Uitspraak
200204407/1 en 200204514/1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding, zaak no. 200204407/1, tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer,
appellant,
en
de besliscommissie van het openbaar lichaam “Schadeschap Luchthaven Schiphol”,
verweerster,
en op het hoger beroep van appellant, zaak no. 200204514/1, tegen de uitspraak van de rechtbank te Haarlem van 17 juli 2002 in het geding tussen dezelfde partijen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2001 heeft verweerster (hierna: de commissie) een verzoek van appellant (hierna: het college) om vergoeding van schade afgewezen.
Bij besluit van 2 oktober 2001, kenmerk 1431LA1/2001-269, verzonden op dezelfde dag, heeft zij het hiertegen door het college gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft het college bij brief, bij de rechtbank te Haarlem ingekomen op 8 november 2001, beroep ingesteld.
Bij brief van 10 december 2001 heeft de commissie daar een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 17 juli 2002, verzonden op 18 juli 2002, heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het aldus ingestelde beroep kennis te nemen, voor zover het besluit van 2 oktober 2001 ziet op nadeelcompensatie op de voet van artikel 21, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Schiphol, het beroepschrift in zoverre aan de Afdeling doorgezonden en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Voor zover het beroep ongegrond is verklaard, heeft het college tegen deze uitspraak bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 augustus 2002, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 16 september 2002 heeft de commissie in beide zaken van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 11 april 2003, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en de commissie, vertegenwoordigd door mr. drs. B.P.M. van Ravels, haar voorzitter, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Op 29 juni 1995 en op 28 november 1995 hebben onderscheidenlijk de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal ingestemd met de planologische kernbeslissing Schiphol en omgeving (hierna: de pkb Schiphol), waarin het beleid ten aanzien van het luchtvaartterrein Schiphol is neergelegd.
Ter behandeling van verzoeken om schadevergoeding die verband houden met de uitbreiding van het luchtvaartterrein Schiphol, zoals vastgelegd in de pkb Schiphol, hebben –voor zover thans van belang- de Minister van Verkeer en Waterstaat, provinciale staten van Noord-Holland en de raden van een aantal gemeenten de Gemeenschappelijke Regeling Schadeschap Luchthaven Schiphol (hierna: de Gemeenschappelijke regeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Gemeenschappelijke regeling beslist het algemeen bestuur van het Schadeschap Luchthaven Schiphol (hierna: het algemeen bestuur) op verzoeken om schadevergoeding, voor zover de schade verband houdt met de in die bepaling bedoelde besluiten. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Gemeenschappelijke regeling is het algemeen bestuur bevoegd de in artikel 9 genoemde Pro bevoegdheden over te dragen aan de commissie. Bij besluit van 14 januari 1999 heeft het algemeen bestuur deze bevoegdheden aan de commissie overgedragen.
Zaak no. 200204407/1
2.2. Op 23 oktober 1996 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer krachtens artikel 27 van Pro de Luchtvaartwet (hierna: de Lvw), gelezen in samenhang met artikel 24 van Pro die wet, het luchtvaartterrein Schiphol aangewezen (hierna: het aanwijzingsbesluit). Bij dit besluit zijn onder meer geluidszones vastgesteld en zijn een intensivering van het gebruik van het vierbanenstelsel en de aanleg en het gebruik van de vijfde baan mogelijk gemaakt.
In artikel 21, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit is bepaald dat aan degene die door dit besluit schade lijdt of zal lijden, op verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding wordt toegekend, voor zover die schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.3. Het college stelt dat de gemeente Aalsmeer (hierna: de gemeente) schade heeft geleden, aangezien zij de sedert het begin van de jaren ’80 verworven agrarische gronden ten gevolge van de ontwikkelingen rondom het luchtvaartterrein Schiphol niet meer tot bedrijventerrein kan ontwikkelen.
De commissie heeft het verzoek om schadevergoeding, voor zover dit is gebaseerd op artikel 21, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 3a, van de Gemeenschappelijke regeling, afgewezen en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
2.3.1. De rechtbank heeft zich, voor zover het betreft de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 21 van Pro het aanwijzingsbesluit, onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen, omdat, aangezien tegen het aanwijzingsbesluit ingevolge artikel 30 van Pro de Lvw bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld, deze bevoegd is te oordelen over het beroep tegen de afwijzing, voor zover die schade betreft als gevolg van het aanwijzingsbesluit.
De commissie bestrijdt dat oordeel en verzoekt het beroepschrift terug te zenden naar de rechtbank om door haar te worden behandeld.
2.3.2. De Afdeling is bevoegd kennis te nemen van een beroep tegen een aanwijzingsbesluit, als hiervoor vermeld. Anders echter dan is overwogen in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 14 december 2000 in zaak no. E01.98.0574 (AB 2001, 199), is zij thans van oordeel dat tegen een beslissing op bezwaar inzake de afwijzing van een aanspraak ontleend aan de in het aanwijzingsbesluit opgenomen schaderegeling, geen rechtstreeks beroep bij haar openstaat.
Artikel 21, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit dient, nu op grond van de wet geen bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften omtrent schadevergoeding aan de Minister van Verkeer en Waterstaat toekomt, te worden aangemerkt als een beleidsregel, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Die bepaling biedt daarmee een grondslag voor nadeelcompensatie, zoals ook, voor andere gevallen, meer algemene, naast een schadeveroorzakend besluit staande, nadeelcompensatieregelingen die bieden.
De onderhavige situatie, waarop ingevolge artikel 21, tweede lid, van het aanwijzingsbesluit bovendien de Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat van overeenkomstige toepassing is, onderscheidt zich daarmee niet van die, waarbij een algemene nadeelcompensatieregeling is bekendgemaakt en in het schadeveroorzakende besluit alleen daarnaar wordt verwezen.
Dit brengt mee dat in dit geval geen reden bestaat om van de hoofdregel inzake bestuursrechtelijke rechtsmachtverdeling af te wijken. Tegen schadebesluiten, genomen met toepassing van artikel 21 van Pro het aanwijzingsbesluit, staat derhalve in eerste aanleg beroep open bij de rechtbank.
2.4. De conclusie is dat het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb zal worden doorgezonden aan de rechtbank te Haarlem om door haar te worden behandeld en beslist.
Zaak no. 200204514/1
2.5. Het college stelt dat de gemeente schade heeft geleden ten gevolge van de in de pkb Schiphol opgenomen veiligheidszones rond de luchthaven Schiphol. Bij besluit van 2 januari 1997 hebben gedeputeerde staten van Noord-Holland goedkeuring onthouden aan het grootste gedeelte van het bestemmingsplan “Molenvliet-Noord 1996”, omdat het geen recht doet aan het veiligheidsbeleid, zoals neergelegd in de pkb Schiphol. Als gevolg hiervan kon de gemeente agrarische gronden niet langer ontwikkelen tot het door haar gewenste bedrijventerrein, terwijl zij deze gronden vanaf het begin van de jaren ’80 uitdrukkelijk met dit doel had verworven, aldus het college.
2.5.1. Het college klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet op het verzoek om vergoeding van schade, voor zover dat gebaseerd is op artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeenschappelijke regeling kon beslissen. Volgens het college miskent de rechtbank aldus dat die bepaling de commissie een specifieke bevoegdheid biedt voor de beoordeling van verzoeken om vergoeding van planschade. Nu de bepaling zowel de pkb Schiphol als de hieruit voortvloeiende veiligheidszones vermeldt als schadeoorzaak, strookt het oordeel van de rechtbank niet met de ratio en strekking van de Gemeenschappelijke regeling, die is vastgesteld om alle verzoeken om schadevergoeding die betrekking hebben op besluiten en feitelijke handelingen van verschillende bestuursorganen in verband met de uitbreiding van de luchthaven Schiphol door één orgaan te laten behandelen. Redelijke uitleg van de Gemeenschappelijke regeling brengt met zich dat ook het onderhavige verzoek kan worden behandeld door het Schadeschap Luchthaven Schiphol, aldus het college.
2.5.2. Ingevolge artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeenschappelijke regeling is de commissie, na overdracht van zijn bevoegdheid door het algemeen bestuur, onverminderd artikel 19, bij uitsluiting bevoegd ter zake van de behandeling van en de beslissing op een aanvraag om schadevergoeding, als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), doch uitsluitend voor zover deze aanvraag verband houdt met schade ten gevolge van de in de pkb Schiphol aangegeven ‘Veiligheidszone in ruimere en engere zin voor het vier- en vijfbanenstelsel’ en de ‘Begrenzing Vrijwaringszone’.
2.5.3. Het betoog van het college faalt. Voor de bepaling van de bevoegdheid van de commissie is van belang of de schade, waarvan vergoeding wordt verzocht, is gesteld te zijn veroorzaakt door een of meer planologische besluiten, vermeld in artikel 49 van Pro de WRO en of dit besluit of deze besluiten een grondslag hebben in een of meerdere beslissingen, vermeld in artikel 9, eerste lid en tweede lid, van de Gemeenschappelijke regeling. Nu de pkb Schiphol en de daarin opgenomen veiligheidszones alsmede de (gedeeltelijke) onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan “Molenvliet-Noord 1996” geen planologische besluiten, als vermeld in artikel 49 van Pro de WRO, zijn, kan de commissie aan artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeenschappelijke regeling niet de bevoegdheid ontlenen een beslissing te nemen op een verzoek tot vergoeding van de gestelde schade.
Anders dan het college betoogt, doen doel en strekking van de Gemeenschappelijke regeling daaraan niet af. Aan de commissie komen alleen die bevoegdheden van andere bestuursorganen toe, die aan de Gemeenschappelijke regeling deelnemende bestuursorganen aan het algemeen bestuur hebben overgedragen en die vervolgens door het algemeen bestuur aan de commissie zijn overgedragen. De in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeenschappelijke regeling neergelegde opsomming van overgedragen bevoegdheden draagt een limitatief karakter. De commissie kan derhalve niet beslissen op het verzoek om vergoeding van schade, die, naar wordt gesteld, is veroorzaakt door een niet in artikel 49 van Pro de WRO vermelde planologische maatregel.
2.5.4. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door artikel 9, leden 3b tot en met 3e, van de Gemeenschappelijke regeling gegeven nadere grondslag van schadevergoeding ten aanzien van rechtmatige besluiten of feitelijke handelingen van onderscheidenlijk bestuursorganen van de rijksoverheid, de provincie, het waterschap en de gemeente, beperkt is tot de in dat artikel vermelde besluiten en handelingen en geen algemene nadeelcompensatieregeling biedt. Het oordeel van de rechtbank is volgens hem in strijd met doel en strekking van de Gemeenschappelijke regeling: het in het leven roepen van één loket waar betrokkenen hun verzoeken om schadevergoeding kunnen indienen. Daarnaast volgt uit de bij de Gemeenschappelijke regeling behorende toelichting dat het Schadeschap bevoegd is schadeclaims te behandelen, die zijn gebaseerd op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en die verband houden met in de Gemeenschappelijke regeling vermelde besluiten, waaronder ook de pkb Schiphol valt, aldus het college.
2.5.5. Ook dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de commissie alleen krachtens artikel 9, leden 3b tot en met 3e, van de Gemeenschappelijke regeling verzoeken om schadevergoeding in behandeling kan nemen, in zoverre die verzoeken op de daarin vermelde besluiten en handelingen betrekking hebben. Nu de door het college gestelde schadeoorzaak, de in de pkb Schiphol opgenomen veiligheidszone, niet valt onder de in artikel 9, leden 3b tot en met 3e, vermelde schadeoorzaken, bieden die bepalingen aan de commissie geen grondslag om op het verzoek te beslissen. Anders dan het college betoogt, volgt ook uit de toelichting niet anders dan dat de bevoegdheid van de commissie, voor zover deze is gebaseerd op het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid voor publieke lasten, ziet op verzoeken die kunnen worden gerelateerd aan de in dit verband relevante schadeoorzaken, zoals vermeld in artikel 9, leden 3b tot en met 3e, van de Gemeenschappelijke regeling. Van een algemene, aan dat beginsel ontleende, bevoegdheid tot het beslissen op verzoeken om vergoeding van schade, veroorzaakt door de pkb Schiphol, is derhalve geen sprake. Doel en strekking van de Gemeenschappelijke regeling doen daar niet aan af. Zoals hiervoor onder 2.5.3. is overwogen, komt de commissie geen bevoegdheid toe, die zij niet krachtens de Gemeenschappelijke regeling toebedeeld heeft gekregen.
2.5.6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen in hoger beroep, dient te worden bevestigd.
Proceskostenveroordeling
2.6. De Afdeling zal de beslissing omtrent de proceskosten in de aan de rechtbank terug te zenden zaak reserveren tot de einduitspraak van de rechtbank, die daarbij ook over de proceskosten in deze zaak, vast te stellen op € 322,00 voor het verschijnen ter zitting, zal dienen te oordelen. Verder ziet zij aanleiding te bepalen dat het door de gemeente voor het doorgezonden beroep betaalde griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan haar wordt terugbetaald.
Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd van het doorgezonden beroep kennis te nemen;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank te Haarlem van 17 juli 2002, voor zover aangevallen in hoger beroep;
III. stelt de door de gemeente in verband met de behandeling van het doorgezonden beroep gemaakte proceskosten vast op een bedrag van € 322,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en bepaalt dat de rechtbank beslist omtrent de vergoeding van deze kosten;
IV. gelast dat de Secretaris van de Raad van State het door de gemeente voor de behandeling van het doorgezonden beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,00 aan haar terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2003
299-317-371.