Uitspraak
200404601/1.
Datum uitspraak: 16 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 april 2004 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2002 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) een verzoek om schadevergoeding in verband met het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute van 26 november 1996, onderdeel B51, deeltracé Bemmel-Zevenaar (hierna: het tracébesluit) afgewezen.
Bij besluit van 9 december 2002 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de afwijzing van schadevergoeding gehandhaafd onder wijziging en aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 27 april 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 3 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 juli 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 13 juli 2004 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. D. Wintraecken, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, en mr. E.M. Junge, werkzaam bij Railinfrabeheer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Volgens artikel 2 van Pro de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (Stcrt. 1996, nr. 189; hierna: de Regeling), voorzover hier van belang, kent de Minister op verzoek van degene die schade lijdt, of zal lijden, als gevolg van het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute (hierna: tracébesluit), alsmede hieruit voortvloeiende besluiten van bestuursorganen en rechtmatige uitvoeringshandelingen, een vergoeding naar billijkheid toe, voorzover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de verzoeker behoort te blijven en voorzover de vergoeding niet, of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.2. Appellante stelt schade te hebben geleden in de vorm van waardevermindering van haar woning aan de [locatie] te [plaats]. De waardevermindering wordt volgens appellante veroorzaakt door verminderd uitzicht wegens de plaatsing van een 3 meter hoog geluidscherm op 30 meter afstand van de woning en door een verslechterde ligging van de woning wegens afsluiting van een spoorwegovergang. Appellante heeft de Minister op 14 augustus 2000 om schadevergoeding verzocht in verband met genoemde waardevermindering van de woning, die tot 1 maart 2001 haar eigendom was.
2.3. Bij het primaire besluit heeft de Minister, in afwijking van het door de schadecommissie Betuweroute uitgebrachte advies, het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat appellante als gevolg van het tracébesluit niet in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren, omdat de plaatsing van het geluidscherm ook onder het oude regime mogelijk was. Nu er geen aanleiding is voor toekenning van planschade, komt appellante evenmin in aanmerking voor nadeelcompensatie, aldus de Minister.
2.4. Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding gehandhaafd. Voor de gronden van deze beslissing heeft hij verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie. In dat advies is onder meer gesteld dat voor de beoordeling of appellante met betrekking tot het verlies van uitzicht in aanmerking komt voor planschade, een volledige planologische vergelijking dient te worden gemaakt tussen het oude planologische regime en het tracébesluit. Nu appellante als gevolg van het tracébesluit niet in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren, omdat op grond van het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1978" de plaatsing van het geluidscherm al mogelijk was en artikel 36 van Pro de Spoorwegwet daartoe evenmin een beletsel vormde, komt appellante niet in aanmerking voor vergoeding van planschade. Er is evenmin aanleiding voor nadeelcompensatie, omdat de feitelijke verslechtering in ruimtelijk opzicht reeds onder het oude planologische regime mogelijk was. Derhalve ontbreekt het causaal verband tussen de gestelde schade en het tracébesluit. Subsidiair stelt de Minister zich op het standpunt dat eventuele uitzichtschade ten gevolge van het geluidscherm wordt gecompenseerd door de positieve effecten van het scherm in de vorm van een verminderde geluidbelasting.
Appellante komt evenmin in aanmerking voor toekenning van schadevergoeding wegens de afsluiting van de spoorwegovergang. Deze omstandigheid heeft niet geleid tot een substantiële verminderde bereikbaarheid van de woning. Niet aannemelijk is dat de 600 meter extra, die thans afgelegd moet worden om de kern van Bemmel te bereiken, een rol heeft gespeeld tijdens de verkoop van de woning. Er is evenmin aanleiding voor vergoeding van inkomensschade ter zake van omrijden, reeds omdat appellante haar huis heeft verkocht voordat de schade zou kunnen zijn ingetreden, aldus de Minister.
2.5. De rechtbank is, samengevat, van oordeel dat de Minister op goede gronden terecht geen schadevergoeding voor het verlies van uitzicht en de afsluiting van de spoorwegovergang heeft toegekend.
2.6. Appellante stelt in hoger beroep dat zij recht heeft op nadeelcompensatie, nu in de oude feitelijke situatie het uitzicht niet werd belemmerd door een geluidscherm. Eerst in het kader van het tracébesluit is de oprichting van een geluidscherm noodzakelijk gebleken, zodat er sprake is van causaal verband tussen de gestelde schade en het tracébesluit. Voorts handhaaft zij haar stelling dat ook als het destijds geldende bestemmingsplan het geluidscherm zou toestaan, artikel 36 van Pro de Spoorwegwet aan de realisering ervan in de weg stond.
2.7. Het geschil in hoger beroep betreft in de eerste plaats de vraag aan de hand van welke maatstaven een verzoek om schadevergoeding waarop de Regeling van toepassing is, moet worden beoordeeld. De Regeling beoogt, blijkens de toelichting daarop, naast de behandeling van nadeelcompensatieclaims tevens te voorzien in een eerdere behandeling van planschadeclaims, ter vergoeding van als gevolg van de Betuweroute geleden nadeel. Voorts blijkt uit de toelichting op artikel 6 dat Pro de adviescommissie, als bedoeld in artikel 5 van Pro de Regeling, in haar advisering dient aan te geven of een verzoek om schadevergoeding gekwalificeerd moet worden als een verzoek om planschade of als een verzoek om nadeelcompensatie. Dat is van belang, omdat deze verzoeken ieder een eigen beoordeling vergen. Bij de toepassing van de Regeling hanteert de Minister als uitgangspunt dat een verzoek om schadevergoeding voorzover de gestelde schade een rechtstreeks gevolg is van het tracébesluit in beginsel wordt behandeld als een verzoek om vergoeding van planologische schade waarbij wordt getoetst aan de criteria die gelden voor de beoordeling van planschade.
De Afdeling acht dit uitgangspunt aanvaardbaar gelet op de aard van het tracébesluit. Het (onherroepelijke) tracébesluit maakt het mogelijk concreet na te gaan of er sprake is van een in planologisch opzicht gewijzigde en nadeliger situatie. In dit verband zij er op gewezen dat thans ingevolge artikel 15, zesde lid, van de op 15 oktober 2000 in werking getreden wijziging van de Tracéwet, in samenhang met artikel 19 en Pro artikel 49, aanhef en onder b, van de WRO, tracébesluiten, voorzover deze in strijd zijn met het oude bestemmingsplan ook onder het bereik van artikel 49 WRO Pro vallen. Voorts is in artikel 2 van Pro de Regeling een op de leest van artikel 49 van Pro de WRO gebaseerde formulering opgenomen en staat ook de toelichting op de Regeling vooral in het teken van de behandeling van planschade.
Op dit uitgangspunt behoort een uitzondering te worden gemaakt in die gevallen waarin de gestelde schade niet of niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het tracébesluit, maar wel aan daaruit voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling. In die gevallen dient een verzoek om schadevergoeding (mede) te worden aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie, waarbij alsdan onder meer de vraag dient te worden beantwoord of er sprake is van buiten het normale maatschappelijke risico vallende en op een beperkte groep burgers drukkende schade.
2.7.1. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Minister in dit geval het verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van de plaatsing van het geluidscherm terecht heeft behandeld als een verzoek om planschade en niet (tevens) als een verzoek om nadeelcompensatie. Het tracébesluit voorziet immers rechtstreeks in de plaatsing van het geluidscherm. De gestelde schade dient dan ook te worden toegerekend aan het tracébesluit.
2.7.2. Ten aanzien van de door de Minister gemaakte planologische vergelijking overweegt de Afdeling als volgt.
Met de Minister is de Afdeling van oordeel dat het voorheen ter plaatse geldende planologische regime, zoals vervat in het bestemmingsplan "Buitengebied 1978", geen belemmering vormde voor de oprichting van het geluidscherm. In die zin is er geen sprake van een verslechtering ten opzichte van het als gevolg van het tracébesluit geldende planologische regime. Aan oprichting van het geluidscherm stond echter in dit geval artikel 36, tweede lid, van de Spoorwegwet in de weg. In genoemd artikel is bepaald dat binnen een afstand van 500 meter van een overweg het uitzicht vrij dient te blijven. De Minister heeft de Afdeling er niet van kunnen overtuigen dat in verband met de in acht te nemen belangen van de veiligheid voor zowel de spoorweg als de openbare weg de op grond van artikel 39 van Pro de Spoorwegwet benodigde ontheffing voor het oprichten van een geluidscherm ter plaatse door de Minister van Verkeer en Waterstaat zou zijn verleend. Daarbij is van belang dat het een onbewaakte, gelijkvloerse kruising betrof en de voormalige woning van appellante op circa 100 meter afstand van de overweg over de spoorbaan lag. In zoverre steunt het bestreden besluit niet op een voldoende draagkrachtige motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In een nieuw te nemen besluit zal de Minister alsnog, bijvoorbeeld aan de hand van vergelijkbare gevallen in het buitengebied, aannemelijk hebben te maken dat niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid viel uit te sluiten dat onder de vigeur van het bestemmingsplan "Buitengebied 1978" de op grond van de Spoorwegwet benodigde ontheffing zou zijn verleend.
2.7.3. De Minister kan dan ook niet worden gevolgd in zijn redenering dat van het tracébesluit geen waardeverminderend effect op de woning van appellante is uitgegaan als gevolg van het verminderde uitzicht. Voorzover de Minister zich op het standpunt stelt dat het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen omdat het eventuele nadeel wegens uitzichtvermindering wordt gecompenseerd door het positieve effect op de woon- en leefomgeving ten gevolge van de geluidwerende voorziening, is van belang dat waar uit de stukken blijkt dat er sprake is van slechts een geringe verbetering van de geluidsituatie, zonder nadere motivering het negatieve effect van de uitzichtvermindering niet kan worden geacht te zijn gecompenseerd door het voordeel van de verminderde geluidsbelasting.
2.7.4. Voorzover appellante in hoger beroep haar betoog handhaaft, dat zij voor vergoeding van schade in aanmerking dient te komen, omdat haar toenmalige woning ten gevolge van de opheffing van een spoorwegovergang substantieel slechter bereikbaar is geworden, heeft de Minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is dat de iets grotere afstand naar Bemmel (600 meter) bij de verkoop van het huis tot een lagere opbrengst heeft geleid.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen, voorzover het de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding in verband met de plaatsing van het geluidscherm betreft. De Minister dient met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
2.9. De Minister dient op navolgende wijze in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 april 2004, 03/129 BELEI;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 9 december 2002, BR/Bezw/20204972/20218529, voorzover het de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding in verband met de plaatsing van een geluidscherm betreft;
V. bepaalt dat de Minister in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar neemt;
VI. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 380,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.C.M. Ramsahai, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Ramsahai
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
299/401.