van een bijdrage aanleiding geeft, maar dat neemt niet weg dat daarin niet is geconcretiseerd welke gedraging van de verhuurder tot het opleggen van een sanctie als de onderhavige leidt. Niet alleen is overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm, gelet op de artikelen 7, eerste lid, en 41, tweede lid, van de Hsw, afhankelijk van handelen van de minister - te weten het toekennen van huursubsidie -; daar komt bij dat ook uit de, in artikel 42, eerste lid, van de Hsw vervatte, inspanningsverplichting niet kan worden afgeleid welk handelen of nalaten van de vereniging tot overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm zou hebben geleid. Artikel 44, eerste lid, van de Hsw voldoet dan ook niet aan de eis van specificiteit welke in artikel 7 van Pro het EVRM ligt besloten.
Derhalve moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris bij het in bezwaar gehandhaafde besluit in strijd met artikel 7 van Pro het EVRM toepassing heeft gegeven aan artikel 44, eerste lid, van de Hsw en een bijdrage heeft vastgesteld.
2.4. De rechtbank heeft dit miskend. Het hoger beroep is dan ook gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen door het bij haar ingestelde beroep alsnog gegrond te verklaren en de bestreden beslissing op bezwaar te vernietigen.
2.5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is in aanmerking genomen dat de onderhavige zaak en de zaken 200202151/1 en 200202157/1 moeten worden aangemerkt als samenhangende zaken, als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, en dat - in verband daarmee - het bedrag dat voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand dient te worden vergoed, gelijkelijk over de zaken moet worden verdeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Zwolle van 12 maart 2002, AWB 01/547;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 maart 2001, IBS/30/39048769/34;
V. veroordeelt de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door de vereniging "Woningbouwvereniging Groene Stad Almere" in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 429,33, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan de vereniging te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan de vereniging het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht (in totaal € 531,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Schuurman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
-282.