Uitspraak
200204742/1.
Datum uitspraak: 23 juli 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Uithoorn,
en
het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2000, kenmerk 1066, heeft verweerder, voorzover hier van belang, krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een uitvaartcentrum met een kleinschalig crematorium op het perceel Noorddammerweg 40 te De Kwakel, kadastraal bekend gemeente Uithoorn, sectie D, nummers 4580 en 4528 (beide gedeeltelijk).
Dit besluit is door de Afdeling bij uitspraak van 19 juni 2002, no. 200003207/2, vernietigd voorzover verweerder aan de verleende vergunning geen voorschriften heeft verbonden die waarborgen dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze wordt ingericht dat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen die wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (hierna: de NeR). Daarbij heeft de Afdeling verweerder opgedragen binnen 12 weken na de verzending van die uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 26 juli 2002, kenmerk 25, heeft verweerder aan de vergunning van 16 mei 2000, kenmerk 1066, de voorschriften F.e.2 tot en met F.e.5 toegevoegd. Verder is bij dit besluit de begrippenlijst aangevuld.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 29 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2002, en appellanten sub 2 bij brief van 5 september 2002, bij de Raad van State per telefax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 8 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2003, waar appellanten sub 2, waarvan [appellant sub 2] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.T.H. de Gaay Fortman, advocaat te Amsterdam, en J. Kars, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder voorschriften met betrekking tot de concentratie van dioxine in de uittredende rookgassen aan het besluit van 16 mei 2000 toegevoegd.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellant sub 1 betoogt dat in de voorschriften F.e.3 en F.e.5 ten onrechte niet is bepaald dat door de vergunninghouder de rapportages aan hem als derde-belanghebbende moeten worden toegezonden. Hij stelt dat een belanghebbende in de directe omgeving van de inrichting rechtstreeks inzicht moet verkrijgen in de goede werking van de inrichting.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer kunnen aan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu andere voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen in ieder geval inhouden dat de uitkomsten van daarbij aangegeven metingen, berekeningen, tellingen of onderzoeken moeten worden geregistreerd en bewaard dan wel moeten worden gemeld of ter beschikking gesteld van het bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan.
Ingevolge voorschrift F.e.3 dient binnen 6 maanden na het in gebruik nemen van de inrichting een rapportage te worden overgelegd van een meting van de concentratie dioxine direct na de rookgasreinigingsinstallatie.
Ingevolge voorschrift F.e.5 dient binnen 3 maanden na het gereedkomen van het in voorschrift 4 bedoelde onderzoek de rapportage ter beoordeling te worden overgelegd aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Uithoorn.
2.3.2. De Afdeling is van oordeel dat, daargelaten de vraag of verweerder de in de voorschriften F.e.3 en F.e.5 genoemde rapportages naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek aan appellant sub 1 zou moeten verstrekken, noch uit artikel 8.13 van de Wet milieubeheer, noch uit de systematiek van de Wet milieubeheer volgt dat de uit de voorschriften F.e.3 en F.e.5 voortvloeiende rapportages door de vergunninghouder rechtstreeks aan derde-belanghebbenden moeten worden toegezonden. Verweerder heeft zich derhalve op goede gronden op het standpunt gesteld dat de uit deze voorschriften voortvloeiende rapportages slechts aan hem dienen te worden toegezonden. Het beroep van appellant sub 1 treft in zoverre geen doel.
2.4. Appellanten sub 2 betogen dat in voorschrift F.e.2 een maximale concentratienorm van dioxine in uittredende rookgassen is opgenomen. Nu in paragraaf 2.3.7 van het algemene gedeelte van de NeR echter een minimalisatieverplichting is opgenomen, is voorschrift F.e.2 volgens appellanten sub 2 in strijd met de NeR. Voorts betogen appellanten sub 2 dat gezien het risicoprofiel van dioxine en vanwege het belang van de bescherming van het milieu het voorschrijven van herhalingsmetingen ten onrechte achterwege is gebleven. Appellant sub 1 betoogt verder dat ingevolge voorschrift F.e.4 de werking van de installatie in de inrichting slechts één maal in de vijf jaar behoeft te worden gecontroleerd. Dit is in strijd met de bijzondere regeling voor crematoria in de NeR, waarin is opgenomen dat inzake controle en handhaving uiterlijk zes maanden na ingebruikname van de installatie en vervolgens jaarlijks de goede werking van de installatie dient te worden gecontroleerd, aldus appellant sub 1.
2.4.1. Verweerder stelt dat de in voorschrift F.e.2 voorgeschreven emissie-eis van 0,1 ng TEQ/Nm3 moet worden gelezen als absolute bovengrens en dat deze grenswaarde is gebaseerd op het deskundigenbericht dat door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak is uitgebracht in de zaak met no. 200003207/2. Voorts heeft hij gesteld dat ingevolge voorschrift F.e.4 vijf jaar na ingebruikname van de inrichting onderzoek moet worden gedaan naar de dan geldende stand der techniek zodat, indien noodzakelijk, aanvullende voorschriften kunnen worden gesteld en dit niet betreft, zoals appellanten kennelijk veronderstellen, een voorschrift op grond waarvan de goede werking van de installatie moet worden gecontroleerd. Voorschriften die de goede werking van de installatie moeten waarborgen zijn reeds aan de vergunning van 16 mei 2000 verbonden, aldus verweerder.
2.4.2. Ingevolge voorschrift F.e.2 mag de concentratie van dioxine in de uittredende rookgassen niet meer bedragen dan 0,1 ng TEQ/Nm3.
Ingevolge voorschrift F.e.4 dient vergunninghoudster eens in de vijf jaar na ingebruikname van de inrichting een onderzoek in te (laten) stellen naar de stand der techniek betreffende de werking van nageschakelde technieken en eventuele nieuwe technieken met betrekking tot reductie van de emissie van dioxine in de uittredende rookgassen.
2.4.3. Verweerder heeft de emissie van schadelijke stoffen vanuit de inrichting beoordeeld aan de hand van de in de NeR opgenomen bijzondere regeling voor crematoria. In deze regeling is vooropgesteld dat voorzover emissies hierin niet uitdrukkelijk zijn verbijzonderd, de algemene bepalingen van de NeR gelden. De bijzondere regeling bevat slechts één emissiegrenswaarde en deze heeft betrekking op kwik en kwikverbindingen. Ten aanzien van de emissies van een aantal andere stoffen, waaronder dioxinen, is in de bijzondere regeling uitdrukkelijk vermeld dat daarvoor geen concentratie-eisen worden gehanteerd. Blijkens paragraaf 2.3.7 van het algemene gedeelte van de NeR, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, moeten dioxinen worden aangemerkt als extreem risicovolle stoffen. Voor deze stoffen geldt een zogenoemde minimalisatieverplichting, hetgeen inhoudt dat voor dergelijke stoffen het streven op nulemissie moet zijn gericht. Indien nulemissie niet mogelijk is en alternatieve grondstoffen of processen niet voorhanden zijn, moet de emissie minimaal worden gehouden. Een algemene emissie-eis wordt niet gegeven omdat het niet mogelijk is om een algemene beoordeling te geven van de mogelijkheden om emissie te voorkomen of van de stand der techniek voor de emissiebestrijding van deze stoffen.
Wat betreft de dioxinen die kunnen ontstaan tijdens het verbrandingsproces in de crematieoven zelf, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 19 juni 2002, no. 200003207/2 geoordeeld dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het stellen van voorschriften ter voorkoming dan wel beperking van de emissie van dioxinen niet nodig is ter bescherming van het milieu. Hiertoe heeft de Afdeling overwogen dat in voorschrift F.c.6 van de vergunning van 16 mei 2000, kenmerk 1066, de meet- en registratieverplichting voor de temperatuur en het zuurstofgehalte uit de bijzondere regeling van de NeR zijn overgenomen. De Afdeling ziet thans geen reden anders te oordelen.
Voor de beoordeling van de emissie van dioxinen die in de nageschakelde techniek kunnen ontstaan, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de aanvraag, die deel uitmaakt van de vergunning, blijkt dat de nageschakelde techniek bestaat uit een injectie van een chemicaliënmengsel van (bruin)kool en kalk en uit een stoffilter. Verder blijkt uit de stukken dat vergunninghoudster heeft aangetoond dat bij recente onderzoeken aan crematieovens in binnen- en buitenland, waarbij dezelfde of vergelijkbare nageschakelde technieken zijn toegepast als in onderhavige vergunde situatie, is vastgesteld dat zeer lage concentraties dioxinen in de afgassen (na de nageschakelde techniek) kunnen worden aangetroffen, die onder de in voorschrift F.e.2 gestelde norm van 0,1 ng TEQ/Nm3 liggen. Gesteld noch gebleken is dat de onderhavige situatie afwijkt van de situaties waarnaar door vergunninghouder wordt verwezen. Voorts blijkt uit het deskundigenbericht dat door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening in de zaak met no. 200003207/2 is uitgebracht, dat het fysisch en chemisch onmogelijk is om een nulemissie te realiseren, en dat een emissiegrenswaarde van 0,1 ng TEQ/Nm3 milieuhygiënisch gezien aanvaardbaar moet worden geacht. Ter zitting is bovendien gebleken dat een emissiegrenswaarde lager dan 0,1 ng TEQ/Nm3 met reguliere meetapparatuur niet kan worden gemeten. Voorts waarborgt het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift F.e.4 dat binnen vijf jaar na ingebruikname van de inrichting door vergunninghoudster onderzoek zal worden verricht naar de stand der techniek betreffende de werking van nageschakelde technieken en eventuele nieuwe technieken met betrekking tot reductie van de emissie van dioxine in de uittredende rookgassen, naar aanleiding waarvan verweerder nieuwe voorschriften aan de vergunning kan verbinden.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften F.e.2 en F.e.4 en de in het onderhavige geval toegepaste nageschakelde techniek afdoende waarborgen dat de emissie van dioxinen uit die nageschakelde techniek minimaal wordt gehouden en dat derhalve aan de minimalisatieverplichting als bedoeld in de NeR kan worden voldaan. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden besluit op dit punt toereikend is ter bescherming van het milieu. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot herhalingsmetingen en controle van de installatie doet aan het vorenstaande niet af. Het beroep treft inzoverre geen doel.
2.4.4. Voorzover appellanten met de gronden inzake herhalingsmetingen en controle van de installatie hebben bedoeld dat verweerder bij het bestreden besluit aan de vergunning van 16 mei 2000, kenmerk 1066, nadere voorschriften had moeten verbinden inzake de controle van de installatie en de controle van de emissies overweegt de Afdeling dat ingevolge de aan die onherroepelijke vergunning verbonden voorschriften de emissie relevante parameters voor dioxine continu moeten worden gemeten en geregistreerd en dat de installatie regelmatig en op vakkundige wijze moet worden gecontroleerd. De Afdeling is van oordeel dat de door appellanten in zoverre aangevoerde gronden geen betrekking hebben op de minimalisatieverplichting van de emissie van dioxinen en zich derhalve niet richten tegen het thans ter beoordeling staande besluit. Deze gronden kunnen reeds om die reden niet slagen.
2.5. De beroepen zijn ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2003
312-396.