Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/6431
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. R.V. Lie-A-Lien),
en
de Minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijfsnaam] B.V., derde-partij
(gemachtigde: mr. M.S. van der Hoek).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden door vaststelling van het inpassingsplan “Windpark N33”.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 31 maart 2021 afgewezen, omdat de planschade voorzienbaar was op het moment dat eisers hun woning kochten.
1.2.
Met het bestreden besluit van 27 augustus 2021 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 16 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en hun gemachtigde en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door mevrouw [naam 1] . Namens derde-partij was mr. M.R. Plug aanwezig.
Totstandkoming van het besluit
2. Eisers zijn op 21 mei 2007 eigenaar geworden van de onroerende zaak aan de [adres] te [plaatsnaam 1] (de woning). De koopovereenkomst is aangegaan op 18 maart 2007.
2.1.
Op 16 februari 2017 heeft verweerder het Inpassingsplan ‘Windpark N33’ vastgesteld (hierna: het Inpassingsplan). Het Inpassingsplan is op 29 april 2017 in werking getreden en is onherroepelijk. Het Inpassingsplan voorziet in de bouw van een windturbinepark van 35 windturbines met een maximale ashoogte van 140 meter, een maximale rotordiameter van 130 meter en een maximale tiphoogte van 200 meter. De windturbines hebben samen een vermogen van ongeveer 120 MW. Het windturbinepark is verdeeld over drie deelgebieden, te weten deelgebieden noord, midden en zuid. Deelgebied noord bestaat uit een cluster van 27 windturbines ten oosten van de N33 en ten noorden van het dorp [plaatsnaam 2] . Deelgebied midden bestaat uit een lijnopstelling van vier windturbines en ligt parallel aan de Rijksweg N33 ter hoogte van [plaatsnaam 1] . Deelgebied zuid bestaat uit een lijnopstelling van vier windturbines en ligt parallel aan de N33 ter hoogte van [plaatsnaam 3] . Volgens de voorheen geldende bestemmingsplannen hadden de gronden waarop de windturbines zijn gelegen overwegend een agrarische bestemming. Op grond van het Inpassingsplan krijgen de gronden de bestemming ‘Bedrijf-Windturbinepark voorlopig’.
2.2.
De woning van eisers is gelegen ten zuiden van het deelgebied Noord en ten noorden van deelgebied Midden en deelgebied Zuid. De afstand van de woning tot de windturbines die liggen in deelgebied Midden bedraagt tussen de 550 en 1800 meter. De overige windturbines liggen in deel gebied Noord en Zuid, op een afstand van 2800 tot 5700 meter.
2.3.
Eisers hebben op 6 januari 2020 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in planschade.
2.4.
Verweerder heeft Anteagroup om advies gevraagd. Anteagroup heeft in een advies van 1 maart 2021 geconcludeerd dat het inpassingsplan wel geleid heeft tot schade, maar dat deze schade niet voor tegemoetkoming in aanmerking komt omdat voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen aan eisers.
2.5.
Bij besluit van 31 maart 2021 heeft verweerder besloten het door eisers ingediende verzoek om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) conform het advies Anteagroup af te wijzen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dat besluit.
2.6.
In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanvraag van eisers om een tegemoetkoming in de planschade heeft kunnen afwijzen op basis van voorzienbaarheid. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Voorzienbaarheid
Standpunten partijen
4. Eisers voeren aan dat voorzienbaarheid hen niet kan worden tegengeworpen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt vanaf welk moment de schadeoorzaak voorzienbaar was, omdat de publicaties van het op 14 december 2000 vastgestelde Provinciaal Omgevingsplan Groningen (hierna: POP I) en het op 5 juli 2006 vastgestelde Provinciaal Omgevingsplan Groningen (hierna: POP II) niet zijn overgelegd. [1] Daarnaast stellen eisers dat de publicatie van het beleidsvoornemen onvoldoende concreet is. [2] Uit de bekendmaking van het POP I blijkt dat van nieuwe ontwikkelingen geen sprake is. In het POP II is wel degelijk sprake van een nieuwe ontwikkeling, maar uit de bekendmaking volgt niet dat deze nieuwe ontwikkeling ziet op de plaatsing van windturbines. Op basis van de bekendmakingen kan dan ook niet worden gesteld dat eisers nader onderzoek moesten doen naar windturbines. Ook voeren eisers aan dat het POP I en POP II onvoldoende concreet zijn om voorzienbaarheid aan te nemen. Het is onduidelijk of de woning van eisers in het zoekgebied voor windparken ligt. Daarnaast zijn de zoekgebieden abstract en onoverzichtelijk weergegeven. Ook ligt het gerealiseerde windturbinepark op een meer oostelijke locatie, en dus dichterbij de woning van cliënten dan volgt uit het zoekgebied. De voorgenomen ontwikkeling is daarnaast kleiner qua omvang dan de uiteindelijke ontwikkeling, zodat er ieder geval sprake is van gedeeltelijke voorzienbaarheid. Tot slot voeren eisers aan dat de Structuurvisie Windenergie op land zorgt voor een doorbreking van de voorzienbaarheid, nu hierin is aangegeven dat het windpark niet past binnen het provinciale en gemeentelijke beleid.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ontwikkeling wel degelijk voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van de woning. De publicatieteksten van het POP I en POP II zijn overgelegd en de plannen waren raadpleegbaar ten tijde van de aankoop van de woning. Daarnaast volgt uit de bekendmaking van het POP I dat daarin beleid wordt geïntegreerd, maar er is niet vermeld dat het bestaande beleid conserverend in het POP I is opgenomen. Dat in de tekst van de bekendmaking van het POP II het windpark niet expliciet is vermeld, is volgens verweerder vanzelfsprekend nu dit gebied reeds in het POP I was opgenomen als zoekgebied voor een windpark. Verder stelt verweerder dat het beleidsvoornemen voldoende concreet was, nu de kaart van het POP I een uitwerkingsgebied toont voor een windturbinepark direct grenzend aan de westzijde van de [straatnaam 1] . Daarnaast is het uiteindelijke windpark planologisch mogelijk gemaakt op een ruimere afstand van de woning dan het globaal begrensde zoekgebied. Verweerder betoogt hierbij dat uit vaste rechtspraak volgt dat de meest ongunstige uitwerking van het beleidsvoornemen beslissend is. [3] Voor wat betreft de doorbreking van de voorzienbaarheid, betoogt verweerder dat het moment van aankoop van de woning doorslaggevend is. Op het moment van koop van de woning, was de Structuurvisie Windenergie op land nog niet bekend.
Toetsingskader
6. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
6.1.
Ingevolge artikel 6.6, tweede lid, van de Wro treedt verweerder in de plaats van burgemeester en wethouders indien verweerder een inpassingsplan heeft vastgesteld.
6.2.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro moet verweerder bij zijn beslissing op de aanvraag de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekken.
6.3.
In de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de tegemoetkoming in planschade is ten aanzien van voorzienbaarheid, voor zover hier relevant, het volgende overwogen. [4]
6.3.1.
De voorzienbaarheid van een planologische verandering wordt beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij wordt rekening gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet is vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
6.3.2.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
6.3.3.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
6.3.4.
Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid moet het bestuursorgaan een vergelijking maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
6.3.5.
Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan.
6.3.6.
Voor het aannemen van voorzienbaarheid is verder niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
Is het POP I openbaar gemaakt?
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat het POP I openbaar is gemaakt. De tekst van de kennisgeving is overgelegd. Ook is er een document overgelegd waaruit blijkt in welke bladen en op welke data deze kennisgeving is gepubliceerd en dat het POP I van 8 maart tot en met 18 april 2001 ter inzage heeft gelegen. Tot slot heeft de Afdeling op 24 december 2002 een uitspraak gedaan over het POP I, waardoor het aannemelijk is dat de bekendmaking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. [5] Zonder openbaarmaking hadden partijen immers niet de mogelijkheid gehad om beroep in te stellen bij de Afdeling.
7.1.
Het betoog slaagt niet.
Voldoet de openbaarmaking aan de vereisten?
8. De rechtbank is van oordeel dat een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking van het POP I kon begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kon kennisnemen. Uit de tekst van de kennisgeving is duidelijk op te maken dat het een provinciaal omgevingsplan betreft voor de gehele provincie Groningen. Ook is de zakelijke inhoud vermeld in de publicatietekst. Uit de publicatietekst volgt namelijk dat het POP I al het beleid zoals dat was opgenomen in het Streekplan, het Milieubeleidsplan, het Waterhuishoudingsplan en het Mobiliteitsplan integreert tot één plan voor de fysieke leefomgeving. Dat in de publicatietekst is vermeld dat dat beleid voorheen in vier verschillende plannen was te vinden, kan (anders dan eisers stellen) niet zo worden gelezen als dat het vastgestelde beleid conserverend is en dus niet is gewijzigd ten opzichte van het beleid zoals het is vastgelegd in die vier eerdere plannen. Tot slot wordt voldaan aan de eis dat uit de kennisgeving blijkt dat van de inhoud van het POP I kennis kan worden genomen, nu daarin is vermeld dat het gedurende zes weken ter inzage ligt.
8.1.
De verwijzing van eisers naar de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023 [6] baat eisers niet. In de zaak die in de uitspraak aan de orde was, vermeldde de publicatie een notitie over de herinrichting van de [straatnaam 2] . De Afdeling was van oordeel dat uit die publicatie niet viel af te leiden dat deze notitie ook van belang zou kunnen zijn voor de verkeersstroom in de [straatnaam 3] , mede gezien de niet onaanzienlijke afstand tussen de [straatnaam 2] en de [straatnaam 3] . Uit de publicatie over het POP I is duidelijk op te maken dat dit plan betrekking heeft op het beleid voor de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de provincie Groningen, en dus ook van belang zou kunnen zijn voor een ruimtelijke ontwikkeling in de omgeving van de woning van eisers.
8.2.
Het betoog slaagt niet.
Is het beleidsvoornemen voldoende concreet?
9. Ook het betoog van eisers dat het beleidsvoornemen in het POP I onvoldoende concreet is, volgt de rechtbank niet. In het POP I is vermeld: “
Onder grootschalige parken verstaan we windparken met een minimale opwekkingscapaciteit van 10 MW of tenminste 10 windturbines. Binnen de op kaart 1 aangegeven globaal begrensde gebieden is zoekruimte aangegeven voor de ontwikkeling van windmolenparken. Om tot een goede ruimtelijke invulling van deze zoekruimte te komen is nadere uitwerking van dit plan nodig”. Op kaart 1 is het gebied tussen de [straatnaam 1] en de N33 aangeduid met cirkels. Blijkens de legenda is daarmee beoogd een windmolenpark-uitwerking (zoekgebied) aan te duiden. Uit de rechtspraak van de Afdeling kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat een zoekgebied in een ruimtelijk plan kan worden aangemerkt als een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. [7] Eisers stellen weliswaar terecht dat enkele van de gerealiseerde windturbines, waaronder de dichtstbijzijnde, net buiten het zoekgebied zoals weergegeven op kaart 1 vallen. Dat maakt echter niet dat de lijnopstelling van de windturbines op deze locatie niet voorzienbaar was. Uit vaste rechtspraak volgt namelijk dat niet is vereist dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. [8] In het POP I is bovendien vermeld dat het gaat om “globaal begrensde gebieden”. Bovendien is het zoekgebied op kaart 1 van het POP I op kortere afstand aangeduid (ten westen) van de woning van eisers dan de windturbines uiteindelijk (ten oosten van de woning) zijn gerealiseerd. De ruimtelijke gevolgen van het inpassingsplan zijn dus minder groot dan de ruimtelijke gevolgen van de voor eisers meest ongunstige uitwerking van de in het POP I bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden. Op basis van (de uitwerking van de ontwikkelingsmogelijkheden van) het POP I zouden de windturbines immers dichterbij de woning van eisers kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het vooraanstaande is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een concreet beleidsvoornemen op basis waarvan het windpark voorzienbaar was. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden die zien op het POP II geen bespreking meer.
Onder grootschalige parken verstaan we windparken met een minimale opwekkingscapaciteit van 10 MW of tenminste 10 windturbines. Binnen de op kaart 1 aangegeven globaal begrensde gebieden is zoekruimte aangegeven voor de ontwikkeling van windmolenparken. Om tot een goede ruimtelijke invulling van deze zoekruimte te komen is nadere uitwerking van dit plan nodig”. Op kaart 1 is het gebied tussen de [straatnaam 1] en de N33 aangeduid met cirkels. Blijkens de legenda is daarmee beoogd een windmolenpark-uitwerking (zoekgebied) aan te duiden. Uit de rechtspraak van de Afdeling kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat een zoekgebied in een ruimtelijk plan kan worden aangemerkt als een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. [7] Eisers stellen weliswaar terecht dat enkele van de gerealiseerde windturbines, waaronder de dichtstbijzijnde, net buiten het zoekgebied zoals weergegeven op kaart 1 vallen. Dat maakt echter niet dat de lijnopstelling van de windturbines op deze locatie niet voorzienbaar was. Uit vaste rechtspraak volgt namelijk dat niet is vereist dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. [8] In het POP I is bovendien vermeld dat het gaat om “globaal begrensde gebieden”. Bovendien is het zoekgebied op kaart 1 van het POP I op kortere afstand aangeduid (ten westen) van de woning van eisers dan de windturbines uiteindelijk (ten oosten van de woning) zijn gerealiseerd. De ruimtelijke gevolgen van het inpassingsplan zijn dus minder groot dan de ruimtelijke gevolgen van de voor eisers meest ongunstige uitwerking van de in het POP I bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden. Op basis van (de uitwerking van de ontwikkelingsmogelijkheden van) het POP I zouden de windturbines immers dichterbij de woning van eisers kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het vooraanstaande is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een concreet beleidsvoornemen op basis waarvan het windpark voorzienbaar was. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden die zien op het POP II geen bespreking meer.
9.1.
Het betoog slaagt niet.
Is de voorzienbaarheid doorbroken?
10. Ook het betoog van eisers dat de voorzienbaarheid is doorbroken treft naar het oordeel van de rechtbank geen doel. De Structuurvisie Windenergie op land is op 28 maart 2014 vastgesteld. Dit is na de aankoopbeslissing van 18 maart 2007, waardoor er geen sprake kan zijn van een doorbreking van voorzienbaarheid.
10.1
Het betoog slaagt niet.
Planologisch nadeel
11. Omdat de rechtbank tot het oordeel komt dat de planschade voorzienbaar was, komt de rechtbank niet toe aan de beroepsgronden die zien op het planologisch nadeel voor wat betreft het geluid en de potentiële gezondheidsschade.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W. ten Brummelhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 november 2023.
De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.