Uitspraak
200101743/1.
Datum uitspraak: 24 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Windenergie Noord-Nederland", gevestigd te Oudega, en de stichting “Stichting Samenwerkingsverband Eemspolder”, (hierna te noemen: de Stichting Windenergie e.a.),
2. de Minister van Economische Zaken,
appellanten,
en
provinciale staten van Groningen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2000 hebben verweerders het Provinciaal Omgevingsplan Groningen vastgesteld. Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen dit besluit hebben de Stichting Windenergie e.a. bij brief van 12 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 13 april 2001, en de Minister van Economische Zaken per faxbericht van 18 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De Minister van Economische Zaken heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 17 mei 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 2 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2002, waar de Minister van Economische Zaken, vertegenwoordigd door mr. C.H.M. Kraakman en dr. H.T. Cohen, en verweerders, vertegenwoordigd door S.L. de Jonge, E.C. Koel en A. van Bolhuis, zijn verschenen.
De Stichting Windenergie e.a. zijn met bericht van verhindering niet verschenen.
De Minister van Economische Zaken heeft ter zitting het beroep voorzover dit betrekking heeft op de ondergrondse opslag van gevaarlijke stoffen ingetrokken.
2. Overwegingen
Bevoegdheid van de Afdeling
2.1. Het Provinciaal Omgevingsplan Groningen (hierna: het POP) heeft betrekking op het gehele grondgebied van de provincie Groningen, en vervangt het Streekplan Groningen, het Waterhuishoudingsplan, het Milieubeleidsplan en het Mobiliteitsplan.
Alleen voorzover het POP de herziening van het streekplan betreft is de Afdeling, met inachtneming van het hierna volgende, in eerste en enige aanleg bevoegd om kennis te nemen van daartegen gerichte beroepen.
2.1.1. Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO), voorzover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien.
Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door eenieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
Ingevolge artikel 1 van Pro de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
2.1.2. Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgesteld of herzien streekplan slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen. Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een streekplan, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van Pro de WRO; de Afdeling is onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
2.1.3. Indien een beroep ertoe strekt dat een beleidsuitspraak van het bestuursorgaan dat een streekplan kan vaststellen als een concrete beleidsbeslissing in een streekplan had moeten worden opgenomen, moet dit beroep worden opgevat als een beroep tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. De Afdeling overweegt daaromtrent dat uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van Pro de WRO (Kamerstukken II, 1996/1997, 25 311, nr. 3, p. 13-15 en nr. 6, p. 43-45) blijkt dat de wetgever de bevoegdheid om te beslissen welke beleidsuitspraken als een concrete beleidsbeslissing moeten worden gezien, bewust uitsluitend aan het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, heeft willen toekennen. Daarmee werd beoogd te voorkomen dat een rechter in beroep aan beleidsuitspraken de status van “concrete beleidsbeslissing” zou kunnen toekennen, waar het vaststellend bestuursorgaan niet voor die status heeft gekozen. In verband hiermee is de beroepsmogelijkheid inzake de vaststelling of herziening van een streekplan uitdrukkelijk beperkt tot de in dit plan door het bestuursorgaan als zodanig aangegeven concrete beleidsbeslissingen. Alle overige onderdelen van een streekplan zijn op de bij artikel 8:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) behorende zogenoemde negatieve lijst geplaatst en daarmee van de mogelijkheid tot het instellen van beroep uitgesloten.
Voorzover ingevolge artikel 6:2 van Pro de Awb de schriftelijke weigering om een besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld, overweegt de Afdeling dat dit artikel ten aanzien van de weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen, toepassing mist. Toepassing van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb, stuit af op de hiervoor gebleken bedoeling van de wetgever bij de totstandkoming van de artikelen 1 en 54, tweede lid, aanhef en onder a, van de WRO. Dit betekent dat de uitzondering van de concrete beleidsbeslissing in de negatieve lijst beperkt dient te worden opgevat. Deze uitzondering heeft geen betrekking op de weigering een concrete beleidsbeslissing te nemen. Indien derhalve een beroep is gericht tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen, is de Afdeling onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
De concrete beleidsbeslissingen
2.2. In het POP wordt als concrete beleidsbeslissing aangemerkt:
”Kernsplijtafval en hoogradioactief afval mogen niet op of in de bodem worden opgeslagen. De diepe ondergrond mag niet gebruikt worden voor de opslag van radioactief afval en gevaarlijke afvalstoffen.
(zie paragraaf 3.5. Schoon en veilig Groningen, punt 39: Gebruik ondergrond en delfstoffen).”
”Nieuwe reclamemasten hoger dan zes meter zijn niet toegestaan.
(zie paragraaf 3.3. Karakteristiek Groningen, punt 18: Groninger landschap vertrekpunt).”
Het beroep van de Stichting Windenergie e.a.
2.3. De Stichting Windenergie e.a. hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte het POP hebben vastgesteld voorzover hierin de Eemspolder op de plankaart niet is aangeduid als windmolenpark. Zij menen dat deze beslissing moet worden aangemerkt als een ruimtelijk relevante concrete beleidsbeslissing.
2.4. Dit beroep is gericht tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. Daarmee is het niet gericht tegen de concrete beleidsbeslissingen in het POP, zoals verwoord in overweging 2.2. Gelet op de overwegingen 2.1.1. tot en met 2.1.3. is de Afdeling dan ook onbevoegd van dit beroep kennis te nemen.
Het beroep van de Minister van Economische Zaken
2.5. De Minister van Economische Zaken heeft aangevoerd dat verweerders ten onrechte het POP hebben vastgesteld, voorzover hierin een verbod is opgenomen tot opslag van kernsplijtafval en hoogradioactief afval. Hij heeft gesteld dat de afweging omtrent de opslag van deze stoffen op nationaal niveau is geregeld en dat met dit verbod het wettelijke stelsel wordt doorkruist.
2.5.1. Ingevolge artikel 15 van Pro de Kernenergiewet is het, voorzover van belang, verboden zonder vergunning splijtstoffen of ertsen voorhanden te hebben, zich daarvan te ontdoen dan wel een inrichting waarin splijtstoffen worden opgeslagen op te richten, in werking te brengen, in werking te houden of te wijzigen. In artikel 15a van deze wet is bepaald dat de Ministers van Economische Zaken, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te zamen bevoegd zijn, in overeenstemming met de Ministers wie het mede aangaat, te beslissen op de aanvraag om een vergunning. Ingevolge artikel 15b, eerste lid van deze wet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, de veiligheid van de staat en de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen. Ingevolge het tweede lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur naast deze belangen andere belangen worden aangewezen.
Ingevolge artikel 29 van Pro de Kernenergiewet is het verboden zonder vergunning bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen radioactieve stoffen of in daarbij aan te wijzen gevallen radioactieve stoffen voorhanden te hebben dan wel zich daarvan te ontdoen. In artikel 30 van Pro deze wet is bepaald dat de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur bevoegd zijn, in overeenstemming met de Ministers wie het mede aangaat, te beslissen op de aanvraag om een vergunning. Ingevolge artikel 31 van Pro deze wet worden aan een vergunning met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regelen de met het oog op de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen nodige voorschriften verbonden.
2.5.2. Gelet op het voorgaande bevat de Kernenergiewet een regeling inzake de beoordeling van de toelaatbaarheid van de opslag van de genoemde stoffen, waarbij als bevoegd gezag de genoemde Ministers zijn aangewezen.
In de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1959-1960, 5861) wordt omtrent het doel van het vergunningenstelsel onder meer het volgende vermeld:
”Het doel, dat door het instellen van een vergunningenstelsel wordt nagestreefd, is niet het opwerpen van belemmeringen tegen toepassing van kernenergie, maar veeleer het bevorderen daarvan met inachtneming van de waarborgen, die het belang der gemeenschap vereist. Die waarborgen worden gekleed in de vorm van aan de vergunning verbonden voorschriften. Deze voor ieder concreet geval vast te stellen voorschriften beogen dus, naast hetgeen de wet reeds aan algemene bepalingen bevat, de bescherming van de belangen, die bij de opwekking van kernenergie in het geding zijn.”
2.5.3. De Afdeling stelt op grond van al het voorgaande vast dat met de Kernenergiewet wordt beoogd dat de beslissingen inzake onder meer de opslag van kernsplijtafval en (hoog)radioactief afval op nationaal niveau worden genomen door de daarbij betrokken Ministers. Zij stelt daarnaast vast dat een belangrijk doel van deze wet is het bevorderen van de toepassing van kernenergie.
Gelet hierop moet het opnemen van een verbod tot opslag van deze stoffen in een streekplan in strijd met de Kernenergiewet worden geacht.
Het beroep van de Minister van Economische Zaken is derhalve gegrond en het besluit dient in zoverre te worden vernietigd wegens strijd met de Kernenergiewet. Aangezien door deze vernietiging een concrete beleidsbeslissing resteert waarvan de tekst tot verwarring kan leiden, ziet de Afdeling aanleiding tevens het besluit te vernietigen voorzover dit ziet op het resterende gedeelte van de desbetreffende concrete beleidsbeslissing.
2.6. Verweerders dienen in beginsel in de proceskosten van de Minister van Economische Zaken te worden veroordeeld, doch niet is gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd van het beroep van de Stichting Windenergie e.a. kennis te nemen;
II. verklaart het beroep van de Minister van Economische Zaken gegrond;
III. vernietigt het besluit van provinciale staten van Groningen van 14 december 2000 tot vaststelling van het Provinciaal Omgevingsplan Groningen, voorzover het betreft de concrete beleidsbeslissing:
”Kernsplijtafval en hoogradioactief afval mogen niet op of in de bodem worden opgeslagen. De diepe ondergrond mag niet gebruikt worden voor de opslag van radioactief afval en gevaarlijke afvalstoffen.
(zie paragraaf 3.5. Schoon en veilig Groningen, punt 39: Gebruik ondergrond en delfstoffen).”;
IV. gelast dat de provincie Groningen aan de Minister van Economische Zaken het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. M. Oosting , Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
317.