Uitspraak
200300588/1.
Datum uitspraak: 24 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Raad van Beroep van de stichting "Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw", gevestigd te Roelofarendsveen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Dordrecht van 10 januari 2003 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij brief van 22 mei 2000 heeft het bestuur van de stichting "Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw" (hierna: Naktuinbouw) een verzoek tot terugbetaling van volgens [verzoeker] gedurende de periode 1995-2000 door hem aan Naktuinbouw onverschuldigd betaalde bedragen afgewezen.
Bij besluit van 22 mei 2001 heeft appellant het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 januari 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Dordrecht (hierna: de rechtbank), voorzover hier van belang, het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 februari 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 30 januari 2003 en 10 maart 2003 heeft [verzoeker] van antwoord gediend.
Bij brief van 31 maart 2003 heeft appellant van repliek gediend.
Bij brief van 22 april 2003 heeft appellant een nader stuk ingediend.
Bij brief van 2 mei 2003 heeft [verzoeker] een nader stuk ingediend. Deze brieven zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door prof. mr. E. Steyger, advocaat te Den Haag[gemachtigden], beiden werkzaam bij de Raad van Beroep van Naktuinbouw, en [naam], adjunct-secretaris van Naktuinbouw, en [verzoeker] in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij brief van 18 mei 2000 heeft [verzoeker] het bestuur van Naktuinbouw verzocht om teruggave van door hem in de periode 1995-2000 gedane betalingen ter voldoening aan door Naktuinbouw opgelegde bijdrageverplichtingen, aangezien deze betalingen volgens hem onverschuldigd zijn gedaan wegens het ontbreken van een deugdelijke wettelijke grondslag van de bijdrageverplichtingen als bedoeld in artikel 104 van Pro de Grondwet. [verzoeker] is verder van mening dat de betalingsverplichting evenmin uit een privaatrechtelijke rechtsverhouding kon voortvloeien aangezien Naktuinbouw een stichting is, die geen leden kent.
Appellant heeft aan zijn besluit van 22 mei 2001, waarbij het besluit van 22 mei 2000 is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat geen sprake is van onverschuldigde betalingen, aangezien de betaalde bijdragen en contributies voortvloeien uit de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen Naktuinbouw en [verzoeker] die steunt op de bepalingen in hoofdstuk VI, Afdeling II, van de Zaaizaad- en Plantgoedwet (hierna: de ZPW). Appellant heeft in dit verband gewezen op de regeling van de geldmiddelen van artikel 21 van Pro de statuten die zijns inziens wordt gedekt door deze bepalingen van de ZPW.
2.2. Het oordeel van de rechtbank dat de beslissing in primo van 22 mei 2000 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waartegen administratief beroep openstond bij appellant, wordt door appellant in hoger beroep tevergeefs bestreden.
In aansluiting op de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 1998, in zaak no. H01.97.0249 (AB 1999, 116) heeft de rechtbank het bestuur van Naktuinbouw alsook appellant hier terecht en op goede gronden aangemerkt als colleges met enig openbaar gezag bekleed, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en op die grond als bestuursorgaan.
Gelet op de uit artikel 87, eerste lid, van de ZPW en het daarop gebaseerde Aansluitingsbesluit Naktuinbouw voortvloeiende verplichting tot aansluiting van degenen, zoals [verzoeker] , die activiteiten als omschreven in artikel 1 van Pro het Aansluitingsbesluit willen ondernemen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de uit die aansluitingsverplichting voortvloeiende, in de statuten van Naktuinbouw neergelegde, betalingsverplichtingen een publiekrechtelijk karakter hebben. De Afdeling verenigt zich dan ook met het oordeel van de rechtbank dat de beslissing van 22 mei 2000 een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt en daarmee een besluit is in de zin van art. 1:3 van Pro de Awb.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank met recht niet meer toegekomen aan het betoog van appellant – wat daarvan verder ook zij - dat de ZPW voor wat betreft de kwalificatie van de term 'besluit' een lex specialis is van de Awb en dat aan de term 'besluit' in artikel 90, eerste lid, van de ZPW niet dezelfde betekenis toekomt als aan de term 'besluit' in de Awb. In tegenstelling tot hetgeen appellant in hoger beroep betoogt, was de rechtbank derhalve bevoegd van het geschil kennis te nemen.
Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
2.3. Voor de in de jaren 1994-1999 aan [verzoeker] opgelegde bijdrageverplichtingen geldt dat, nu [verzoeker] hiertegen destijds niet is opgekomen, van de rechtmatigheid van deze besluiten moet worden uitgegaan, zodat appellant daarom niet aan het verzoek van [verzoeker] tot teruggave kon voldoen.
Hetgeen de Afdeling hierna overweegt heeft derhalve slechts betrekking op de in de periode 1999-2000 gedane betalingen.
2.4. Het hoger beroep richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de in het geding zijnde betalingsverplichting uitsluitend zijn (lees: haar) grondslag vindt in de statuten van Naktuinbouw, zodat de vereiste wettelijke basis ontbreekt. Artikel 21 van Pro de statuten van Naktuinbouw dient volgens de rechtbank wegens het ontbreken van een wettelijke basis als zijnde onverbindend buiten toepassing te worden gelaten. Aangezien dit bij het besluit van 22 mei 2001 naar haar oordeel niet is onderkend, heeft de rechtbank dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 (lees: 7:26) van de Awb. Appellant bestrijdt dat artikel 21 van Pro de statuten van Naktuinbouw – waarin onder meer de vaste bijdragen zijn geregeld – wegens het ontbreken van een wettelijke basis als onverbindend buiten toepassing moet worden gelaten.
2.4.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank met haar overwegingen over onverbindendheid van artikel 21 van Pro de statuten van Naktuinbouw buiten de grenzen van het geschil is getreden, nu de rechtbank zich in de aangevallen uitspraak heeft beperkt tot toetsing van het door [verzoeker] aan haar voorgelegde besluit van 22 mei 2001, hetgeen heeft geleid tot vernietiging van dit besluit wegens ondeugdelijke motivering van de totstandkoming en de berekening van de bijdragen en hun verhouding tot hieraan gerelateerde diensten.
2.4.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling in voldoende mate gebleken dat de opgelegde vaste bijdragen dienen ter bestrijding van de overheadkosten, die aan de keuringen zijn toe te rekenen en die ten goede komen aan, onder meer, de groentezaadsector, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan het mededelingsorgaan 'Naktuinbouw Nieuws', het organiseren van bijeenkomsten voor het bedrijfsleven en de financiering van het bestuursbureau. In tegenstelling tot hetgeen de rechtbank heeft overwogen, heeft appellant hiermee naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijkheid verschaft omtrent de wijze van totstandkoming respectievelijk de berekening van de in het geding zijnde vaste bijdragen, en voldoende inzichtelijk gemaakt hoe deze contributiebijdragen zich verhouden tot de hieraan gerelateerde diensten.
Alhoewel [verzoeker] zijn verzoek heeft beperkt tot die betalingen waar geen concrete prestatie tegenover stond en het verzoek, naar hij stelt, uitdrukkelijk geen betrekking heeft op betalingen van verrichte keuringen, hangen de genoemde vaste bijdragen dermate nauw samen met de betalingen voor verrichte keuringen dat deze daarvan niet los kunnen worden gezien.
Gelet op het vorenstaande en op het feit dat, zoals hiervoor onder 2.2. is overwogen, het besluit tot heffing van de vaste bijdragen is genomen door een bestuursorgaan en gelet op de wettelijke verplichting van [verzoeker] tot aansluiting bij Naktuinbouw – welke verplichting door [verzoeker] ter zitting nogmaals is benadrukt - en op de daaruit direct voortvloeiende verplichting tot betaling van de door het bestuur van Naktuinbouw in de statuten vastgestelde bijdragen, concludeert de Afdeling dat de door appellant aan [verzoeker] opgelegde contributieheffingen - hoewel zij een expliciete grondslag in de ZPW ontberen - ingevolge artikel 91, eerste lid, van de ZPW voldoende verankering vinden in deze wet en daarmee een publiekrechtelijke grondslag hebben. Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft appellant aan zijn afwijzing van het verzoek van [verzoeker] om teruggave dan ook artikel 21 van Pro de statuten ten grondslag kunnen leggen, zij het dat dit artikel moet worden beschouwd in de bestuursrechtelijke en niet in de privaatrechtelijke relatie tussen appellant en [verzoeker]. De Afdeling deelt derhalve de conclusie van de rechtbank dat de beslissing van 22 mei 2001 voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met artikel 7:26 van Pro de Awb, zij het dat de Afdeling hieraan de hierboven vermelde overwegingen ten grondslag legt.
Aangezien de door [verzoeker] gedane betalingen op evenvermelde contributieheffingen zijn gebaseerd, heeft appellant terecht, zij het op grond van onjuiste overwegingen, geoordeeld dat van onverschuldigde betaling geen sprake is. De rechtbank heeft dit miskend en heeft aldus ten onrechte niet de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
2.5. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voorzover de rechtbank heeft nalaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen bepaalt de Afdeling alsnog dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Voor het overige komt de aangevallen uitspraak, zij het met verbetering van de gronden waarop deze berust, voor bevestiging in aanmerking.
2.6. Nu weliswaar de door de rechtbank uitgesproken vernietiging van het besluit van 22 mei 2001 in stand blijft, doch de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, bestaat voor een proceskosten-veroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Dordrecht van 10 januari 2003, AWB 01/77, voorzover daarbij is nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 mei 2001 in stand te laten;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige met verbetering van de gronden waarop zij rust.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. F.P. Zwart, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Broodman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
204-426.