Uitspraak
200104833/1.
Datum uitspraak: 11 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1] h.o.d.n. "Belangengroep Asakkerweg e.o.",
2. [appellant sub 2],
3. [appellant sub 3],
allen wonend te [plaats],
en
burgemeester en wethouders van Ede,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2001, kenmerk WM/2000-088, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "CVN Crematoria Nederland B.V." (hierna: vergunninghoudster) een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een crematorium aan de [locatie] te Ede, kadastraal bekend gemeente Ede. Dit aangehechte besluit is op 23 augustus 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 26 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 2001, appellant sub 2 bij brief van 1 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2001, en appellant sub 3 bij brief van 2 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 februari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2002, waar van appellanten sub 1, [gemachtigde] en [gemachtigde] in persoon, bijgestaan door [gemachtigde], appellant sub 2 in persoon, en verweerders, vertegenwoordigd door A.O.R. Broek en J.A. de Jong, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. A. Kaspers, advocaat te Amsterdam, en gemachtigde, als partij daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Verweerders stellen dat het beroep van appellanten sub 1 en 2 niet-ontvankelijk is voorzover dat is gericht tegen de aantasting van natuurwaarden, het beroep van appellanten sub 1 voorts wat betreft de maximumcapaciteit van de inrichting, de werktijden en het ter inzage leggen van verslagen van het vooroverleg. Het beroep van appellant sub 3 is volgens verweerders, met uitzondering van de bezwaren uit geloofsovertuiging, geheel niet-ontvankelijk.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.1.2. Appellanten sub 1 hebben de gronden inzake de aantasting van natuurwaarden, de maximumcapaciteit van de inrichting, de werktijden en het niet ter inzage leggen van verslagen van het vooroverleg niet, althans niet tijdig, als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. De Afdeling stelt voorts vast dat appellanten sub 1 evenmin de grond inzake het niet-gedefiniëerd zijn van de nageschakelde technieken in de aanvraag als bedenking tegen het ontwerp van het besluit hebben ingebracht. Appellant sub 2 heeft de gronden inzake de bedreiging van vleermuizen- en bijenpopulaties niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellant sub 3 heeft, afgezien van de bezwaren op grond van zijn geloofsovertuiging, geen bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1, 2 en 3 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Dat in de kopieën van appellanten sub 1 van de ter inzage gelegde stukken enkele pagina’s ontbraken, kan hieraan niet afdoen, reeds omdat, zoals verweerders onweersproken hebben gesteld, de desbetreffende stukken volledig ter inzage zijn gelegd. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
2.2. Eerst ter zitting hebben appellanten sub 1 betoogd dat verweerders de aanvraag om vergunning ten onrechte niet hebben getoetst aan het Besluit luchtkwaliteit. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten sub 1 deze niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Voorzover appellanten sub 2 en 3 bezwaren aanvoeren die uitsluitend hun grondslag vinden in de geloofsovertuiging van appellanten, overweegt de Afdeling dat deze geen betrekking hebben op het belang van de bescherming van het milieu, als bedoeld in artikel 8.10 van de Wet milieubeheer, en reeds daarom niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.
2.5. Appellanten sub1 en 2 vrezen dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning onvoldoende bescherming biedt tegen de emissie van schadelijke stoffen naar de lucht. In dit verband voeren zij onder meer aan dat de in de inrichting gebruikte techniek niet voldoet aan de stand der techniek. Daarnaast stellen appellanten dat de berekeningen ten aanzien van de immissie van kwik onjuist zijn.
2.5.1. Blijkens de stukken zal in de inrichting gebruik worden gemaakt van een crematieoven met een geïntegreerde naverbrander, die wordt uitgerust met twee gasgestookte low-Nox branders. De uit de crematiekamer vrijkomende rookgassen verblijven gedurende minimaal 1,5 seconde in de naverbrandingsruimte bij een temperatuur van minimaal 850oC. Voor de reiniging van de afgassen in de nageschakelde techniek wordt ofwel een zogenoemde amalgator gebruikt, waarbij de gassen eerst door een cycloon worden geleid en vervolgens door een stoffilter, een katalysatorbed en een dioxinenfilter, ofwel - als gelijkwaardig alternatief – een doekfilterinstallatie, bestaande uit een cycloon, een stoffilter en een actiefkoolfilter.
2.5.2. Verweerders hebben de emissie van schadelijke stoffen vanwege het crematieproces beoordeeld aan de hand van de bijzondere regeling crematoria van de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR). Onder verwijzing naar haar uitspraak van 19 juni 2002, no. 200003207/2 (aangehecht), is de Afdeling van oordeel dat het hanteren van de bijzondere regeling niet in strijd is met het recht.
In de bijzondere regeling wordt vooropgesteld dat voorzover emissies hierin niet uitdrukkelijk zijn verbijzonderd, de algemene bepalingen van de NeR gelden. In de bijzondere regeling zijn hoofdzakelijk eisen ten aanzien van de procesvoering gesteld. Zo wordt in de bijzondere regeling onder meer bepaald dat de naverbrander zodanig moet zijn ontworpen en gebouwd, dat de verblijftijd van de rookgassen in de naverbrandingsruimte ten minste 1,5 seconde bedraagt bij een temperatuur van ten minste 850oC. In de bijzondere regeling is alleen voor kwik en kwikverbindingen een emissiegrenswaarde opgenomen. Volgens de bijzondere regeling blijven bij een goed functionerende crematieoven de emissies van een aantal andere stoffen, waaronder dioxinen, over het algemeen onder de grenswaarden van de algemene eisen in de NeR.
In de aanvraag om vergunning is vastgelegd dat de onderhavige crematieoven zodanig is ontworpen dat wordt voldaan aan de specifieke eisen die in de bijzondere regeling aan de procesvoering van de crematieoven worden gesteld, waaronder de verblijftijd van de rookgassen in de naverbrandingsruimte en de temperatuur in de naverbrandingsruimte. De aanvraag maakt blijkens het dictum van het bestreden besluit daarvan deel uit. Verweerders hebben voorts in de aan de vergunning verbonden voorschriften 76 tot en met 80 en 82 de in de bijzondere regeling gestelde eisen overgenomen. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders, gelet op het door hen gehanteerde uitgangspunt, zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het bestreden besluit toereikend is wat betreft de emissie van verontreinigende stoffen vanwege de crematieoven. Wat de uitstoot van andere schadelijke stoffen dan kwik en kwikverbindingen betreft, zoals Nox en SO2, en geur, hebben verweerders, gelet op het gehanteerde beoordelingskader, zich op het standpunt kunnen stellen dat het niet nodig is om in het belang van de bescherming van het milieu ter zake voorschriften aan de vergunning te verbinden.
Om aan de grenswaarde voor kwik en kwikverbindingen te kunnen voldoen is een nageschakelde techniek vereist. De in de aanvraag om vergunning beschreven nageschakelde technieken worden beide in de bijzondere regeling genoemd als geschikte technieken. In het betoog van appellanten kunnen geen aanknopingspunten worden gevonden voor het oordeel dat verweerders de in de vergunningaanvraag genoemde technieken derhalve niet als stand der techniek hebben kunnen aanmerken. De enkele omstandigheid dat, blijkens de stukken, in sommige gevallen lagere kwikemissies zijn behaald, kan hieraan niet afdoen. Voorts mist het beroep van appellanten sub 1, voorzover dat is gericht tegen de berekening van de depositie van kwik in de omgeving van de inrichting, blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting feitelijk grondslag, nu appellanten hebben miskend dat verweerders zijn uitgegaan van emissieberekeningen en niet, zoals appellanten menen, van immissieberekeningen.
De desbetreffende beroepsgronden kunnen niet slagen.
2.5.3. Wat de beoordeling van de uitstoot van dioxinen betreft, die ontstaan in de nageschakelde techniek, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de hierboven aangehaalde uitspraak van 19 juni 2002, dat voor deze emissie, in overeenstemming met paragraaf 2.3.7 van het algemene gedeelte van de NeR, de minimalisatieverplichting dient te worden gehanteerd.
Bij de aanvraag om vergunning is een emissiemeetrapport van TNO-MEP gevoegd waaruit onder meer blijkt dat met de amalgator aan deze minimalisatieverplichting kan worden voldaan. De Afdeling ziet, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, geen aanleiding om aan de juistheid en conclusies van de aanvraag en het daarbij gevoegde emissiemeetrapport te twijfelen. Blijkens het dictum van het bestreden besluit maakt de aanvraag daarvan deel uit zodat in zoverre is vastgelegd dat aan de minimalisatieverplichting moet worden voldaan. Gesteld noch gebleken is dat de doekfilterinstallatie niet aan de minimalisatieverplichting kan voldoen indien de goede werking van de techniek is verzekerd. In de aan de vergunning verbonden voorschriften 91 tot en met 97 is de goede werking van deze techniek vastgelegd. De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het bestreden besluit op dit punt een toereikend beschermingsniveau biedt.
De aldus in het bestreden besluit vastgelegde goede werking van de te installeren nageschakelde techniek moet worden aangemerkt als een middelvoorschrift, zodat verweerders, anders dan appellant sub 2 betoogt, gelet op artikel 8.12, eerste en derde lid, van de Wet milieubeheer, hebben kunnen afzien van het aan de vergunning verbinden van een controlevoorschrift op de uitstoot van dioxinen.
De desbestreffende beroepsonderdelen kunnen niet slagen.
2.6. Appellant sub 2 vreest dat de aan de vergunning verbonden voorschriften inzake controles en controlemetingen niet worden nageleefd. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.7. Wat betreft de vraag of het bestreden besluit zich verdraagt met artikel 6, derde en vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn), overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
Ingevolge het vierde lid, voorzover hier van belang, neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
De onderhavige inrichting staat op korte afstand van een gebied dat is aangewezen als een speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn. De Afdeling ziet, gelet op hetgeen hierboven is overwogen omtrent de uitstoot van schadelijke stoffen naar de lucht, en nu overigens niet is gebleken van andere factoren die een verstorende invloed buiten de inrichting kunnen hebben, geen grond voor het oordeel dat door het bestreden besluit storende factoren met een significant effect kunnen ontstaan, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Gelet hierop bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de onderhavige vergunning is verleend in strijd met artikel 6, derde lid en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, nog daargelaten de vraag of justitiabelen zich voor de nationale rechter rechtstreeks op deze artikelleden kunnen beroepen.
2.8. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de aantasting van natuurwaarden, de maximumcapaciteit van de inrichting, de werktijden, het niet ter inzage leggen van verslagen van het vooroverleg en het niet-gedefiniëerd zijn van de nageschakelde technieken in de aanvraag, van appellant sub 2 wat betreft de aantasting van vleermuizen- en bijenpopulaties, en het beroep van appellant sub 3, met uitzondering van de bezwaren uit geloofsovertuiging, in zijn geheel;
II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van de Sande
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2002
-355.