Uitspraak
200402159/1.
Datum uitspraak: 21 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak AWB 03/627 van de rechtbank Roermond van 2 februari 2004 in het geding tussen:
appellante
en
het college van burgemeester en wethouders van Helden.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) een verzoek van appellante om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 15 april 2003 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voorzover daarbij ontvankelijk is geacht het bezwaar inzake de weigering nadeel als gevolg van feitelijk handelen te vergoeden, het bezwaar in zoverre alsnog niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 12 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 13 april 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 29 april 2004 heeft het college van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2004, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.P. Langerak, ambtenaar der gemeente, is verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Bij brieven van 29 maart en van 2 juni 2005 heeft het college nadere stukken overgelegd. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
Bij brief van 24 juni 2005 heeft appellante een nadere memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder behandeld ter zitting van 15 september 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door R.A.M. Verkoijen, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.H.M. Verhoeven, gemachtigde, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante is eigenaresse van een kledingzaak aan het Raadhuisplein te Helden. Zij stelt omzetschade te hebben geleden ten gevolge van, onder meer, werkzaamheden in verband met de bouw van een nieuw winkelcentrum en appartementen aan de noordzijde van het Raadhuisplein. Meer in het bijzonder is de omzetschade volgens haar het gevolg van de volgende omstandigheden:
a. het verlenen van een bouwvergunning;
b. de wijze van uitvoering van de werkzaamheden;
c. het pas in een laat stadium afbreken van een VVV-gebouw;
d. het afsluiten van een onderdoorgang;
e. het verlenen van een terrasvergunning;
f. het verlenen van vergunning en ontheffing voor het plaatsen van een circustent;
g. het verlenen van toestemming voor het inrichten van een ijsbaan;
h. de tijdelijke verplaatsing van de weekmarkt.
2.2. Bij besluit van 15 april 2003 heeft het college de afwijzing van het verzoek gehandhaafd. Dit conform het advies van de bezwaarschriftencommissie van 31 maart 2003.
2.3. Appellante betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van de afwijzing van het verzoek tot vergoeding van schade als gevolg van de onder b en c gestelde oorzaken en het bezwaar in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2.3.1. Dat betoog faalt. Volgens vaste jurisprudentie - bijvoorbeeld de uitspraak van 6 mei 1997 in zaak no. H01.96.0578/Q01 (AB 1997/229) - is de schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, naar gesteld veroorzaakt bij de uitoefening door dat orgaan van een publiekrechtelijke bevoegdheid, een besluit, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Volgens die jurisprudentie is de bestuursrechter echter slechts bevoegd om van een beroep tegen een zodanig besluit kennis te nemen, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over een beroep tegen de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
2.3.2. De onder b. en c. gestelde schadeoorzaken bestaan uit feitelijk handelen en/of nalaten, waartegen geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Derhalve is de bestuursrechter evenmin bevoegd kennis te nemen van de afwijzing van een verzoek om ten gevolge van die oorzaken opgekomen schade te vergoeden en kan daartegen ook geen bezwaar worden gemaakt. De rechtbank heeft dus in zoverre het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het hoger beroep van appellante is in zoverre ongegrond.
2.4. Voorzover appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek ten onrechte heeft afgewezen, voorzover het gestelde onder d. en g. de schade zou hebben veroorzaakt, wordt als volgt overwogen.
2.4.1. Vaststaat dat geen uitdrukkelijk verzoek tot schadevergoeding voorlag als gevolg van het gestelde onder d. en g. op het moment van het nemen van het besluit van 15 april 2003. Voorzover al zou moeten worden geoordeeld dat appellante tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase een verzoek naar aanleiding van het gestelde onder d. zou hebben gedaan, is van belang dat zij in beroep niet heeft aangevoerd dat daarop ten onrechte geen beslissing is genomen. Anders dan het college, heeft de rechtbank zich wel uitgelaten over de vraag of vergoeding van schade wegens het gestelde onder d. en g. was aangewezen. De rechtbank heeft aldus gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Om die reden komt de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.5. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek, voorzover de schade het gevolg zou zijn van het gestelde onder a., ten onrechte heeft afgewezen.
2.5.1. Het college heeft aan de afwijzing van het besluit van 15 april 2003 mede ten grondslag gelegd dat het gehouden was tot verlening van een bouwvergunning vanwege het limitatief en imperatief karakter van artikel 44 van Pro de Woningwet. Daaraan is ter zitting toegevoegd dat nu het bestemmingsplan "Centrum Panningen" van 28 juni 1999 (hierna: het bestemmingsplan) de verlening van de bouwvergunning heeft mogelijk gemaakt, appellante op grond van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) om schadevergoeding dient te vragen.
De Afdeling onderschrijft dat standpunt. Nu het bouwplan geheel in overeenstemming was met het bestemmingsplan en de bouwvergunning moest worden verleend, kan de gestelde schade niet worden toegerekend aan het besluit tot verlening van de bouwvergunning. Voor de vraag of de gestelde schade is veroorzaakt door (de bepalingen van) het bestemmingsplan vormt artikel 49 van Pro de WRO bij uitsluiting het beoordelingskader. Appellante heeft ook een verzoek om vergoeding van planschade ingediend. Het verzoek om nadeelcompensatie van appellante is in zoverre terecht afgewezen. Het betoog faalt.
2.6. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het verzoek, voorzover betrekking hebbend op het gestelde onder h., terecht heeft afgewezen, omdat die schade primair voortvloeit uit het bestemmingsplan en in het kader van artikel 49 van Pro de WRO dient te worden beoordeeld.
2.6.1. Dat betoog slaagt. Het college heeft op 26 april 2001 besloten tot (tijdelijke) verplaatsing van de weekmarkt op grond van de gemeentelijke marktverordening. Ingevolge paragraaf II, artikel 3, Beschrijving in hoofdlijnen, is het bestemmingsplan Centrum Panningen onder meer gericht op versterking van de goede bereikbaarheid per auto, mede door het uitbreiden van het aantal parkeerplaatsen, uitgaande van beschikbaarheid van het Raadhuisplein door verplaatsing van de weekmarkt naar de Markt. Nu het hier een element in een beschrijving in hoofdlijnen betreft, terwijl daadwerkelijk tot verplaatsing van de weekmarkt is besloten bij het besluit van 26 april 2001, moet in de keten van besluitvorming dit besluit naar het oordeel van de Afdeling worden onderscheiden als de directe oorzaak van de gestelde schade.
2.6.2. Het college heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat op grond van de door appellante overgelegde financiële gegevens niet kan worden vastgesteld in hoeverre de verplaatsing van de weekmarkt, en daarmee de afname van het aantal passanten, heeft geleid tot een verminderde omzet. Nu appellante ook anderszins niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde schade is veroorzaakt door het besluit tot verplaatsing van de weekmarkt, is het verzoek om vergoeding daarvan terecht afgewezen. In zoverre dient de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.7. Appellante betoogt vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor schade veroorzaakt door het gestelde onder e. en f. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat deze besluiten niet strekken ter behartiging van een openbaar belang, maar respectievelijk het bedrijfsbelang van een café en een circus, aldus appellante.
2.7.1. Dat betoog slaagt. Iedere rechtmatige aanwending door een bestuursorgaan van een publiekrechtelijke bevoegdheid, zoals in dit geval het nemen van een besluit tot vergunningverlening en het verlenen van ontheffing, strekt tot behartiging van (een aspect van) het algemeen belang, dat de desbetreffende wet, waarop de aanwending van die bevoegdheid is gebaseerd, beoogt te dienen. Daaraan doet niet af dat een dergelijke aanwending mede of in overwegende mate het individuele belang van de aanvrager(s) kan dienen.
2.7.2. Appellante betoogt voorts dat de verstrekking van een vergunning om ten behoeve van een café in de nabijheid van haar winkel een terras te plaatsen en het verlenen van toestemming om op het plein een circustent te plaatsen de bereikbaarheid respectievelijk zichtbaarheid van haar winkel hebben verminderd, hetgeen heeft bijgedragen aan de totstandkoming van de gestelde schade.
2.7.3. Het college heeft zich in het besluit van 15 april 2003 op het standpunt gesteld dat zowel het terras als het circus een publieksaantrekkende werking hebben. Derhalve is niet aannemelijk dat de door appellante gestelde schade daarvan een gevolg is, aldus het college.
2.7.4. De Afdeling overweegt wat betreft de terrasvergunning voor de horeca-inrichting "The Gaz Station" als volgt. Deze vergunning is bij besluit van 2 april 2002 verleend. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.7.1., wordt ervan uitgegaan dat het college met dit besluit het algemeen belang behartigt. Ook waar het gaat om een verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van een rechtmatig besluit, dient sprake te zijn van een rechtstreeks causaal verband tussen dit besluit en de gestelde schade. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar gestelde schade een rechtstreeks gevolg is van de verlening van de terrasvergunning. De enkele stelling dat het terras de bereikbaarheid van haar winkel ongunstig heeft beïnvloed en dat de bezoekers van het terras niet vallen onder de doelgroep van haar winkel, is daartoe onvoldoende. Het college heeft het verzoek in zoverre terecht afgewezen. In zoverre dient de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.7.5. Ten aanzien van de weigering schade te vergoeden beweerdelijk veroorzaakt door de verlening van een evenementenvergunning als bedoeld in artikel 2.2.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) met een ontheffing voor het produceren van geluid als bedoeld in artikel 4.1.7. van de APV bij besluiten van 21 november 2002 ten behoeve van het houden van circusvoorstellingen op het plein op zaterdag 23 en zondag 24 november 2002, wordt als volgt overwogen.
2.7.5.1. Voorzover de door appellante gestelde schade zou kunnen worden toegeschreven aan de verlening door het college van de ontheffing voor het produceren van geluid, heeft te gelden dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar gestelde schade een rechtstreeks gevolg is van deze ontheffing. Appellante heeft geen gegevens overgelegd over het winkelbezoek op 23 en 24 november 2002. Ook anderszins is niet gebleken of aannemelijk gemaakt dat de verminderde omzet mede is veroorzaakt door het circus. Het college heeft het verzoek in zoverre terecht afgewezen. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.7.5.2. Voorzover de door appellante gestelde schade zou kunnen worden toegeschreven aan de verlening van de evenementenvergunning is van belang dat deze vergunning is verleend door de burgemeester. Nu de burgemeester daartoe ook bevoegd is, gelet op het bepaalde in artikel 2.2.2. van de APV, is het college, mede gelet op vaste jurisprudentie als neergelegd in de in 2.3.1. genoemde uitspraak van 6 mei 1997, niet bevoegd te beslissen op het verzoek om vergoeding van schade, die van dat besluit het gevolg zou zijn. Bij de beslissing op bezwaar had het besluit van het college van 21 januari 2003 dan ook in zoverre moeten worden herroepen.
Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak en de beslissing op bezwaar dienen in zoverre te worden vernietigd. Er zijn voorts termen het besluit van 21 januari 2003, met toepassing van 8:72, vierde lid, van de Awb, te herroepen. Nu noch de processtukken noch het verhandelde ter zitting aanknopingspunten bieden om te concluderen dat de door appellante gestelde schade zou kunnen worden toegerekend aan de verlening van de evenementenvergunning acht de Afdeling voorts voldoende termen aanwezig, mede uit oogpunt van definitieve geschilbeslechting, om het verzoek in zoverre af te wijzen. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde en het herroepen besluit.
2.7.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 2 februari 2004, AWB 03/627 WET, voorzover het beroep tegen het besluit van 15 april 2003, ksc/930 met betrekking tot het gestelde onder d., g. en f., ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 15 april 2003, ksc/930, voorzover het betrekking heeft op schade veroorzaakt door het gestelde onder f., in zoverre dat betrekking heeft op de evenementenvergunning;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 21 januari 2003, jti/8420, voorzover het betrekking heeft op schade veroorzaakt door het gestelde onder f., in zoverre dat betrekking heeft op de evenementenvergunning;
VI. wijst het verzoek om schadevergoeding in zoverre af;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde en het herroepen besluit;
VIII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdenzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Helden aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
X. gelast dat de gemeente Helden aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 341,00 (zegge: driehonderden eenenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Planken, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Planken
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2005
299.