Uitspraak
Raad
van State
No. H01.97.0249.
Datum uitspraak: 18 juni 1998.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant]. te [woonplaats]
(appellant)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 8 januari 1997 in geschil tussen:
de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor Zaaizaad en Pootgoed van Landbouwgewassen te Ede
en
de Raad van Beroep van de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor Zaaizaad en Pootgoed van Landbouwgewassen te Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 1992 heeft de Stichting Keuringsdienst Friesland-Groningen van de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor Zaaizaad en Pootgoed van Landbouwgewassen te Ede (hierna te noemen: de NAK) een partij aardappelen van klasse E1/SEF door virus-onderzoek verlaagd naar klasse AF.
Bij brief van 15 december 1992 heeft appellant (administratief) beroep ingesteld bij de Commissie van Beroep inzake Keuringen van de NAK (hierna te noemen: de Commissie van Beroep).
Bij ongedateerde uitspraak, verzonden op 24 mei 1993, heeft de Commissie van Beroep het beroep ongegrond verklaard en beslist dat de opbrengst van het perceel van appellant blijft afgekeurd.
Bij uitspraak van 7 juni 1995 heeft de Raad van Beroep het beroep van appellant tegen de beslissing van 10 december 1992 tot afkeuring van een partij pootgoed gegrond verklaard in zoverre als in die uitspraak is overwogen en die beslissing vernietigd, alsmede het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 januari 1997 heeft de rechtbank het door de NAK als rechtsopvolgster van de Stichting keuringsdienst Friesland-Groningen van de NAK tegen de uitspraak van 7 juni 1995 ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit
vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, ingekomen 18 februari 1997, hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 16 juni 1997 heeft de Raad van Beroep een memorie ingediend.
Bij brief van 29 juli 1997 heeft de NAK een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 1998, waar appellant, vertegenwoordigd door mr B. N., advocaat te Wageningen, en de NAK, vertegenwoordigd door mr B.S. T. K., advocaat te Arnhem, hun standpunt hebben toegelicht.
Voorts hebben namens de Raad van Beroep E. H. en O. N. het woord gevoerd.
Overwegingen
Bevoegdheid rechtbank
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: de Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1:3 van Pro de Awb moet onder besluit worden verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
In de aangevallen uitspraak zag de rechtbank zich allereerst voor de vraag geplaatst of zij bevoegd is om kennis te nemen van het door de NAK ingestelde beroep tegen de uitspraak van de Raad van Beroep. De rechtbank heeft deze vraag in bevestigende zin beantwoord en zich daarbij op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de Raad van Beroep een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de Raad van Beroep een college is met enig openbaar gezag bekleed als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb en dat hij op die grond dient te worden aangemerkt als bestuursorgaan en dat zijn beslissingen zijn aan te merken als publiekrechtelijke rechtshandelingen.
De Afdeling acht dit standpunt en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen juist.
In aanvulling op hetgeen de rechtbank heeft overwogen ten aanzien van het aanmerken van beslissingen van de Raad van Beroep als publiekrechtelijke rechtshandelingen, overweegt de Afdeling nog het volgende.
Nu aan de Raad van Beroep ingevolge de Zaaizaad- en Plantgoedwet (hierna te noemen: de ZPW) bij uitsluiting de bevoegdheid is verleend om omtrent besluiten als vermeld in de ZPW een oordeel te geven en die bevoegdheid derhalve wordt ontleend aan de ZPW, dienen de met gebruikmaking van deze bevoegdheid genomen besluiten beschouwd te worden als publiekrechtelijke rechtshandelingen.
De in dit kader door appellant aangevoerde stelling dat uitspraken van de Raad van Beroep zijn aan te merken als een bindend advies, waarmee gegeven is dat sprake is van een rechtshandeling naar burgerlijk recht, althans in ieder geval geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling, is niet houdbaar.
In artikel 90, tweede lid, van de ZPW is weliswaar bepaald dat de uitspraken van de Raad van Beroep de kracht hebben van bindend advies, doch hieruit kan niet worden afgeleid dat een zodanige uitspraak in alle opzichten op één lijn is te stellen met een vaststellingsovereenkomst zoals sinds 1992 geregeld in artikel 7:900 van Pro het Burgerlijk Wetboek, reeds omdat van vrijwillige onderwerping van het geschil aan bindend adviseurs geen sprake is.
Artikel 90, tweede lid, van de ZPW dient zodanig te worden begrepen dat de wetgever heeft beoogd een bepaald toetsingskader te geven aan de rechter, geroepen een oordeel te geven over een uitspraak van de Raad van Beroep. Zulks kan ook worden afgeleid uit de memorie van toelichting uit 1958/1959, waar op blz. 34 wordt gezegd dat de uitspraak van de Raad van Beroep door de rechter kan worden getoetst binnen de grenzen, welke jurisprudentie aan de toetsing van een bindend advies stelt.
De Afdeling wijst hierbij nog op het feit dat bij de totstandkoming van de ZPW de bestuursrechtelijke rechtsbescherming nog niet ontwikkeld was. De Wet beroep administratieve beschikkingen is eerst in 1964 in werking getreden (derhalve na de bovenvermelde memorie van toelichting) en de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen eerst in 1976.
De beoordeling van het besluit van 7 juni 1995
Ingevolge artikel 90, eerste lid, van de ZPW oordeelt over de in artikel 88, onder 2, sub e, van de ZPW bedoelde besluiten van een der organen van de keuringsinstelling bij uitsluiting de in dat artikel bedoelde Raad van Beroep.
Ingevolge artikel 88, onder 2, aanhef en sub e, van de ZPW bepalen de statuten van de keuringsinstelling dat voor de aangeslotenen met betrekking tot andere dan de onder g bedoelde besluiten van één der organen van de keuringsinstelling binnen een maand na de dagtekening van de mededeling van zodanige besluiten beroep openstaat bij een Raad van Beroep, waarvan de samenstelling en de werkwijze worden geregeld in een reglement van beroep.
Ingevolge artikel 88, onder 2, aanhef en sub g, van de ZPW bepalen de statuten dat voor de aangeslotenen met betrekking tot de bij keuring genomen beslissingen beroep openstaat bij een Commissie van Beroep inzake Keuringen.
De Afdeling verenigt zich met het oordeel van de rechtbank dat de Raad van Beroep niet bevoegd was te oordelen over het aan hem voorgelegde besluit.
Gelet op de inhoud van het besluit van 10 december 1992 dient dit besluit te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 88, onder 2, sub g, van de ZPW. In het geval sprake is van een keuringsbesluit in de zin van dit artikel leidt de in artikel 88, onder 2, sub e en g, van de ZPW opgenomen bevoegdheidsafbakening tussen de Commissie van Beroep en de Raad van Beroep ertoe dat de Raad van Beroep niet bevoegd is over dit besluit te oordelen.
Voor het vaststellen van de bevoegdheid is de inhoud van het besluit waartegen het beroep is gericht doorslaggevend en niet - zoals appellant heeft betoogd - de inhoud van het daartegen gerichte beroep.
Uit de stukken kan overigens worden afgeleid dat het op een misverstand berust dat het beroepschrift tevens ter behandeling is terechtgekomen bij de Raad van Beroep. Uit de bewoordingen van een schrijven van 24 mei 1993, waarbij de gemachtigde van appellant de Raad van Beroep om uitstel van behandeling heeft gevraagd, kan worden afgeleid dat appellant nimmer heeft beoogd tevens beroep in te stellen bij de Raad van Beroep.
Op de zitting heeft de Raad van Beroep nog naar voren gebracht dat de Commissie van Beroep waarschijnlijk nog geen uitspraak had gedaan toen het beroep bij de Raad van Beroep binnenkwam en dat hij niet op de hoogte was van de behandeling door dit orgaan.
Voor zover appellant ten slotte nog heeft aangevoerd dat de rechtbank zich bij de beoordeling ten onrechte niet heeft beperkt tot de in het beroepschrift aangegeven gronden, daarmee doelend op de beoordeling door de rechtbank van de bevoegdheid van de Raad van Beroep, overweegt de Afdeling het volgende. Omdat het een bevoegdheidskwestie betreft, acht de Afdeling het juist dat de rechtbank hier ambtshalve onderzoek naar heeft verricht. Ook deze grief treft derhalve geen doel.
Op grond van het voorgaande acht de Afdeling het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 1998.
7