Uitspraak
200304979/2.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"Edelchemie Panheel B.V.", gevestigd te Panheel,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2002, kenmerk 2002/48764, heeft verweerder aan appellante lasten onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met de voorschriften A-11, A-13, B-5, B-6, F-7, P-1 en P-6, verbonden aan de aan verzoekster bij besluit van 16 mei 1995, kenmerk BX 2482, verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, alsmede aan het besluit van verweerder van 28 september 1999.
De aan dit besluit verbonden begunstigingstermijn loopt tot 9 september 2003.
Bij besluit van 19 augustus 2003, kenmerk 2003/36457, verzonden op 21 augustus 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 augustus 2003.
Bij brief van 14 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 9 december 2003, kenmerk 2003/51352, heeft verweerder het besluit van 19 augustus 2003 gewijzigd wat de last onder 1 betreft en een nieuwe last toegevoegd.
Bij besluit van 9 maart 2004, kenmerk 2004/14634, heeft verweerder het besluit van 19 november 2002 gewijzigd wat de last onder 1 betreft.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten van 9 december 2003 en 9 maart 2004.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, en door ir. H.A.A.M. Webers en ir. L.F.C. Steens, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en mr. F.J.P. Baur, mr. H.W. van Haaren en ing. H. Goes, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn als partij gehoord: het college van burgemeester en wethouders van Heel, vertegenwoordigd door M.T.P. Hofman, burgemeester, A.T.G. Huijskens, wethouder, en J.M.M. Geraads, ambtenaar van de gemeente, en de regionaal inspecteur VROM-inspectie Regio Zuid, vertegenwoordigd door mr. C.H.P. Reijnders, W. Snels en G. Caeteling, gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.2. Bij het primaire besluit is appellante gelast de gestelde overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en van de in het primaire besluit genoemde vergunningvoorschriften binnen negen maanden na inwerkingtreding van dit besluit te (doen) beëindigen door:
1) de niet-vergunde (474 ton: cyanidezouten, paraformaldehyde, kwikhoudende afvalstoffen en batterijen, (pharmaceutisch) verontreinigd glas) dan wel teveel opgeslagen (gevaarlijke) afvalstoffen (1.485 ton gaswasslib) uit de inrichting te verwijderen en af te voeren naar een vergunninghouder. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 3.726,00 per ton met een maximum van € 7.298.120,40.
2) de opslag van gevaarlijke (afval)stoffen in emballage op te slaan conform CPR 15-1. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 2.992,00 per ton met een maximum van € 1.570.920,00.
3) de binnen de inrichting aanwezige, vergunde, (gevaarlijke) (afval)stoffen (naast de niet-vergunde 1.485 ton gaswasslib, welke uit de inrichting dient te worden verwijderd, nog ca. 470 ton) op te slaan conform de inrichtingstekening behorende bij de vigerende vergunning. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 120,00 per ton (gevaarlijk) (afval)stoffen, die niet conform de inrichtingstekening is opgeslagen, met een maximum van € 56.400,00.
4) de binnen de inrichting aanwezige in gebruik genomen opslagvoorzieningen (silo’s, tanks, vaten, etc.) conform het gestelde in voorschrift A-11 te etiketteren. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 12,00 per in gebruik genomen opslagvoorziening die niet conform voorschrift A-11 is geëtiketteerd, met een maximum van € 1.200,00.
5) de voorraad (gevaarlijke) (afval)stoffen (toner, latexcoagulaat) conform voorschrift B-6 opgeslagen te houden. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 120,00 per ton (gevaarlijke) (afval)stoffen welke niet voldoet aan het gestelde in voorschrift B-6 van de vigerende vergunning, met een maximum van € 73.560,00.
6) conform voorschrift P-1 een plattegrond te voorzien van hoeveelheden van de aanwezige diverse stoffen, zoals grondstoffen, hulpstoffen, eindproduct, brandbare vloeistof enz. binnen de inrichting. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 120,00 per dag dat voorschrift P-1 wordt overtreden, met een maximum van € 12.000,00.
7) zorg te dragen voor een bluswatervoorziening die voldoet aan de eisen welke hieraan worden gesteld in vergunningvoorschrift P-6 en gesitueerd is conform de inrichtingstekening behorende bij de vigerende vergunning. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 120,00 per dag dat de bluswatervoorziening niet voldoet aan de eisen uit voorschrift P-6 dan wel niet is gesitueerd conform de inrichtingstekening, met een maximum van € 12.000,00.
Bij besluit van 9 december 2003 is bepaald dat de last onder 1 als volgt dient te worden gelezen en is een last toegevoegd:
1) de niet-vergunde (474 ton: cyanidezouten, paraformaldehyde, kwikhoudende afvalstoffen en batterijen, (pharmaceutisch) verontreinigd glas) uit de inrichting te verwijderen en af te voeren naar een vergunninghouder en te bepalen dat voorzover deze overtreding niet binnen de hiervoor genoemde termijn is beëindigd Edelchemie Panheel B.V. een dwangsom verbeurt van € 3.726,00 per ton met een maximum van € 1.766.124,00.
8) de teveel opgeslagen (gevaarlijke) afvalstoffen (1.260 ton gaswas- dan wel ontsulfateringsgips) uit de inrichting te verwijderen en af te voeren naar een vergunninghouder en te bepalen dat voorzover deze overtreding niet binnen de hiervoor genoemde termijn is beëindigd Edelchemie Panheel B.V. een dwangsom verbeurt van € 184,16 per ton met een maximum van € 232.046,64.
Bij besluit van 9 maart 2004 is bepaald dat de last onder 1 als volgt dient te worden gelezen:
1) de niet-vergunde (gevaarlijke) afvalstoffen cyanidezouten, paraformaldehyde, kwikhoudende afvalstoffen en batterijen, (pharmaceutisch) verontreinigd glas uit de inrichting te verwijderen en af te voeren naar een vergunninghouder en te bepalen dat voorzover deze overtreding niet binnen de hiervoor genoemde termijn is beëindigd appellante een dwangsom verbeurt van:
- cyanidezouten: € 860,17 per ton met een maximum van € 61.846,68,
- paraformaldehyde: € 1.570,35 per ton met een maximum van € 25.125,66,
- (farmaceutisch) verontreinigd glas: € 1.130,06 per ton met een maximum van € 181.940,05,
- kwik en batterijen: € 1.145,04 per ton met een maximum van
€ 25.811,63.
2.3. Samengevat weergegeven voert appellante het hiernavolgende aan. Appellante bestrijdt dat sprake is van niet-vergunde opslag van (gevaarlijke) afvalstoffen dan wel van opslag op niet-vergunde plaatsen. Zij betoogt dat de vigerende vergunning van 16 mei 1995 onduidelijk is en niet uitvoerbaar. Handhaving van voorschrift A-13 acht zij onredelijk, omdat opslag conform de richtlijn CPR 15-1 van de Commissie Preventie van Rampen voor Gevaarlijke stoffen (hierna: de CPR 15-1) nimmer is aangevraagd en omdat de opslag in de inrichting reeds grotendeels voldoet aan de richtlijn CPR 15-2 (hierna: de CPR 15-2). Bovendien wordt volgens haar miskend dat de CPR-richtlijnen niet gelden voor de noodzakelijke werkvoorraden. Volgens haar is in de inrichting geen sprake van opslag van stoffen, maar van dergelijke werkvoorraden. Voorts wijst appellante er op dat voorschrift F-7 enkel betrekking heeft op gaswasgips en niet op gaswasslib. Zij bestrijdt dat dit voorschrift wordt overtreden. Voorts acht zij handhaving onredelijk, omdat het haar onmogelijk is gemaakt ongeconditioneerd gaswasgips in de inrichting te conditioneren, terwijl nog geen alternatief voorhanden is voor het gaswasgips. Appellante betoogt verder dat verweerder niet in redelijkheid handhavend heeft kunnen optreden, omdat sprake is van een overgangssituatie nu zij voornemens is om een en ander te laten legaliseren. Volgens haar is geen sprake van een dermate onveilige situatie dat handhavend optreden gerechtvaardigd zou zijn. Verder acht zij de opgelegde dwangsommen te hoog en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu het maximum van de te verbeuren dwangsommen afhankelijk wordt gesteld van de geconstateerde overschrijdingen in hoeveelheden waardoor dit kan afwijken van de in het bestreden besluit gehanteerde maxima.
2.4. Ten aanzien van de gestelde overtreding van voorschrift B-5, waar de last onder 1 onder meer betrekking op heeft, voert appellante aan dat dit voorschrift onjuist wordt geïnterpreteerd. Volgens haar is in dit voorschrift ten onrechte niet conform de verklaring van geen bedenkingen van 18 augustus 1999 (hierna: de vvgb) overgenomen dat de genoemde stoffen slechts niet mogen worden verwerkt in de inrichting indien deze zijn aan te merken als gevaarlijke afvalstoffen. Zij bestrijdt daarom dat voorschrift B-5 wordt overtreden voorzover de daarin genoemde afvalstoffen geen gevaarlijke afvalstoffen zijn. Verder stelt appellante dat voorschrift B-5 niet wordt overtreden voorzover in de inrichting batterijen aanwezig zijn die deel uitmaken van grotere en andersoortige afvalstromen, zoals batterijen in partijen wegwerpcamera’s. Ook dienen batterijen volgens haar te worden aangemerkt als fotografisch afval waarvan de opslag en verwerking wel is toegestaan op grond van voorschrift B-3. Wat de aangetroffen cyanide- en kwikhoudende afvalstoffen betreft, betoogt appellante dat deze geen extreem bijtende en giftige afvalstoffen zijn als bedoeld in voorschrift B-5, onder a, en dat dit voorschrift derhalve ook in zoverre niet wordt overtreden. Volgens haar kunnen de in de voorschriften B-1 tot en met B-3 genoemde afvalstoffen waarvan de opslag en verwerking wel is toegestaan, eveneens cyanide en kwik bevatten. Het aangetroffen (pharmaceutisch) verontreinigd glas levert volgens haar evenmin een overtreding van voorschrift B-5, onder a, op, omdat dit onderdeel uitmaakt van fotografisch afval dan wel van halogeenarme organische afvalstoffen, waarvan de opslag en verwerking is toegestaan op grond van voorschrift B-3. Ook paraformaldehyde kan volgens appellante worden beschouwd als een halogeenarme organische afvalstof.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat blijkens controlebezoeken afvalstoffen aanwezig zijn waarvan de opslag niet is toegestaan op grond van voorschrift B-5. Volgens verweerder is het voor appellante steeds voldoende duidelijk geweest op welke afvalstoffen wordt gedoeld in voorschrift B-5.
2.4.2. Na de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van verweerder van 16 mei 1995, waarbij aan appellante een revisievergunning is verleend, heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) bij besluit van 18 augustus 1999, kenmerk 99198847, in verband met de nieuw te nemen beslissing op de aanvraag een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven als bedoeld in artikel 8.36 (thans: artikel 8.36a), eerste lid, van de Wet milieubeheer. Bij deze vvgb heeft de minister bepaald dat aan de vergunning ten minste de in de vvgb geformuleerde voorschriften dienen te worden verbonden en dat de vergunning onder de in de vvgb geformuleerde beperkingen dient te worden verleend.
De minister heeft het verlenen van een vergunning voor het bewerken dan wel verwerken van zinkbruinsteen- en alkalinebatterijen niet in het belang van een doelmatige verwijdering van gevaarlijke stoffen geacht. Het bewerken dan wel verwerken van andere typen batterijen is volgens de minister niet aangevraagd. De vvgb is daarom geweigerd voor het opslaan en bewerken dan wel verwerken van batterijen voorzover deze afvalstoffen zijn aan te merken als gevaarlijke afvalstoffen.
Bij besluit van 28 september 1999, kenmerk BX 2482, heeft verweerder, de vvgb in aanmerking genomen, een nieuwe beslissing genomen op de aanvraag wat de vernietigde onderdelen betreft, waaronder voorschrift B-5. Wat de batterijen betreft, heeft verweerder zich in de considerans van dit besluit aangesloten bij de vvgb. Het verwerken en bewerken van batterijen is daarom niet vergund.
2.4.3. Ingevolge voorschrift B-5, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 28 september 1999, mogen in afwijking van de voorschriften B-1, B-2 en B-3 in de inrichting niet worden opgeslagen, verwerkt of verbrand de volgende van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen:
a. afvalstoffen met buitengewone risico’s, zoals ontplofbare stoffen, spuitbussen en gascylinders, organische peroxiden, extreem giftige- en extreem bijtende stoffen, kankerverwekkende stoffen en specifiek ziekenhuisafval;
b. kwikhoudende afvalstoffen, met uitzondering van laboratoriumafvallen waaruit het kwik wordt verwijderd alvorens deze afvalstoffen in de thermische processen worden gebracht;
c. afgewerkte olie;
d. gasontladingslampen;
e. batterijen;
f. oliefilters afkomstig van motoren.
2.4.4. Allereerst dient te worden beoordeeld of voorschrift B-5 is overtreden. De Afdeling stelt daarbij voorop dat voorschrift B-5 onherroepelijk is nu destijds geen beroep is ingesteld tegen dit voorschrift. De juistheid van dit voorschrift kan daarom niet meer ter discussie worden gesteld.
De Afdeling leest de voorschriften B-1 tot en met B-3 en B-5 in hun onderlinge verhouding bezien aldus dat de in de voorschriften B-1 tot en met B-3 genoemde afvalstoffen in de inrichting mogen worden opgeslagen en verwerkt, tenzij deze afvalstoffen (tevens) kunnen worden beschouwd als afvalstoffen als genoemd in voorschrift B-5, onder a tot en met f. In het kader van de vraag hoe voorschrift B-5 verder dient te worden uitgelegd, wijst de Afdeling er op dat in het dictum van het besluit van 16 mei 1995 staat vermeld dat de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning, behalve indien daar blijkens de voorschriften van mag of moet worden afgeweken. In de aanvraag staat vermeld dat niet wordt gestreefd naar inzameling en verwerking van afvalstoffen die onvermijdelijk zijn vermengd met andersoortige afvalstromen, zoals de door appellante genoemde batterijen in wegwerpcamera’s. Verder worden in dat kader ook extreem giftige en extreem bijtende stoffen, alsmede halogeenrijke organische afvalstoffen genoemd. Daargelaten de vraag of de aanvraag in zoverre door de minister al dan niet ten onrechte buiten beschouwing is gelaten in de vvgb, stelt de Afdeling vast dat het opslaan en verwerken van batterijen, maar ook van extreem giftige en bijtende stoffen hoe dan ook niet is vergund bij het besluit van 28 september 1999. Het opslaan en verwerken dan wel bewerken van deze afvalstoffen is op grond van voorschrift B-5, onder a en e, dan ook niet toegestaan, eveneens ongeacht of deze als gevaarlijke dan wel als niet gevaarlijke afvalstoffen zijn aan te merken. Dat, zoals appellante betoogt, de vvgb slechts betrekking heeft op gevaarlijke afvalstoffen en de vvgb in zoverre onjuist is overgenomen in voorschrift B-5, hetgeen verweerder overigens nadrukkelijk bestrijdt, doet derhalve aan het voorgaande niet af. Evenmin leidt het betoog van appellante dat de batterijen kunnen worden aangemerkt als fotografisch afval tot een ander oordeel. Overigens merkt de Afdeling nog op dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting ook batterijen zijn aangetroffen die als aparte afvalstroom zijn aangeboden aan de inrichting van appellante, welke derhalve niet onvermijdelijk vermengd zijn geweest met andersoortige afvalstromen.
Nu gelet op het voorgaande slechts het in voorschrift B-5 bepaalde van belang is voor het vaststellen of sprake is van een overtreding, treft voornoemd betoog van appellante in zoverre derhalve geen doel.
2.4.5. Ten aanzien van de overige in de last onder 1 genoemde stoffen dient hetgeen hiervoor is overwogen, in aanmerking te worden genomen. De Afdeling wijst er op dat, anders dan appellante kennelijk veronderstelt, de last onder 1 slechts betrekking heeft op cyanidezouten en niet op cyanidehoudende afvalstoffen in het algemeen, waaronder de ter zitting ter sprake gekomen cyanidehoudende baden. Overigens staat vast dat het opslaan en vervolgens verwerken van dergelijke baden wel is vergund op grond van voorschrift B-1, onder e. Verder mogen op grond van voorschrift B-5, onder b, hoe dan ook geen kwikhoudende stoffen worden opgeslagen en verwerkt. Dat de op grond van de voorschriften B-1 tot en met B-3 vergunde stoffen ook kwik kunnen bevatten, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders.
De Afdeling acht niet aannemelijk geworden dat verweerder de aangetroffen cyanidezouten, paraformaldehyde en (pharmaceutisch) verontreinigd glas niet heeft kunnen aanmerken als afvalstoffen met buitengewone risico’s als bedoeld in voorschrift B-5, onder a. Nu blijkens de rapporten waarin de resultaten van de controlebezoeken zijn neergelegd, de in de last onder 1 genoemde afvalstoffen zijn aangetroffen (cyanidezouten, paraformaldehyde, kwikhoudende afvalstoffen, batterijen en (pharmaceutisch) verontreinigd glas), heeft verweerder zich dan ook terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden ten aanzien van overtreding van voorschrift B-5, onder a, b en e.
2.4.6. In het door appellante aangevoerde ziet de Afdeling, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift B-5, in samenhang met de voorschriften B-1 tot en met B-3, onvoldoende duidelijk zou zijn en dat verweerder om die reden in zoverre niet in redelijkheid handhavend heeft kunnen optreden.
Verder heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van het bestreden besluit van 19 augustus 2003 geen concreet zicht bestond op legalisatie van de overtreding als zijnde een reden om af te zien van handhavend optreden. De Afdeling overweegt daartoe dat op 9 mei 2003 bij verweerder een verzoek van appellante is ingekomen om met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer onder meer voorschrift B-5 te wijzigen. Bij besluit van 29 juli 2003 heeft verweerder dit verzoek echter buiten behandeling gelaten. Ook ten tijde van de besluiten van 9 december 2003 en 9 maart 2004 bestond geen concreet zicht op legalisatie. Daartoe wijst de Afdeling er op dat verweerder bij besluit van 2 december 2003 het bezwaar van appellante tegen het tot het buiten behandeling laten van het wijzigingsverzoek ongegrond heeft verklaard. Voorts heeft verweerder bij besluit van 13 januari 2004 beslist dat het verzoek om toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet worden beschouwd als een aanvraag om een (veranderings)vergunning. Verweerder heeft daarop bepaald dat appellante een aanvraag om revisievergunning moet indienen. De Afdeling merkt hierbij op dat de rechtmatigheid van het besluit tot het buiten behandeling laten van het verzoek om toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer, wat daar verder ook van zij, niet in het kader van de onderhavige procedure aan de orde kan komen.
2.4.7. Niettemin staat vast dat verweerder zowel bij het primaire besluit als bij het besluit van 9 december 2003 bij het opleggen van de dwangsom ten onrechte ervan is uitgegaan dat 225 ton batterijen lag opgeslagen in plaats van 22,5 ton. Deze onjuiste hoeveelheid heeft verweerder ook ten grondslag gelegd aan het bedrag van de dwangsom. Bij het besluit van 9 december 2003 is in zoverre evenmin verdisconteerd dat de last onder dwangsom voor de aanwezigheid van teveel gaswas- en ontsulfateringsgips is afgesplitst en is opgenomen in de last onder 8. De Afdeling verwijst daartoe naar de uitspraak van de Voorzitter van 13 februari 2004, no. 200304979/5 (www.raadvanstate.nl). Gelet hierop verdragen de bestreden besluiten van 19 november 2002, 19 augustus 2003 en 9 december 2003 zich wat de last onder 1 betreft niet met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dat bepaalt dat een besluit dient te berusten op een zorgvuldige voorbereiding.
Ten aanzien van de last onder 1 zoals deze is gewijzigd bij het besluit van 9 maart 2004, overweegt de Afdeling dat de dwangsommen blijkens de bijlage van dit besluit zijn gebaseerd op de kosten van de verwerking van de afzonderlijk genoemde afvalstoffen, vermeerderd met 20% in verband met een financiële prikkel die volgens verweerder van de dwangsommen dient uit te gaan. Mede gelet op het aannemelijk geworden gevaarsaspect dat verbonden is aan overtreding van voorschrift B-5, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat deze dwangsommen niet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het gelaedeerde belang en de beoogde werking van de dwangsommen.
2.5. Gelet op het voorgaande dient de gestelde overtreding van voorschrift F-7 nog slechts te worden beoordeeld in het kader van de last onder 8. De Afdeling overweegt hieromtrent het volgende.
2.5.1. In voorschrift F-7 is bepaald dat de toegestane opslagcapaciteit van de reststoffen ontsulfateringsgips en gaswasgips maximaal 0,5.106 kg bedraagt. Op grond van de stukken staat vast dat hieruit volgt dat in totaal 500 ton geconditioneerd gaswasgips en ontsulfateringsgips mag worden opgeslagen in de inrichting. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat voor de opslag van het ongeconditioneerde gips de grenzen van de aanvraag gelden. Dit betekent dat 1.500 ton ongeconditioneerd (gaswas- en ontsulfaterings)gips mag worden opgeslagen.
2.5.2. Op basis van de op 8 en 9 oktober 2003 gehouden controlebezoeken stelt verweerder zich op het standpunt dat, in plaats van de bij het primaire besluit vastgestelde hoeveelheid van 1.485 ton, in de inrichting 1.260 ton teveel ongeconditioneerd ontsulfaterings- en gaswasgips is opgeslagen en tevens een minimale hoeveelheid geconditioneerd gaswasgips. Gelet hierop en nu in de oorspronkelijke last onder 1 abusievelijk niet ontsulfateringsgips wordt genoemd, heeft verweerder bij het besluit van 9 december 2003 de nieuwe last onder 8 opgelegd. Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom stelt verweerder te zijn uitgegaan van het goedkoopste verwerkingstarief voor de verwerking van het ongeconditioneerd ontsulfateringsgips.
2.5.3. Ter zitting is voldoende aannemelijk geworden dat ter plaatse van in ieder geval één van de binnen de inrichting aanwezige opslagplaatsen zowel gaswasslib (ook wel gaswasslurry genoemd) als gaswasgips lag opgeslagen. De Afdeling stelt vast dat voorschrift F-7 geen betrekking heeft op gaswasslib. Blijkens de stukken komt het gaswasslib vrij uit de rookgasreiniger en wordt dit slib vervolgens weer toegepast in het productieproces, het zogenoemde nuloptieproces. De Afdeling acht het niet uitgesloten dat verweerder bij zijn controlebezoeken geen rekening heeft gehouden met de aanwezigheid van het gaswasslib, waardoor de aangetroffen hoeveelheid gips deels kan bestaan uit gaswasslib. De Afdeling is gelet hierop en gelet op de stukken van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan of in de inrichting meer dan de op grond van voorschrift F-7 vergunde hoeveelheid gaswas- en ontsulfateringsgips lag opgeslagen en zo ja, hoeveel die overschrijding bedraagt. Derhalve berust het besluit van 9 december 2003 wat de last onder 8 betreft in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering en is dit besluit ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 niet Pro zorgvuldig voorbereid.
2.6. Wat de last onder 2 betreft, merkt verweerder op dat voorschrift A-13, waarin is bepaald dat de opslag van gevaarlijke stoffen in emballage moet zijn uitgevoerd volgens de CPR 15-1, onherroepelijk is. Hij stelt zich op het standpunt dat de CPR 15-1 van toepassing is, omdat in de inrichting niet sprake is van één groot opslagterrein, maar van een groot terrein waarop op verschillende locaties relatief kleine opslagplaatsen zijn voorzien. Volgens hem dient daarom per opslaglocatie te worden voldaan aan de CPR 15-1. Slechts een deel van de opgeslagen stoffen kan worden beschouwd als werkvoorraad, namelijk ongeveer 34 ton, aldus verweerder. Onder werkvoorraad verstaat verweerder het gedeelte van de hoeveelheid opgeslagen (gevaarlijke) afvalstoffen dat binnen een normaal tijdsbestek van twee procesgangen (pyrolyse) kan worden verwerkt.
2.6.1. De Afdeling stelt voorop dat ook voorschrift A-13 onherroepelijk is nu ten tijde van vergunningverlening geen beroep is ingesteld tegen dit voorschrift.
Vast staat dat de voorschriften in de CPR-richtlijnen niet gelden voor werkvoorraden. Uit de CPR 15-1 en CPR 15-2 kan worden afgeleid dat hieronder dient te worden verstaan: de stoffen die in een werkruimte aanwezig zijn voor een goede bedrijfsvoering. Dat in de inrichting geen sprake is van opslag van stoffen, maar dat alle aanwezige voorraden moeten worden aangemerkt als werkvoorraden, zoals appellante stelt, kan de Afdeling niet volgen. Op grond van voorschrift B-6 mogen de afvalstoffen immers in beginsel voor een periode van maximaal een jaar in de inrichting worden opgeslagen. Uit de stukken blijkt dat in ieder geval een deel van de aanwezige afvalstoffen voor een dergelijk langere termijn ligt opgeslagen in de inrichting. Niet valt in te zien dat deze voorraden kunnen worden aangemerkt als werkvoorraden. Dat deze stoffen tijdelijk worden opgeslagen om vervolgens op een later tijdstip geheel dan wel gedeeltelijk weer te worden ingezet in het productieproces, maakt dat niet anders.
Nu op grond van de stukken, in het bijzonder de controlerapporten, vast staat dat de opslag van gevaarlijke stoffen in strijd met voorschrift A-13 niet volledig geschied conform de CPR 15-1, hetgeen appellante overigens ook niet heeft bestreden, heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht ten aanzien hiervan een last onder dwangsom op te leggen.
2.6.2. Wat betreft het betoog van appellante dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden, omdat de CPR 15-1 niet van toepassing zou zijn in een situatie als waarvan in de onderhavige inrichting sprake is, overweegt de Afdeling het volgende.
De CPR 15-1 heeft betrekking op de opslag van gevaarlijke stoffen in emballage tot 10 ton (vloeistoffen en vaste stoffen). De CPR 15-2 heeft daarentegen betrekking op de opslag van gevaarlijke stoffen vanaf 10 ton, chemische afvalstoffen vanaf 10 ton en bestrijdingsmiddelen in emballage, opslag van grote hoeveelheden. De Afdeling is met verweerder van oordeel dat indien in een inrichting, zoals in het onderhavige geval, meerdere opslagruimten aanwezig zijn, waarbij de opslagcapaciteit per opslagruimte 0 tot 10 ton bedraagt, de CPR 15-1 van toepassing is. Dit wordt ook bevestigd op het erratablad van de CPR 15-2, waarnaar verweerder ter zitting heeft verwezen. Anders dan appellante betoogt, is de totale hoeveelheid gevaarlijke stoffen die in de inrichting wordt opgeslagen derhalve niet bepalend voor de vaststelling welke CPR-richtlijn van toepassing is.
De Afdeling overweegt verder dat, gelijk hiervoor is overwogen, ten tijde van de bestreden besluiten geen concreet zicht bestond op legalisatie van de overtreding. Nu voorts geen grond wordt gezien voor het oordeel dat de hoogte van de aan de last onder 2 verbonden dwangsom niet meer in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het daardoor geschonden belang als bedoeld in artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, heeft verweerder in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden wegens overtreding van voorschrift A-13. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, gelijk verweerder heeft opgemerkt, de CPR 15-1 beoogt de gevaarsaspecten van de opslag van gevaarlijke stoffen te reguleren teneinde de milieuhygiënische gevolgen van eventuele calamiteiten te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
2.7. Wat de last onder 3 betreft, staat naar het oordeel van de Afdeling op grond van de stukken vast dat in de inrichting gevaarlijke stoffen zijn opgeslagen op niet daartoe vergunde locaties, namelijk op andere locaties dan staat aangegeven op de van de vergunning deel uitmakende inrichtingstekeningen. Verweerder heeft zich derhalve terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zoverre niet in redelijkheid zou hebben kunnen overgaan tot het opleggen van deze last en de daaraan verbonden dwangsom.
2.8. Ingevolge voorschrift A-11 moet op in gebruik genomen opslagvoorzieningen (silo’s, tanks, vaten en dergelijke) duidelijk door middel van een productnaam met hoofdbestanddelen of codering, en gevaarcodering volgens het “Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten”(Stb. 516, 1987) zijn aangegeven welke producten zij bevatten.
2.8.1. De Afdeling is op basis van de stukken, in het bijzonder de resultaten van de gehouden controlebezoeken, van oordeel dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om bij de last onder 4 een dwangsom op te leggen wegens overtreding van voorschrift A-11. Gebleken is immers dat op verschillende opslagvoorzieningen binnen de inrichting een dergelijke gevaarscodering ontbreekt.
Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen grond voor het oordeel dat de aan de last onder 4 verbonden dwangsom niet meer in redelijke verhouding zou staan tot de ernst van de overtreding. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn handhavende bevoegdheid.
2.9. Ingevolge voorschrift B-6, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 28 september 1999, mag het opslaan van partijen van de in de voorschriften B-1 tot en met B-3 genoemde afvalstoffen slechts plaatsvinden gedurende een termijn van maximaal één jaar; genoemde beperking geldt niet indien het bevoegd gezag vooraf schriftelijk toestemming heeft verleend om bepaalde partijen afvalstoffen langer dan één jaar op te slaan; bij deze toestemming kan door het bevoegd gezag een nieuwe opslagtermijn worden gesteld.
2.9.1. Blijkens de stukken is geconstateerd dat diverse afvalstoffen langer dan één jaar zijn opgeslagen zonder dat daartoe schriftelijk toestemming is verleend door verweerder. De Afdeling constateert dat appellante ook ter zitting de overtreding van voorschrift B-6 niet heeft bestreden.
De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om te dien aanzien een last onder dwangsom op te leggen. Dat appellante voordat het bestreden besluit van 19 augustus 2003 werd genomen, heeft verzocht om met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer ook voorschrift B-6 te wijzigen, in die zin dat de maximale opslagtermijn wordt verlengd van één jaar tot drie jaar, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor is overwogen, ten tijde van het besluit van 19 augustus 2003, noch ten tijde van de besluiten van 9 december 2003 en 9 maart 2004 concreet zicht op legalisatie van deze overtreding bestond.
2.10. Ingevolge voorschrift P-1 moet het bedrijf om een onvoorziene gebeurtenis zoals brand doelmatig te kunnen aanpakken een draaiboek opstellen waarin is geregeld wie welke acties dient te nemen in geval van brand en waarin een plattegrond is opgenomen waarop staat vermeld waar in welke hoeveelheden de diverse stoffen zoals grondstof, hulpstof, eindproduct, brandbare vloeistof enz., zijn opgeslagen.
2.10.1. Niet is gebleken dat in de inrichting tijdens de controlebezoeken geen draaiboek aanwezig was als bedoeld in voorschrift P-1. Wel blijkt uit de stukken dat ten tijde van de controlebezoeken op de plattegrond weliswaar de actuele locatie stond vermeld waar de stoffen worden opgeslagen, maar dat daarop niet steeds een actueel overzicht was aangegeven in welke hoeveelheden de stoffen in de inrichting worden opgeslagen. Bovendien is ook na het bestreden besluit van 19 augustus 2003 tijdens vervolgcontroles geconstateerd dat op de desbetreffende plattegrond gevaarlijke (afval)stoffen stonden vermeld als zijnde in de inrichting te worden opgeslagen, terwijl deze stoffen in werkelijkheid daar niet meer aanwezig waren en waren vervangen door andere (gevaarlijke) stoffen.
Verweerder was derhalve bevoegd om te dien aanzien handhavend op te treden. Ter zitting heeft appellante te kennen gegeven dat zij in overleg met de plaatselijke brandweer reeds maandelijks een actueel overzicht opstelt waar welke soort (afval)stoffen worden opgeslagen. Dit brengt echter naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat verweerder in zoverre niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.
2.11. Ingevolge voorschrift P-6 moet op maximaal 50 meter van de ingang van het bedrijf een brandkraan aanwezig zijn welke is aangesloten op het waterleidingnet en een capaciteit heeft van 90 m3/uur. Een tweede bluswaterwinplaats met een capaciteit van 90 m3/uur moet aanwezig zijn of een bassin met een nuttige inhoud van 450 m3. De bassins dienen bereikbaar te zijn voor de brandweervoertuigen. De bassins dienen bij voorkeur gevoed te worden door het waterleidingnet, maar in ieder geval een voorziening te hebben voor het automatisch op peil houden c.q. brengen van de maximale capaciteit. Het bluswater moet helder zijn, een neutrale pH-waarde hebben en geen giftige bestanddelen bevatten. Het terrein- en bedrijfswater is derhalve ongeschikt als bluswater.
2.11.1. Blijkens de stukken is een van de drie bluswatervijvers niet gesitueerd conform de inrichtingstekening die behoort bij de geldende vergunning en is een tweede blusvijver in het geheel niet vergund. Verweerder heeft zich daarom in zoverre terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Dat de nieuwe, niet vergunde blusvijver zou zijn aangelegd op last van verweerder wegens een tekort aan bluswater, zoals appellante ter zitting naar voren heeft gebracht, doet, wat daar overigens ook van zij, aan die overtreding niet af.
2.11.2. Blijkens de stukken is het bluswater in de bassins bemonsterd. Daaruit is gebleken dat het water niet helder was en tevens licht verontreinigd was, alsmede dat het slib in de bassins licht tot ernstig verontreinigd was. In geen van de bassins had het bluswater een neutrale pH-waarde. Uit het rapport blijkt verder dat het water in een nieuw aangelegde bluswatervijver evenmin voldoet aan de in voorschrift P-6 gestelde eisen; het water blijkt licht tot ernstig verontreinigd te zijn.
Gelet hierop heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om bij de last onder 7 een dwangsom op te leggen wegens overtreding van voorschrift P-6.
2.11.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het voorschrift zodanig onduidelijk zou zijn dan wel voor meerderlei uitleg vatbaar zou zijn dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat de aan de last onder 7 verbonden dwangsom niet meer in redelijke verhouding zou staan tot de aard van de overtreding.
2.12. Gelet op het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. De besluiten van 19 november 2002 en 19 augustus 2003 komen wat de last onder 1 betreft, voor vernietiging in aanmerking. Voorts komt het besluit van 9 december 2003 in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. Voor het overige is het beroep ongegrond.
2.13. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 19 november 2002, kenmerk 2002/48764, en 19 augustus 2003, kenmerk 2003/36457, voorzover het de last onder 1 betreft, alsmede het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 9 december 2003, kenmerk 2003/51352;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de provincie Limburg aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.D. Geertsema, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Geertsema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
335.