Uitspraak
200307666/1.
Datum uitspraak: 21 april 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de verenigingen "Bedrijvenvereniging Huiswaard-Overstad", "Vereniging van Eigenaren Binnenstad Alkmaar" en "Winkeliersvereniging Binnenstad Alkmaar", alle gevestigd te Alkmaar, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Dynamis P&A Retail Vastgoedmanagers B.V.”, gevestigd te Utrecht,
2. het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "AZ Vastgoed B.V.", gevestigd te Wognum,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Alkmaar van 10 oktober 2003 in het geding tussen:
appellanten sub 1
en
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) aan appellante sub 3 (hierna: AZ) vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en bouwvergunning verleend: voor het bouwen van een voetbalstadion voor 13.500 toeschouwers met:
- 40.000 m2 bvo voor functies als vrije tijd, sport en medische voorzieningen;
- 20.000 m2 bvo grootschalige detailhandel, waarvan maximaal 10% mag worden gebruikt voor kleinschalige en aan detailhandel ondersteunende activiteiten met als thema sport, vrije tijd en recreatie;
- een parkeergarage, een stallingsruimte voor (brom)fietsen alsmede de aanleg van 1.250 extra parkeerplaatsen, op het perceel kadastraal bekend gemeente Alkmaar, sectie F, nummers 5492, 6736 en 6825, plaatselijk bekend Smaragdweg te Alkmaar.
Bij besluit van 19 februari 2003 heeft het college het daartegen door appellanten sub 1 (hierna: de bedrijvenverenigingen) gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2002 aangepast en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 oktober 2003, verzonden op die dag, heeft de rechtbank te Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door de bedrijvenverenigingen ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt met inachtneming van die uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de bedrijvenverenigingen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 november 2003, het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 november 2003, en AZ bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 november 2003, hoger beroep ingesteld. De bedrijvenverenigingen hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 5 december 2003. Het college heeft het hoger beroep aangevuld bij brief van 4 december 2003. AZ heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 5 december 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 15 december 2003 heeft het college van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2004, waar de bedrijvenverenigingen, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door C.G. van Vliet, wethouder, drs. J.C.M. Cox, L.F.C. Kempers , R.C. Bakker en G.J. Engberts, allen ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Alkmaar, en drs. M.C.J. Romijn, en AZ, vertegenwoordigd door drs. R.G.H.A.M. Neelissen, bijgestaan door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, en [partijen], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1.1. Ter zitting is het hoger beroep van Dynamis P&A Retail Vastgoedmanagers B.V. ingetrokken. Derhalve wordt alleen ingegaan op de hoger beroepen van de overige appellanten.
2.1.2. AZ betwist tevergeefs de ontvankelijkheid van het hoger beroep van de overgebleven appellanten sub 1 (hierna: de bedrijvenverenigingen). Gelet op de statutaire doelstellingen en de wijze waarop deze doelstellingen volgens de statuten wordt nagestreefd, is er geen aanleiding om het oordeel van de rechtbank over de ontvankelijkheid van de bedrijvenverenigingen onjuist te achten.
2.2. Aan de beslissing op bezwaar ligt een milieu-effectrapport van mei 2000 (hierna: m.e.r.) en een aanvullend m.e.r. van 8 maart 2002 (hierna: aanvullend m.e.r.) ten grondslag. De bedrijvenverenigingen komen op tegen het oordeel van de rechtbank dat de aangevoerde beweerdelijke gebreken in de m.e.r.-procedure niet kunnen leiden tot vernietiging van de beslissing op bezwaar.
2.2.1. Daartoe betogen zij in de eerste plaats dat, in strijd met het Besluit milieu-effectrapportage 1994, geen m.e.r. is opgesteld voorafgaand aan de partiële herziening van het streekplan “Noord-Holland Noord”, dan wel het structuurplan “AZ-locatie”, welke plannen als eerste in het project voorzien.
Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, blijkend uit de uitspraak van 10 maart 1998, in zaakno. E01.96.0014 (BR 1998, p. 929), verplicht het Besluit milieu-effectrapportage 1994 er niet toe dat voorafgaand aan de vaststelling van een streekplan een m.e.r. moet worden opgesteld, indien het aanwijzen in het streekplan van de in het geding zijnde locatie niet als een concrete beleidsbeslissing kan worden aangemerkt. Nu in dit geval noch in de partiële herziening van het streekplan, noch in het structuurplan de aanwijzing van de AZ-locatie als concrete beleidsbeslissing als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening is opgenomen, zijn (de betreffende delen van) deze plannen dan ook niet te beschouwen als m.e.r.-plichtige besluiten. In hetgeen ter zitting over het ontbreken van een zogeheten locatie-m.e.r. is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om van deze vaste rechtspraak af te wijken.
2.2.2. In de tweede plaats betogen de bedrijvenverenigingen dat, in strijd met de Wet milieubeheer en de betreffende EG-richtlijn, de m.e.r.-procedure slechts is doorlopen voor het stadion. Door het ontbreken van richtlijnen ten behoeve van het aanvullend m.e.r., naar aanleiding van de keuze voor detailhandel als nevenactiviteit in plaats van kantoren, heeft geen integrale beoordeling van de verkeers- en vervoersaspecten van het bouwplan plaatsgevonden, aldus de bedrijvenverenigingen.
Ook dit betoog faalt.
De commissie voor de milieu-effectrapportage (hierna: de m.e.r.-commissie) heeft in een toetsingadvies van 20 oktober 2000 geoordeeld dat door het m.e.r. voldoende informatie beschikbaar is gekomen om het milieubelang een volwaardige plaats te kunnen geven in de besluitvorming over het stadion. De commissie beveelt in dat advies aan om aanvullend onderzoek te doen naar de milieugevolgen van detailhandel als nevenactiviteit. Deze gevolgen zijn in het aanvullend m.e.r. in kaart gebracht, waarbij voor wat betreft de verkeers- en vervoersaspecten gebruik is gemaakt van de “Mobiliteitsstudie Nieuw AZ-stadion” van bureau Witteveen & Bos van 15 juni 2001. In het toetsingsadvies van 11 juni 2002 is de m.e.r.-commissie van oordeel dat met dit aanvullend m.e.r. voldoende informatie beschikbaar is gekomen om de milieugevolgen van de nevenactiviteiten op de locatie Kooimeer bij het vrijstellingsbesluit mee te kunnen wegen. De aanvulling op het m.e.r. onderbouwt volgens de commissie dat de nevenfuncties bij het stadion op de locatie Kooimeer niet tot milieugevolgen zullen leiden die aanzienlijk afwijken van wat er in het oorspronkelijk m.e.r. staat. Het betoog dat geen integrale beoordeling van de verkeers- en vervoersaspecten van het bouwplan heeft plaatsgevonden mist derhalve feitelijke grondslag.
Nu de m.e.r.-commissie gelet op de beschikbare informatie geen aanleiding heeft gezien en ook niet hoefde te zien voor het stellen van nieuwe richtlijnen, voldoet de m.e.r. aan de in de Wet milieubeheer en de betreffende EG-richtlijn gestelde procedurele eisen.
2.2.3. Het vorenstaande leidt ertoe dat de conclusie van de rechtbank, dat de aangevoerde beweerdelijke gebreken in de m.e.r.-procedure niet kunnen leiden tot vernietiging van de beslissing op bezwaar, juist is.
2.3. AZ betoogt tevergeefs dat de rechtbank met het oordeel dat de aan de vrijstelling verbonden thema’s niet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, nu daaraan geen ruimtelijk relevante argumenten ten grondslag liggen, buiten de omvang van het geding is getreden. De distributieplanologische onderbouwing van de thema’s was onderwerp van bezwaar en beroep. Gelet hierop kon de rechtbank de ruimtelijke relevantie van de thema’s betrekken bij de vraag of sprake was van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.4. Het college en AZ betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.4.1. Niet in geschil is, dat een vrijstelling zonder de daaraan verbonden thematisering zal leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur. Deze thematisering dient aldus ter voorkoming van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon en is daarmee, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, ruimtelijk relevant.
De ruimtelijke onderbouwing van de gekozen thema’s bestaat uit een distributieplanologisch onderzoek van het bureau Kolpron Consultants (hierna: Kolpron). De bedrijvenverenigingen hebben daartegen een nota van bureau Strabo b.v. ingebracht. Dit stuk bevat uitsluitend commentaar op de onderzoeksmethode van Kolpron. Een eigen gedocumenteerd onderzoek, waaruit de conclusie kan worden getrokken dat de thematisering een duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur tot gevolg zal hebben, ontbreekt. Het commentaar is niet van dien aard dat het college het onderzoek van Kolpron niet als ruimtelijke onderbouwing aan de thema’s ten grondslag had mogen leggen. Ook de door de bedrijvenverenigingen in hoger beroep overgelegde “Regionale Detailhandelsstructuurvisie Noordwest-Holland” van de WPM-groep bevat geen zelfstandig gedocumenteerd onderzoek naar de gevolgen van de gekozen thematisering voor de detailhandelsstructuur. De daarin uitgesproken verwachting dat die thematisering lastig zal zijn te realiseren leidt nog niet tot de conclusie dat het bouwplan niet uitvoerbaar is. Het eveneens door de bedrijvenverenigingen in hoger beroep overgelegde concept van het werkdocument “Alkmaar, uitwerking regionaal detailhandelsbeleid” van het bureau Droogh, Trommelen en Broekhuis b.v. bevat geen cijfermatige onderbouwing van de stelling dat met het project een moeilijke verhuurbaarheid, leegstand en vervaging van het profiel van het centrum dreigt. Aan dit concept komt derhalve niet de verstrekkende betekenis toe die de bedrijvenverenigingen daaraan toegekend willen zien.
Dat de door Kolpron geadviseerde flankerende maatregelen voor de andere retailclusters in Alkmaar ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet volledig waren uitgevoerd, doet daar niet aan af. Uit de door Kolpron gegeven toelichting bij brief van 9 januari 2003 blijkt dat deze maatregelen los van de komst van het project nodig zijn om Alkmaar als koopcentrum met regionale betekenis te versterken en dat uitvoering van het project zonder die maatregelen als zodanig geen ontwrichtende werking heeft op de distributieve structuur.
2.4.2. Nu de door de rechtbank gebezigde gronden voor de vernietiging van de beslissing op bezwaar geen stand kunnen houden, zal de Afdeling ingaan op de overige niet besproken gronden van het beroep, te beginnen met de gronden die eveneens betrekking hebben op de ruimtelijke onderbouwing.
2.4.3. De bedrijvenverenigingen hebben in beroep betoogd dat detailhandel ter plaatse zich niet verdraagt met het gemeentelijk-, provinciaal- en rijksbeleid inzake perifere detailhandel en dat de motivering om daarvan af te wijken ontbreekt.
2.4.4. Het project is in strijd met het locatiebeleid van het rijk, zoals dat is opgenomen in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra. Het college is echter niet zonder meer gebonden aan dit beleid, al dient het daarmee wel rekening te houden.
Blijkens de partiële herziening van het streekplan “Noord-Holland Noord” hebben provinciale staten ingestemd met de grootschalige perifere detailhandel bij het Kooimeerplein, mits sprake is van efficiënt ruimtegebruik en wordt voldaan aan voorwaarden voor parkeren, verkeer en collectief vervoer. Provinciale staten hebben daarmee de beleidsvoornemens van de regering overgenomen, zoals verwoord in deel 1 van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en in de Nota Ruimte.
Ten behoeve van de ruimtelijke onderbouwing van het project is het gemeentelijk structuurplan “AZ-locatie” vastgesteld, waarin, met inachtneming van de voorwaarden uit de herziening van het streekplan, een ruimtelijk kader is geschapen voor detailhandel ter plaatse. Voor de aspecten verkeer en vervoer wordt in het structuurplan verwezen naar de “Mobiliteitsstudie Nieuw AZ-stadion” van bureau Witteveen & Bos van 15 juni 2001. In de voor het bouwplan afgegeven verklaring van geen bezwaar heeft het college van gedeputeerde staten ingestemd met een gemeentelijk vervoerplan, dat de conclusies en aanbevelingen bevat uit deze mobiliteitsstudie. Bij brief van 22 januari 2003 heeft het college van gedeputeerde staten het college medegedeeld dat dit vervoerplan en de aanvulling “Verdere uitwerking mobiliteitsplan nieuw stadion AZ” van 14 januari 2003 voldoen aan de uitgangspunten van de partiële herziening van het streekplan.
Aldus heeft het college, niet zonder rekening te houden met het rijksbeleid, in overeenstemming met het provinciaal en gemeentelijk beleid en ook anderszins een goede ruimtelijke onderbouwing aan de vrijstelling ten grondslag gelegd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de inspecteur van de ruimtelijke ordening nauw betrokken is geweest bij de opstelling van het streek- en structuurplan en de voorgenomen ontwikkeling heeft beoordeeld vanuit zowel het geldend als het toekomstig rijksbeleid. Mede naar aanleiding van zijn opmerkingen is het structuurplan aangepast en aangevuld. Voorafgaand aan de afgifte van de verklaring van geen bezwaar is de Inspecteur gehoord. Dit heeft niet geleid tot een reactie zijnerzijds.
2.4.5. Gelet hierop kan niet staande worden gehouden dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.5. De bedrijvenverenigingen hebben in beroep voorts tevergeefs betoogd dat het bouwplan niet voldoet aan het urgentievereiste. Er bestaat geen aanleiding om naast de in de wet gestelde eisen het urgentievereiste, zoals dat vóór de inwerkingtreding van de gewijzigde Wet op de Ruimtelijke Ordening gold, te handhaven.
2.6. De bedrijvenverenigingen hebben in beroep verder betoogd dat de vrijstelling in de beslissing op bezwaar niet kon worden gehandhaafd, omdat niet is uitgesloten dat de Mededingingswet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat. Daartoe voeren zij aan dat de aan de vrijstelling voor detailhandel verbonden thema’s zijn gebaseerd op een tussen alle appellanten gesloten principeakkoord dat mogelijk in strijd is met de Mededingingswet, aldus de bedrijvenverenigingen.
Ook dit betoog faalt. Voorop moet worden gesteld dat de thema’s zijn gebaseerd op het distributieplanologisch onderzoek van Kolpron en niet op het principeakkoord. Dit akkoord dient slechts ter verduidelijking van de thema’s tegenover de bedrijvenverenigingen. De vrijstelling voor detailhandel voorzover het gaat om de betreffende thema’s is niet afhankelijk van de rechtsgeldigheid van dat akkoord onder de werking van de Mededingingswet, zodat die wet niet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg hoeft te staan.
2.7. De bedrijvenverenigingen betogen in beroep tot slot dat de vrijstelling in de beslissing op bezwaar niet kon worden gehandhaafd, omdat het EG-Verdrag (hierna: het Verdrag) aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat. Daartoe voeren zij aan dat de Europese Commissie ingevolge artikel 88, tweede lid, van het Verdrag een beschikking heeft genomen, waarin zij Nederland verzoekt inlichtingen te verstrekken over de verenigbaarheid van de tussen de gemeente Alkmaar en AZ overeengekomen grondtransacties ter uitvoering van het bouwplan met artikel 87 van Pro het Verdrag. Het daarin vervatte verbod op ongeoorloofde staatssteun staat aan de uitvoering van het bouwplan in de weg, aldus de bedrijvenverenigingen.
Ook dit betoog faalt. De verlening van de vrijstelling en bouwvergunning is niet onlosmakelijk verbonden met de overeengekomen grondtransacties. Dat de Europese Commissie op grond van artikel 88, tweede lid, van het Verdrag een onderzoek heeft ingesteld naar de verenigbaarheid van de overeengekomen grondtransacties met de gemeenschappelijke markt betekent niet dat het bouwplan onder welke omstandigheden dan ook onuitvoerbaar is, nu niet is gebleken dat uitvoering van het bouwplan uitsluitend op basis van de overeengekomen grondtransacties mogelijk is.
2.8. De hoger beroepen van het college en AZ zijn gegrond. Het hoger beroep van de bedrijvenverenigingen is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar en AZ Vastgoed B.V. gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 10 oktober 2003, WW44 03/295;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan AZ Vastgoed B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Lodder
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2004
17-429.