Uitspraak
199902938/2.
Datum uitspraak: 20 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], gevestigd te [plaats],
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 1999 heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening (EEG) nr. 259/93 van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna te noemen: de Verordening) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van appellante om 50.000.000 kg gemengd stedelijk afval, vergelijkbaar met huishoudelijk afval, uit te voeren naar Duitsland.
Bij besluit van 21 september 1999, kenmerk IMA 1999-12465, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 oktober 1999, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 1999, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 november 1999.
Bij brief van 25 februari 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de behandeling van de onderhavige zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000. Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 heeft het Hof uitspraak gedaan.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B. Liefting, advocaat te Hoorn, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen, mr. M.H. Meijer en drs. A.J.C.W.M. de Kort, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft op 2 april 1999 op grond van de Verordening kennisgeving gedaan van haar voornemen van 1 mei 1999 tot en met 30 april 2000 50.000.000 kg gemengd stedelijk afval, vergelijkbaar met huishoudelijk afval, over te brengen naar de MVA Köln te Duitsland. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsfomulier met kenmerk NL 94023 aangemerkt als een handeling van verwijdering als bedoeld in de bij de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, (hierna te noemen: de Richtlijn) behorende bijlage IIA onder D10 ‘verbranding op het land’. De onderhavige afvalstoffen worden verbrand in een afvalverbrandingsinstallatie (AVI) met energieterugwinning.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluit van 17 mei 1999, waarbij hij krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening bezwaar maakt tegen de overbrenging van voornoemde afvalstoffen, gehandhaafd. Verweerder heeft aan zijn besluit om bezwaar te maken de overweging ten grondslag gelegd dat de onderhavige overbrenging van afvalstoffen naar zijn mening niet in overeenstemming is met zowel het zelfverzorgingsbeginsel als het Tienjarenprogramma Afval 1995-2005 uit december 1995 (hierna te noemen: het TJP.A-95) en de daaropvolgende wijzigingen (Wijziging TJP.A-95 uit februari 1997 en de Tweede Wijziging TJP.A-95 uit mei 1999).
Verweerder is van mening dat de Nederlandse eindverwijderingsstructuur, bestaande uit een net van afvalverbrandingsinstallaties en stortplaatsen, in stand moet worden gehouden, ook bij tijdelijke volcapaciteit van de afvalverbrandingsinstallaties. Nu in Nederland voldoende capaciteit beschikbaar is voor de definitieve verwijdering van de onderhavige afvalstoffen in de vorm van storten, dient uitvoer te worden tegengegaan. Hij betoogt voorts dat de continuïteit van de Nederlandse afvalverwijderingsstructuur in gevaar komt indien uitvoer wordt toegestaan. Immers, indien geen bezwaar wordt gemaakt, zo stelt verweerder, lekt een onaanvaardbare hoeveelheid afvalstoffen weg naar Duitsland, omdat de tarieven van de Duitse AVI’s op een duidelijk lager niveau liggen dan de tarieven voor definitieve verwijdering in Nederland. Hierdoor komen volgens verweerder prikkels voor het bevorderen van preventie en hergebruik en het verhogen van het energierendement bij verbranding van afvalstoffen op de lange termijn, waarop het in het TJP.A 95 neergelegde beleid, dat in overeenstemming is met de voorkeursvolgorde, is gebaseerd, in het gedrang.
2.3. Appellante betoogt dat verweerder zijn besluit om bezwaar te maken ten onrechte heeft gehandhaafd.
Appellante voert daartoe allereerst aan dat verweerder haar kennisgeving ten onrechte heeft getoetst aan de Tweede Wijziging TJP.A-95. Zij is van mening dat verweerder haar kennisgeving had moeten toetsen aan het TJP.A-95, zoals dat luidde op het moment van het doen van de kennisgeving op 2 april 1999. Op grond van dit beleid, zo stelt appellante, had verweerder moeten beoordelen of ten opzichte van het verbranden van de onderhavige afvalstoffen in Duitsland in Nederland voldoende en gelijkwaardige verwijderingscapaciteit aanwezig was. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante ter zitting gewezen op de bekendmaking van de Tweede Wijziging TJP.A-95 in de Staatscourant.
Indien de Tweede Wijziging TJP.A-95 van toepassing is, is appellante van mening dat aan het daarin neergelegde beleid alleen een zuiver economisch motief, te weten herstructurering van de stortsector, ten grondslag ligt. Appellante bestrijdt het standpunt van verweerder dat de continuïteit van de Nederlandse afvalverwijderingsstructuur in gevaar komt indien geen bezwaar tegen de voorgenomen overbrenging wordt gemaakt. Zij voert hiertoe aan dat er in Nederland ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een aanzienlijk groter overschot aan verbrandbaar afval bestond dan in het TJP.A-95 was voorzien. Er waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit derhalve geen mogelijkheden om de onderhavige stroom afvalstoffen in Nederland te verbranden. Nu de Nederlandse AVI’s op vollast draaien, kan er in het onderhavige geval geen sprake zijn van concurrentie tussen de Nederlandse en Duitse AVI’s, zo stelt appellante. Ook de argumenten van verweerder omtrent preventie en hergebruik gaan volgens appellante niet op, omdat het afvalstoffen betreft die niet voor hergebruik in aanmerking komen. Verder stelt zij dat het afval in Nederland op een laagwaardiger wijze wordt verwijderd, omdat het moet worden gestort, terwijl het in Duitsland wordt verbrand met energieterugwinning. Appellante is dan ook van mening dat op grond van de voorkeursvolgorde verbranding met energieterugwinning in Duitsland de voorkeur geniet boven storten in Nederland. Verweerder kan zich derhalve niet beroepen op het zelfverzorgingsbeginsel, aldus appellante.
Het tegenhouden van de voorgenomen uitvoer van afvalstoffen op grond van het zelfverzorgingsbeginsel ten behoeve van het in stand houden van de binnenlandse stortplaatsen acht appellante voorts in strijd met artikel 5 van Pro de Richtlijn, nu het in dit artikel opgenomen beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau niet op het storten van afvalstoffen betrekking heeft. Indien het zelfverzorgingsbeginsel ook van toepassing is op stortplaatsen, dient het streven naar zelfverzorging allereerst op communautair niveau plaats te vinden, aldus appellante. Appellante betoogt verder dat de toepassing van het nationale zelfverzorgingsbeginsel, zoals dit is verwoord in het TJP.A-95, in strijd is met artikel 29 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: artikel 29 EG Pro). Dit beleid, inhoudende een uitvoerverbod, komt volgens appellante neer op een verboden maatregel als bedoeld in voormeld artikel.
2.4. Ingevolge artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming, rekening houdend met geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde soorten afvalstoffen, gemotiveerde bezwaren maken tegen de voorgenomen overbrenging, indien deze niet in overeenstemming is met de Richtlijn, in het bijzonder de artikelen 5 en 7:
i) ten einde het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau toe te passen,
ii) wanneer de installatie afvalstoffen uit een dichterbij gelegen bron moet verwijderen en door de bevoegde autoriteit voorrang aan die afvalstoffen is gegeven en
iii) om te waarborgen dat de overbrenging in overeenstemming is met de afvalbeheersplannen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn nemen de Lid-Staten, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere Lid-Staten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn moet het met dit net bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest, nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen, moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven.
Ingevolge artikel 29 EG Pro zijn kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten verboden.
2.5. Het TJP.A-95 is naar het oordeel van de Afdeling een afvalbeheersplan als bedoeld in artikel 4, derde lid, onder b, sub iii, van de Verordening.
Volgens (de Tweede Wijziging van) het TJP.A-95, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is de hoofddoelstelling van het afvalstoffenbeleid het maximaal bevorderen van preventie en hergebruik. Voor de hoeveelheid afval waarvoor niet tijdig of volledig de preventie- en hergebruiktoepassingen zijn gerealiseerd wordt geen eindverwerkingscapaciteit in de programmering opgenomen. Met een landelijk stortverbod wordt tegengegaan dat brandbaar en herbruikbaar afval, dat geschikt is voor materiaal- of producthergebruik of thermische verwerking, weglekt naar stortplaatsen. Het hanteren van een krappe planning van verbrandingscapaciteit voorkomt dat preventie en hergebruik worden ontmoedigd en afgeremd door eventuele overcapaciteit. Zolang geen andere instrumenten beschikbaar zijn om het verbranden van afvalstoffen met een energierendement dat vergelijkbaar is met dat van een afvalverbrandingsinstallatie (hierna: AVI) te voorkomen ten gunste van hoogwaardiger vormen van verwerking, is een (krappe) capaciteitsplanning van AVI's geboden.
Verweerder beschermt de geprogrammeerde eindverwijderingsstructuur door het maken van bezwaar tegen grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen voor eindverwerking, wanneer in Nederland voldoende eindverwerkingscapaciteit beschikbaar is.
2.6. Voorzover appellante betoogt dat verweerder haar kennisgeving had moeten toetsen aan het TJP.A-95, zoals dat luidde op het moment van het doen van de kennisgeving op 2 april 1999, overweegt de Afdeling als volgt.
2.6.1. Vaststaat dat op het moment van het doen van de kennisgeving op 2 april 1999 als toetsingskader voor kennisgevingen op grond van de Verordening de Wijziging TJP.A-95 uit februari 1997 gold.
De Tweede Wijziging TJP.A-95, gedateerd mei 1999, waarop verweerder zijn bestreden besluit heeft gebaseerd, is op 23 juli 1999 in de Staatscourant bekendgemaakt. Hierin is vermeld dat met ingang van deze datum verweerder het beleid zoals neergelegd in het door de Tweede Wijziging gewijzigde TJP.A zal hanteren als toetsingskader bij het beoordelen van initiatieven gericht op de verwijdering van niet gevaarlijke afvalstoffen. Tevens is bekendgemaakt dat kennisgevingen op grond van de Verordening die op deze datum in behandeling zijn op basis hiervan worden beoordeeld. In die gevallen waarin deze beoordeling leidt tot het maken van bezwaar door verweerder tegen de voorgenomen overbrenging, terwijl een beoordeling op basis van het vorige beleid daar niet toe zou hebben geleid, zal verweerder geen bezwaar maken tegen de voorgenomen overbrenging (Stcrt. 1999, nr. 139).
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 21 september 1999 was de Tweede Wijziging TJP.A-95 reeds in werking getreden. In dit beleid geldt als uitgangspunt dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, verweerder bezwaar kan maken tegen de overbrenging van niet gevaarlijke afvalstoffen wanneer in Nederland voldoende eindverwijderingscapaciteit aanwezig is. Dit uitgangspunt gold reeds op grond van het vóór de Tweede Wijziging TJP.A-95 geldende beleid, te weten de Wijziging TJP.A-95 uit februari 1997. Met de Wijziging TJP.A-95 uit februari 1997 is het TJP.A-95 uit december 1995 wat betreft het hoofdstuk internationale aspecten gewijzigd en is het daarin gehanteerde uitgangspunt waar appellante naar verwijst, dat bezwaar kan worden gemaakt wanneer in Nederland voldoende en gelijkwaardige verwijderingscapaciteit beschikbaar is, losgelaten voorzover daarin het vereiste van gelijkwaardige verwijderingscapaciteit is gesteld. Het betoog van appellante dat verweerder het vereiste van gelijkwaardige verwijderingscapaciteit had moeten toepassen treft derhalve geen doel.
2.7. Voorzover appellante aanvoert dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de continuïteit van de Nederlandse afvalverwijderingsstructuur in gevaar komt indien geen bezwaar wordt gemaakt tegen de onderhavige overbrenging van afvalstoffen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.7.1. Uit het voorgaande volgt dat het in het TJP.A-95 neergelegde langetermijnbeleid is gericht op het bevorderen van preventie en hergebruik en het verhogen van energierendement bij verbranding van afvalstoffen. Om dit te bereiken wordt een krappe planning van verbrandingscapaciteit gehanteerd. Voorts wordt met behulp van een landelijk stortverbod tegengegaan dat brandbaar en herbruikbaar afval weglekt naar stortplaatsen. Tengevolge van de krappe verbrandingscapaciteit zal een overschot aan verbrandbaar materiaal bestaan dat moet worden gestort. In het TJP.A-95 is blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting uitgegaan van een overschot aan brandbaar afval van circa 500.000 tot 800.000 ton per jaar. Uitgangspunt van (de Tweede Wijziging) van het TJP.A-95 is dat deze zogenoemde geprogrammeerde verwijderingsstructuur door verweerder wordt beschermd door het maken van bezwaar tegen voorgenomen grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen wanneer in Nederland voldoende eindverwijderingscapaciteit beschikbaar is.
Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in Nederland als gevolg van de vollast bij de Nederlandse AVI’s geen mogelijkheden bestonden de onderhavige afvalstromen te verbranden en dat deze afvalstromen, voorzover overbrenging naar Duitsland niet zou mogen plaatsvinden, in Nederland zouden moeten worden gestort. Verweerder acht het storten van afvalstoffen onontkoombaar omdat, bij het niet maken van bezwaar, afvalstoffen naar het buitenland zullen weglekken, hetgeen (op termijn) de binnenlandse geprogrammeerde verwijderingsstructuur in gevaar brengt. Ter zitting is echter gebleken dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een overschot aan brandbaar afval bestond van circa 1.400.000 tot 1.900.000 ton, hetgeen door verweerder niet is weersproken. Het overschot aan verbrandbaar afval was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit derhalve enkele malen groter dan het overschot waarvan in de Tweede Wijziging werd uitgegaan. Zowel uit de stukken als het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder hiermede bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden. Gelet op het voornoemde overschot aan brandbaar afval ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is niet aannemelijk geworden dat de onderhavige overbrenging van 50.000 ton afvalstoffen in de periode van1 mei 1999 tot en met 30 april 2000 het beleid van verweerder gericht op het bevorderen van preventie en hergebruik en het verhogen van het energierendement bij verbranding van afvalstoffen op de lange termijn frustreert en derhalve de continuïteit van de Nederlandse afvalverwijderingsstructuur in gevaar brengt.
Het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende uitgangspunt van verweerder dat het toestaan van de overbrenging van de onderhavige afvalstoffen de continuïteit van de Nederlandse afvalverwijderingsstructuur in gevaar brengt, is gelet op het vorenstaande onvoldoende onderbouwd. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
2.8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 september 1999, kenmerk IMA 1999-12465;
III. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Den Broeder
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2003
187-374.