Uitspraak
200303256/1.
Datum uitspraak: 24 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De vereniging “IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling Asten-Someren”, gevestigd te Asten, de stichting “Stichting Brabantse Milieufederatie”, gevestigd te Tilburg, en de stichting “Stichting Werkgroep Behoud de Peel”, gevestigd te Deurne,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 december 1998 heeft de gemeenteraad van Asten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 november 1998, het bestemmingsplan “Buitengebied gemeente Asten 1998” vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 juli 1999, nummer 209243, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Bij uitspraak van 26 juni 2002, 199902336/1, heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 maart 2003, kenmerk 640549, opnieuw beslist over de goedkeuring van het plan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 27 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 mei 2003, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Danen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Tevens is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Asten, vertegenwoordigd door H.J.J. Manders, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van oktober 1999 (Stb. 447). Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Appellanten hebben hun beroep, voorzover dit was gericht tegen het dictum van het bestreden besluit omdat volgens hen daarin ontbreekt dat aan het dal van de Astense Aa de aanduiding “H, hydrologisch waardevol” dient te worden gegeven, ter zitting ingetrokken.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om – in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen – te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.4. Appellanten voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte aan de onthouding van goedkeuring aan het aanlegvergunningenstelsel voorzover dit ziet op het beplanten van gronden met opgaand houtgewas hoger dan 2,5 meter in verband met tuinbouw of als (agrarische) houtteelt in ganzengebieden en in de uiterste rand van weidevogelgebieden, ten grondslag heeft gelegd dat deze werkzaamheden niet strijdig behoeven te zijn met het behoud van deze gebieden en dat verweerder ten onrechte voor deze gebieden een aangepast aanlegvergunningstelsel heeft opgelegd. Appellanten stellen dat de hoge boomteelt in deze gebieden geheel verboden had moeten worden. Het eventueel toelaten van boomteelt achten zij in strijd met het provinciaal beleid. Verder achten zij die activiteit een bedreiging voor de hydrologische bufferzone rond de Groote Peel.
2.4.1. Verweerder heeft in zoverre goedkeuring onthouden aan het aanlegvergunningenstelsel en heeft daarbij overwogen dat gezien het streekplanbeleid aan boomteelt geen absoluut verbod behoeft te worden gesteld. Hij acht echter de in het plan opgenomen toetsingscriteria niet voldoende en heeft daarom op dit onderdeel een aanlegvergunningvereiste opgelegd met aanvulling van de toetsingscriteria. Hij heeft daarbij als uitgangspunt genomen de Handleiding bestemmingsplan buitengebied van maart 1996. Verder heeft hij overwogen dat in weidevogelgebieden de aanplant van bosjes alleen mogelijk is in de uiterste randen daarvan.
2.4.2. Bij de uitspraak van 26 juni 2002, nr. 199902336/1, heeft de Afdeling, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
”De ganzen- en weidevogelgebieden worden, naar hiervoor is overwogen, gekenmerkt door een grote mate van openheid. Voorts blijkt uit het deskundigenbericht dat de boomteelt hoger dan 2,5 meter, gelet op de langdurige aanwezigheid ervan, een bedreiging vormt voor deze openheid. De enkele stelling van verweerders dat de doeleindenomschrijving zoals opgenomen in de voorschriften bij de gebiedsbestemmingen die deel uitmaken van de groene hoofdstructuur en die zijn gericht op het behoud, herstel en/of ontwikkeling van aanwezige waarden, voldoende zijn om deze openheid te beschermen en geen absoluut verbod rechtvaardigen, heeft de Afdeling niet overtuigd. De Afdeling wijst er in dit verband op dat in de plantoelichting juist wordt gesteld dat de aanwezigheid van weidebedrijven een garantie is voor de instandhouding van de natuurwaarden (openheid).
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.”
2.4.3. In artikel 1.15, lid I, onder 5, van de planvoorschriften, het toepassingsschema aanlegvergunningen, is onder meer de aanduiding “A” (aanlegvergunning vereist) opgenomen voor werkzaamheid 6b, het beplanten van gronden met, hoger dan 2,5 meter, opgaand houtgewas in verband met tuinbouw of als (agrarische) houtteelt, in gebieden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” met de aanduidingen “G, ganzen” dan wel “W, weidevogels”. Na zijn onthouding van goedkeuring heeft verweerder opnieuw de aanduiding “A” en dus een aanlegvergunningvereiste opgelegd voor de genoemde werkzaamheden in de genoemde gebieden met daarbij aanvullende toetsingscriteria.
2.4.4. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold het nieuwe streekplan “Brabant in Balans”. Derhalve diende verweerder aan dat streekplan te toetsen. De Handleiding bestemmingsplan buitengebied is met het van kracht worden van het nieuwe streekplan ingetrokken.
Volgens de streekplankaart liggen de in het plan aangeduide weidevogel- en ganzengebieden in een gebied met de aanduiding “Groene Hoofdstructuur Landbouw” met de nadere aanduiding “leefgebied kwetsbare soorten”, dan wel in een gebied met de aanduiding “Agrarische Hoofdstructuur Landschap” met de nadere aanduiding “RNLE-landschapsdeel”. Blijkens het streekplan omvat het “leefgebied van kwetsbare soorten” landbouwgronden en andere gronden waarop zeldzame planten of dieren voorkomen, die hoge eisen stellen aan de inrichting en het gebruik van hun omgeving, of waarop het voorkomen van zulke planten of dieren wordt nagestreefd overeenkomstig het provinciaal beheers- en landschapsgebiedsplan. Het gaat hierbij onder meer om weidevogels en ganzen. Rust, beslotenheid, hoge waterpeilen en stabiliteit in de inrichting en het beheer van het gebied zijn belangrijke bestaansvoorwaarden voor deze dieren en planten. In een dergelijk gebied moeten landbouw, recreatie en andere activiteiten worden uitgeoefend met respect voor deze voorwaarden. Onder een “RNLE-landschapsdeel” vallen volgens het streekplan landbouwgronden die op zichzelf genomen geen bijzondere (potentiële) natuurwaarden bezitten, maar tot een regionale natuur- en landschapseenheid worden gerekend vanwege hun ligging ten opzichte van belangrijke bos- en natuurgebieden, en landbouwgronden met bijzondere natuurwaarden binnen een RNLE. In het RNLE-landschapsdeel gaat het erom dat de ontwikkeling van natuur en landschap in de regionale eenheid als geheel wordt ondersteund. Verder worden in de beide genoemde gebieden aan het grondgebruik door agrarische bedrijven beperkingen gesteld die nodig zijn voor de instandhouding van (potentiële) leefomstandigheden voor de natuur. Hierbij moet met name worden gedacht aan onder meer de beperking van het planten van houtopstanden. Dit beleid acht de Afdeling in het algemeen niet onredelijk. Ter zitting is vast komen te staan dat het provinciale beheers- en landschapsgebiedsplan nog niet is vastgesteld.
2.4.5. Gezien het streekplanbeleid, dat naar ter zitting is komen vast te staan op dit onderdeel niet wezenlijk verschilt van het beleid van het vorige streekplan, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat houtteelt hoger dan 2,5 meter in ganzengebieden en in de uiterste rand van weidevogelgebieden met een aanlegvergunning mogelijk is indien toetsingscriteria worden gesteld om te waarborgen dat een voldoende areaal grasland behouden blijft en de openheid van de weidevogel- en ganzengebieden wordt beschermd. De Afdeling heeft reeds in het hiervoor geciteerde gedeelte van haar vorige uitspraak overwogen dat boomteelt hoger dan 2,5 meter een bedreiging vormt voor de openheid. Bovendien wordt in het plan in artikel 1.15, lid II, onder 1, zowel voor de ganzen- als de weidevogelgebieden als toetsingscriterium voor een aanlegvergunning genoemd het behoud van de landschappelijke openheid door het tegengaan van landschappelijke beplanting en opgaand houtgewas. Het verlenen van een aanlegvergunning is daarmee niet in overeenstemming. Voorts gaat verweerder eraan voorbij dat de ganzen- en weidevogelgebieden worden gekenmerkt door een hoog waterpeil. Het is aannemelijk dat voor de boomteelt als hier aan de orde in de winter een laag grondwaterpeil van belang is, terwijl voor de vogelgebieden een constant hoog grondwaterpeil nodig is. Aangezien de ganzen voorts vooral in de winter in het gebied verblijven zou het verlagen van het grondwaterpeil in de ganzengebieden gedurende de winterperiode de geschiktheid van deze gebieden voor ganzen kunnen aantasten. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat het hier alleen de teelt van bomen hoger dan 2,5 meter betreft. Daar komt bij dat de als weidevogel- dan wel als ganzengebieden aangeduide gebieden liggen binnen de ook op de plankaart aangegeven hydrologische bufferzone van de Groote Peel. Niet is gebleken dat verweerder de gevolgen van boomteelt voor de bufferzone in zijn beoordeling heeft betrokken.
2.4.6. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid aan dit onderdeel van zijn besluit als motivering ten grondslag heeft kunnen leggen dat gezien het streekplanbeleid geen absoluut verbod voor hoge boomteelt behoeft te gelden en derhalve een aangepast aanlegvergunningvereiste kan worden opgelegd. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb dient te worden vernietigd voorzover goedkeuring is onthouden aan artikel 1.15, lid I, onder 5, van de planvoorschriften wat betreft de werkzaamheid genoemd onder 6b, in gebieden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” en de aanduidingen “G, ganzen” dan wel “W, weidevogels” onder gelijktijdige oplegging van een nieuw aanlegvergunningvereiste met aanvullende toetsingscriteria voor dezelfde werkzaamheid in dezelfde gebieden.
Aangezien, eveneens gelet op het voorgaande, naar het oordeel van de Afdeling verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het genoemde onderdeel van de voorschriften ziet de Afdeling tevens aanleiding om opnieuw goedkeuring te onthouden aan het genoemde artikelonderdeel.
Ter bescherming van de ganzen- en weidevogelgebieden in de periode totdat een besluit van verweerder inzake de goedkeuring van een nieuw plan, dat op grond van artikel 30 van Pro de WRO dient te worden vastgesteld, in werking zal zijn getreden, ziet de Afdeling voorts aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, een voorlopige voorziening te treffen inhoudende dat het beplanten van gronden met opgaand houtgewas hoger dan 2,5 meter in verband met tuinbouw of als (agrarische) houtteelt als met de bestemming strijdig gebruik dient te worden aangemerkt in gebieden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” en de aanduidingen “G, ganzen” dan wel “W, weidevogels”.
2.5. Appellanten voeren voorts in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan een plandeel op plankaart 1 betrekking hebbend op het beekdal ten oosten van de Aa waardoor de ecologische verbindingszone (hierna: de evz) daar beperkt is tot een breedte van 25 meter. Zij stellen dat het gehele beekdal ten oosten van de Aa als
“H, hydrologisch waardevol” dient te worden aangeduid naast de aanduiding “a, aardkundig waardevol”. Appellanten vrezen voor verdere ontwatering van dit gebied, waardoor de kwaliteit van de evz wordt verminderd.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een breedte van 25 meter aan de oostzijde van de Aa voldoende is voor een evz. Een bredere evz is gelet op het streekplan en het Waterhuishoudingsplan 2002 niet noodzakelijk, aldus verweerder.
2.5.2. Het provinciale beleid dat is vastgelegd in het streekplan, vermeldt dat de ecologische verbindingszones zodanig moeten zijn of kunnen worden ingericht, dat planten- en diersoorten zich van het ene naar het andere natuurgebied kunnen verplaatsen. Dit beleid wordt onder meer gerealiseerd door de herinrichting van oevers, taluds en bermen en de afstemming van het waterpeil op de natuurfunctie, waarbij tevens rekening dient te worden gehouden met de functie van aangrenzende gebieden. Het provinciaal beleid gaat ervan uit dat een evz een gemiddelde breedte heeft van ongeveer 25 meter.
In artikel 0.3 van de planvoorschriften staat dat onder hydrologisch waardevol wordt verstaan waarden in verband met een specifieke waterhuishoudkundige situatie in relatie tot:
- een tevens aardkundig waardevolle situatie
- aanwezige en waterafhankelijke natuurwaarden
- mogelijkheden voor ontwikkeling van waterafhankelijke natuur.
Volgens het aanlegvergunningenstelsel in het plan dient de aanduiding “H, hydrologisch waardevol” ter bescherming van het hydrologische systeem (kwantitatief en kwalitatief) ten behoeve van daarvan afhankelijke natuurwaarden en potenties ter plaatse. Belangrijk zijn een hoge waterstand, een stabiel waterpeil, een goede waterkwaliteit en voorkomen van (verdere) verdroging. Een aanlegvergunning in gebieden met de genoemde aanduiding kan zijn vereist voor werkzaamheden die van invloed zijn op de waterhuishouding zoals ingrepen in de bodem, graven of dempen van waterlopen en greppels en bemaling, onderbemaling of drainage.
2.5.3. Ter zitting is naar voren gekomen dat het waterschap dat verantwoordelijk is voor het beheer van de Aa, een bredere strook langs de Aa als evz gaat inrichten dan verweerder op de plankaart heeft aangegeven. Verder wordt in het deskundigenbericht dat is opgesteld tijdens de vorige procedure bij de Afdeling, opgemerkt dat als het gehele beekdal wordt aangemerkt als hydrologisch waardevol de ontwikkeling en het behoud van de evz beter gestalte kan krijgen dan uitsluitend met de aanduiding “a, aardkundig waardevol”. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom hij desondanks een evz van 25 meter breed voldoende acht. Tevens heeft verweerder niet gemotiveerd waarom ingrepen in het beekdal maar buiten de door hem aangegeven evz, die gevolgen hebben voor de hydrologische situatie in het beekdal, niet van invloed zijn op de waterhuishouding van de waterloop en derhalve op de in en langs de waterloop aanwezige natuurwaarden. De stelling dat in het hoger gelegen deel van het beekdal geen te beschermen natuurwaarden voorkomen, is derhalve onvoldoende als motivering voor dit onderdeel van het bestreden besluit.
2.5.4. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen die betrekking hebben op het beekdal ten oosten van de Aa, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre eveneens gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb dient te worden vernietigd voorzover het betreft de goedkeuring van een plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” en een plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden”, aan de oostzijde van de Aa, nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van 25 maart 2003, kenmerk 640549, voorzover het betreft:
a. de onthouding van goedkeuring aan artikel 1.15, lid I, onder 5, van de planvoorschriften wat betreft de werkzaamheid genoemd onder 6b, in gebieden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” en de aanduidingen “G, ganzen”, dan wel “W, weidevogels” en het daarbij, met toepassing van artikel 28, vierde lid, van de WRO, nieuw opgelegde aanlegvergunningvereiste voor dezelfde werkzaamheid en in dezelfde gebieden;
b. de goedkeuring van een plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” en een plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden”, beide aan de oostzijde van de Aa, nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II.a. genoemde planvoorschrift;
IV. bepaalt dat het onder III bepaalde in de plaats treedt van het onder IIa vermelde onderdeel van het besluit;
V. treft de voorlopige voorziening dat het beplanten van gronden met opgaand houtgewas hoger dan 2,5 meter in verband met tuinbouw of als (agrarische) houtteelt als met de bestemming strijdig gebruik dient te worden aangemerkt in gebieden met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden” en de aanduidingen “G, ganzen” dan wel “W, weidevogels”;
VI. bepaalt dat de onder V. opgenomen voorlopige voorziening vervalt op het moment dat het besluit omtrent goedkeuring van een nieuw plan dat de gemeenteraad op grond van artikel 30 van Pro de WRO als gevolg van deze uitspraak dient vast te stellen, in werking zal zijn getreden;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 132,04; het bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellanten;
VIII. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
234-387.