Uitspraak
200300688/1.
Datum uitspraak: 10 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "NS Railinfrabeheer B.V.", gevestigd te Zwolle,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2002, kenmerk 2002-08542a/26/A.9,RMT, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 100,00 per keer, dat appellante in strijd met de vergunningvoorschriften in gebreke blijft een olielekkage te melden en op € 3000,00 per keer dat appellante geen adequate maatregelen heeft genomen om olieverontreinigingen te voorkomen dan wel ongedaan te maken. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op respectievelijk € 700,00 en € 21.000,00.
Bij besluit van 19 december 2002, kenmerk 2002-17.565a/51/B.44,MTZ, verzonden op 19 december 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 1 juli 2002 herroepen voorzover het de adressering en de grondslag van het besluit betreft.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2003, waar appellante vertegenwoordigd door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C. de Haas, E. Swarts en J. de Boer, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante voert aan dat de bodemverontreinigingen niet door haar, maar door de gebruikers van het emplacement worden veroorzaakt. Omdat zij niet permanent op de inrichting aanwezig is komen eventuele verontreinigingen haar later ter kennis dan de gebruikers. Verweerder had volgens appellante met haar moeten overleggen over de wijze waarop een verontreiniging aan hem gemeld moest worden. Zij is van mening dat de last onder dwangsom voorzover gericht op het melden van lekkages niet aan haar maar aan de gebruikers van de inrichting had moeten worden opgelegd. Op grond van artikel 27 van Pro de Wet bodembescherming rust de meldingsplicht volgens appellante op de veroorzaker van de verontreiniging.
2.1.1. Verweerder voert aan dat appellante als de drijfster van de inrichting zeggenschap heeft over de gebruikers van de inrichting. Zij is volgens verweerder dan ook verantwoordelijk voor het naleven van de vergunningvoorschriften. Dat zij zelf niet permanent op de inrichting aanwezig is ontlast haar niet van die verplichting. Appellante zou volgens verweerder ook zonder aanwezig te zijn door het leggen van olieabsorberende matten de gevaren voor het ontstaan van verontreinigingen kunnen tegengaan.
2.1.2. De Afdeling stelt vast dat in vergunningvoorschrift L2 wordt bepaald dat indien blijkt dat de bodem verontreinigd of aangetast is dan wel dreigt te worden verontreinigd of aangetast, zonder dat er sprake is van ernstige bodemverontreiniging ten gevolge van een ongewoon voorval in de zin van de Wet bodembescherming daarvan door vergunninghoudster onverwijld melding moet worden gemaakt. Vaststaat dat in het onderhavige bedrijf met een zekere regelmaat olielekkages plaatsvinden die niet of eerst na geruime tijd aan verweerder worden gemeld. Dit betekent dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet werd voldaan aan vergunningvoorschrift L2. Het feit dat het niet appellante maar de gebruikers van de inrichting zijn die de olielekkages veroorzaken, doet er niet aan af dat appellante als drijfster van de inrichting verantwoordelijk is voor de naleving van de voor die inrichting geldende vergunningvoorschriften. De vraag of er op grond van artikel 27 van Pro de Wet bodembescherming (verder: Wbb) ook een meldingsplicht bij de gebruikers van de inrichting aanwezig is, doet hier niet aan af. De bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden is hiermee gegeven. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.2. Appellante voert aan dat het ballastbed waarin de spoorrails zijn gelegen ook naar de opvattingen van verweerder niet tot de bodem behoort. Verweerder heeft volgens appellante ten onrechte niet de dreiging van verontreiniging en/of aantasting van de bodem aan de oplegging van de last onder dwangsom ten grondslag gelegd. Hierbij stelt zij dat er pas sprake is van bodemverontreiniging als de interventiewaarden van de Wbb worden overschreden en niet wanneer de streefwaarden van de Wbb worden overschreden. Verweerder heeft volgens appellante streef- en interventiewaarden met elkaar verward en is er ten onrechte van uit gegaan dat in alle gevallen van olielekkage de bodem verontreinigd is geraakt.
2.2.1. Verweerder stelt dat het niet noodzakelijk is dat de streef- of interventiewaarden van de Wbb worden overschreden om toch te kunnen spreken van een verontreiniging. Het vergunningvoorschrift ziet juist op het voorkomen van het overschrijden van die waarden. Daarnaast wijst hij op een evaluatierapport van een op de inrichting plaatsgehad hebbende bodemsanering waaruit blijkt dat de olielekkages wel degelijk bodemverontreiniging veroorzaakt hebben.
2.2.2. De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit is gericht op het door appellante in strijd met de vergunningvoorschriften niet melden van olielekkages en op het niet nemen van adequate maatregelen om door die lekkages veroorzaakte olieverontreinigingen te voorkomen dan wel ongedaan te maken. Verder stelt de Afdeling vast dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat een olieverontreiniging die op het ballastbed waarin de spoorrails zijn gelegen terechtkomt door het open karakter en het doorlatend vermogen van dit bed tot een aantasting van de bodem aanleiding zal kunnen geven. In tegenstelling tot wat appellante hierover stelt speelt de overschrijding van de streef- of interventiewaarden van de Wbb geen rol bij de vraag of er sprake is van een overtreding van vergunningvoorschrift L2 of van het zorgplichtbeginsel van artikel 13 van Pro de Wbb. Het gaat hierbij immers om het voorkomen van een verontreiniging en het in de oude toestand herstellen van de bodem, waarbij niet direct sprake hoeft te zijn van een geval van ernstige bodemverontreiniging in de zin van de Wbb. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.3. Appellante voert aan dat de last onder dwangsom voorzover gericht tegen het niet nemen van maatregelen om door olielekkages veroorzaakte verontreinigingen te voorkomen dan wel ongedaan te maken, nu deze is gebaseerd op artikel 13 van Pro de Wbb niet tot haar gericht had mogen worden. Artikel 13 is Pro volgens haar gericht tot een ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in artikel 6 tot Pro en met 11 van de Wbb. Appellante stelt dat het rijden en parkeren van locomotieven niet als handelingen in de zin van deze artikelen kan worden aangemerkt. Ook het als gevolg van deze handelingen lekken van olie kan daarom niet onder de werkingssfeer van artikel 13 van Pro de Wbb worden gebracht.
Verder stelt appellante dat als het wel zo zou zijn dat het rijden en parkeren van locomotieven als handelingen in de zin van artikel 6 tot Pro en met 11 van de Wbb moet worden aangemerkt, niet zij maar de gebruikers van de inrichting de handelingen verrichten. Iemand die geen handelingen verricht kan immers ook geen bodemverontreiniging veroorzaken.
2.3.1. Verweerder voert aan dat het uitvoeren van rangeerbewegingen handelingen zijn waarvan gebleken is dat ze bodemverontreiniging kunnen veroorzaken. Volgens verweerder richt de zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb zich mede op appellante nu zij de drijfster is van een inrichting waar rangeerbewegingen plaatsvinden.
2.3.2. Onomstreden is dat het uitvoeren van rangeerbewegingen een handeling is waarbij bodemverontreiniging kan ontstaan. De Afdeling overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat appellante een dusdanige invloed op boven genoemde activiteiten heeft dat zij geacht mag worden het rechtens en feitelijk in haar macht te hebben een eventueel hierbij optredende overtreding van de zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb te beëindigen. De zorgplicht van artikel 13 van Pro de Wbb richt zich dan ook niet alleen op de directe veroorzaker van een eventuele verontreiniging maar ook op appellante nu zij bevoegd en feitelijk in staat is om een overtreding van dit artikel te beëindigen dan wel te voorkomen. Het beroep treft in zoverre derhalve geen doel.
Het bestreden besluit gaat ervan uit dat een eventueel door het rangeren veroorzaakte overtreding van de zorgplicht gekenschetst moet worden als een handeling als bedoeld in artikel 6, tweede lid, sub b, van de Wbb. De Afdeling stelt in dit verband echter vast dat niet het door verweerder gehanteerde artikel 6, tweede lid, sub b, van de Wbb dergelijke handelingen beschrijft maar artikel 10, eerste lid, van deze wet. De bij de rangeerbewegingen optredende olielekkages kunnen niet worden aangemerkt als het brengen van afvalstoffen in de bodem teneinde deze aldaar te laten, maar moeten worden beschouwd als handelingen waarbij als nevengevolg stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem geraken. Het bestreden besluit ontbeert in zoverre derhalve een deugdelijke motivering en verdraagt zich niet met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.4. Appellante voert aan dat de hoogte van de dwangsommen niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang.
2.4.1. Verweerder voert aan dat de hoogte van de dwangsommen kennelijk nog niet hoog genoeg was om de beoogde werking te hebben. Hij stelt zich genoodzaakt te hebben gevoeld nieuwe hogere lasten onder dwangsom op te leggen omdat de geschonden normen ook na verbeurte van de onderhavige dwangsommen nog steeds overtreden worden.
2.4.2. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting overweegt de Afdeling dat niet gebleken is dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.5. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor een gedeeltelijke vernietiging in aanmerking.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 19 december 2002, kenmerk 2002-17.565a/51/B.44,MTZ, voorzover het is gericht op het niet nakomen van artikel 13 tezamen Pro met artikel 6, tweede lid, sub b, van de Wet bodembescherming;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Groningen op binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak met in achtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Groningen te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de provincie Groningen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2003
315.