Uitspraak
200506424/1.
Datum uitspraak: 1 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Venlo,
appellant,
tegen de uitspraak in zaken nos. AWB 05/644, 05/645, 05/655, 05/656, 05/657 en 05/658 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Roermond van 29 juni 2005 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij twee besluiten van 12 januari 2005 heeft een politieambtenaar namens appellant (hierna: de burgemeester) aan [wederpartij] een verbod opgelegd om zich gedurende de tijdvakken 30 april 2005 tot en met 28 mei 2005 en 28 mei 2005 tot en met 25 juni 2005 te bevinden in het aangewezen gebied.
Bij een op 21 april 2005 verzonden besluit heeft de burgemeester het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de besluiten van 12 januari 2005 bevestigd.
Bij uitspraak van 29 juni 2005, verzonden op dezelfde datum, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Roermond (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en de besluiten van 12 januari 2005 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester bij een op 21 juli 2005 verzonden brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 18 augustus 2005 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2005, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.L.S. van der Velden, advocaat te Venlo, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 177, eerste lid, van de Gemeentewet kan de burgemeester een in de gemeente dienstdoende ambtenaar van politie machtigen in zijn naam besluiten te nemen of andere handelingen te verrichten.
Ingevolge het tweede lid wordt geen machtiging verleend tot het nemen van besluiten ingevolge de artikelen 151b, 154a, 172, 173, 174, tweede lid, 174a, 175, 176 en 176a en tot uitvoering van beslissingen van de raad.
2.1.1. Ingevolge artikel 2:75, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Venlo (hierna: de APV) kan de burgemeester in het belang van de openbare orde aan degene die zich gedraagt in strijd met onder meer artikel 3:6 een Pro verbod opleggen om zich gedurende een in dat verbod genoemd tijdvak van ten hoogste 24 uur te bevinden op in dat verbod aangewezen plaatsen, waar of in de nabijheid waarvan de genoemde gedragingen hebben plaatsgehad.
Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester in het belang van de openbare orde aan degene aan wie eerder een verbod als bedoeld in het eerste lid van ten minste 24 uur is opgelegd en ten aanzien van wie binnen één jaar na het opleggen van dit verbod wordt geconstateerd dat hij zich gedraagt in strijd met het vijfde lid of de in het eerste lid genoemde artikelen, een verbod opleggen om zich gedurende een in dat verbod genoemd tijdvak van ten hoogste veertien dagen te bevinden op in dat verbod aangewezen plaatsen, waar of in de nabijheid waarvan de genoemde gedragingen hebben plaatsgehad.
Ingevolge het derde lid kan de burgemeester in het belang van de openbare orde aan degene aan wie eerder een verbod als bedoeld in dit artikel van ten minste veertien dagen is opgelegd en ten aanzien van wie binnen één jaar na het opleggen van dit verbod wordt geconstateerd dat hij zich gedraagt in strijd met het vijfde lid of de in het eerste lid genoemde artikelen, een verbod opleggen om zich gedurende een in dat verbod genoemd tijdvak van ten hoogste vier weken te bevinden op in dat verbod aangewezen plaatsen, waar of in de nabijheid waarvan de genoemde gedragingen hebben plaatsgehad.
Ingevolge het vijfde lid is het verboden zich te gedragen in strijd met een door de burgemeester opgelegd verbod.
2.2. Het hoger beroep van de burgemeester is in de eerste plaats gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het aan de betrokken politieambtenaar verleende mandaat om de verblijfsontzeggingen op te leggen, ongeldig is wegens strijd met artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet. De burgemeester heeft aangevoerd dat de voorzieningenrechter deze bepaling te letterlijk uitlegt. Naar zijn mening berust de aan deze bepaling toegevoegde zinsnede "en tot uitvoering van beslissingen van de raad" op een kennelijke vergissing van de wetgever.
2.2.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het opleggen van een verblijfsontzegging ingevolge artikel 2:75 van Pro de APV is te beschouwen als de uitvoering van een beslissing van de raad, namelijk de vaststelling van deze verordening. De voorzieningenrechter heeft dan ook met juistheid vastgesteld dat de tekst van artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet zich verzet tegen de mandaatverlening aan de betrokken politieambtenaar.
2.2.2. Tot 16 januari 2002 luidde artikel 177 van Pro de Gemeentewet als volgt: "De burgemeester kan een in de gemeente dienstdoende ambtenaar politie machtigen tot uitvoering van zijn besluiten, met uitzondering van besluiten voortvloeiende uit de artikelen 154a, 172, 173, 174, tweede lid, 175, 176 en 176a, en van besluiten van de raad."
Tot 16 januari 2002 was het de burgemeester derhalve uitdrukkelijk toegestaan mandaat te verlenen aan een politieambtenaar ter uitvoering van besluiten van de raad.
Bij wet van 20 december 2001, houdende de wijziging van onder meer de Gemeentewet inzake verbetering van de afstemming op de Algemene wet bestuursrecht en enige andere verbeteringen (Stb. 2002, nr. 13), is de redactie van artikel 177 van Pro de Gemeentewet gewijzigd; het gewijzigde artikel is met ingang van 16 januari 2002 in werking getreden.
In de memorie van toelichting bij deze wetswijziging (TK 2000-2001, 27 547, nr. 3, p. 1) is voorop gesteld dat daarmee de Gemeentewet op een aantal punten technisch wordt aangepast. Terzake van de wijziging van artikel 177 is Pro uiteengezet dat het nodig is om met een nieuwe redactie buiten twijfel te stellen dat alleen het geven van noodbevelen is uitgezonderd van mandaat aan politieambtenaren en dat derhalve de uitvoering van openbare orde- en noodbevoegdheden door ambtenaren van politie is toegelaten (TK 2000-2001, 27 547, nr. 3, p. 4). Uit deze toelichting blijkt ondubbelzinnig dat het niet de bedoeling van de wetswijziging is geweest om de in artikel 177 van Pro de Gemeentewet geregelde bevoegdheid tot mandaatverlening ingrijpend te wijzigen door, anders dan voorheen, mandaat ter uitvoering van de beslissingen van de raad uit te sluiten. Ook overigens kan uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid dat niet is beoogd wijziging te brengen in de bevoegdheid van de burgemeester om aan politieambtenaren mandaat te verlenen ter uitvoering van beslissingen van de raad. Zo is in de Nota naar aanleiding van het verslag (TK 2000-2001, 27 547, nr. 5, p. 2) de bevoegdheid tot het verlenen van vergunningen en ontheffingen betreffende openbare orde-aangelegenheden genoemd als voorbeeld van een bevoegdheid die de burgemeester kan mandateren aan een politieambtenaar, een bevoegdheid die in de regel berust op bepalingen van gemeentelijke verordeningen. Verder is in de parlementaire stukken vermeld dat mandaat van de noodbevoegdheden aan politieambtenaren is uitgesloten, maar dat tegen mandatering van andere bevoegdheden nooit juridische belemmeringen hebben bestaan (EK 2000-2001, 27 547, nr. 291a, p. 4). Ten slotte kan in artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet zelf ook een aanwijzing voor een vergissing worden gevonden, aangezien de toevoeging van de artikelen 151b en 154a aan die bepaling overbodig zou zijn, indien geen mandaat zou mogen worden verleend ter uitvoering van beslissingen van de raad.
Op grond van het vorenstaande moet worden aangenomen dat de vermelding van "en tot uitvoering van beslissingen van de raad" in het tweede lid van artikel 177 van Pro de Gemeentewet berust op een vergissing van de wetgever. Dit vindt zijn bevestiging in de voorgenomen wijziging van deze bepaling (TK 2005-2006, 30 101, nr. 7). Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat artikel 177, tweede lid, van de Gemeentewet, totdat deze bepaling is gewijzigd, moet worden gelezen als waren de woorden "en tot uitvoering van beslissingen van de raad" daarin niet opgenomen.
Het betoog van de burgemeester slaagt derhalve.
2.3. Het hoger beroep van de burgemeester is tevens gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de data waarop de verblijfsontzeggingen zijn ingegaan en de tijdvakken waarover deze zijn opgelegd, niet in overeenstemming zijn met de tekst en de strekking van artikel 2:75 van Pro de APV. De burgemeester is van mening dat de voorzieningenrechter daarmee voorbij gaat aan de mate waarin [wederpartij] zelf in de gelegenheid is geweest om door het aanpassen van zijn gedrag te voorkomen dat bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen. De openbare orde is volgens de burgemeester in dit geval enkel gebaat bij een lange periode van rust. Die periode dient, gelet op het gedrag van [wederpartij], een aantal maanden te belopen, aldus de burgemeester. De burgemeester voert verder aan dat de voorzieningenrechter, door de primaire besluiten te herroepen, hem ten onrechte de mogelijkheid ontneemt om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarin hij het beleid ten aanzien van de maximale duur van opeenvolgende verblijfsontzeggingen had kunnen preciseren.
2.3.1. Uit de stukken blijkt dat [wederpartij] zich niet houdt aan verblijfsontzeggingen. Daardoor wordt hem steeds weer een nieuwe verblijfsontzegging opgelegd, die ingaat op het moment dat het tijdvak waarvoor de laatste verblijfsontzegging geldt, is verstreken. Hierdoor is het [wederpartij] inmiddels al meer dan een jaar verboden zich in het aangewezen gebied in de binnenstad van Venlo te begeven.
Op 4 januari 2005 is [wederpartij] in strijd met een verblijfsontzegging van 23 oktober 2004, die gold voor de periode 11 december 2004 tot en met 8 januari 2005, aangetroffen op de Koninginnesingel in Venlo. Op 12 januari 2005 is hij gesignaleerd op de Parade in Venlo, hetgeen in strijd was met een verblijfsontzegging van 3 november 2004, die gold voor de periode 8 januari 2005 tot en met 5 februari 2005. Op grond van deze twee overtredingen zijn hem bij de besluiten van 12 januari 2005 nieuwe verblijfsontzeggingen opgelegd voor de tijdvakken 30 april 2005 tot en met 28 mei 2005 en 28 mei 2005 tot en met 25 juni 2005.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat een verblijfsontzegging op grond van artikel 2:75 van Pro de APV alleen in het belang van de openbare orde kan worden opgelegd. Uit die bepaling kan worden afgeleid dat de regelgever van oordeel is dat de openbare orde in de regel is hersteld binnen maximaal vier weken na overtreding van een verblijfsontzegging, dan wel dat er in de regel na maximaal vier weken geen gerechtvaardigde vrees meer bestaat voor een nieuwe verstoring van de openbare orde. In het licht hiervan kan niet worden volgehouden dat het belang van de openbare orde, als bedoeld in artikel 2:75 van Pro de APV, vordert dat aan [wederpartij] verblijfsontzeggingen in mei en juni worden opgelegd wegens verstoring van de openbare orde in januari van dat jaar. Bovendien verzet artikel 2:75 van Pro de APV zich tegen de toepassing die de burgemeester in dit geval aan die bepaling geeft door tijdens een periode waarin reeds een verblijfsontzegging van kracht is verblijfsontzeggingen te blijven opleggen zodanig dat een aansluitende periode van ontzeggingen ontstaat die de voorgeschreven maximale duur van de ontzegging, vier weken, overschrijdt. Het betoog van de burgemeester dat de openbare orde bij stelselmatige overtreding van verblijfsontzeggingen enkel is gebaat bij een langere periode van rust, wat daar ook van zij, kan niet dienen ter rechtvaardiging van een praktijk die strijdt met de wet. Ook een aangepast beleid, zoals verwoord in het hoger beroepschrift, brengt daarin geen verandering. Het betoog van de burgemeester slaagt in zoverre niet.
De voorzieningenrechter heeft overigens met juistheid geconstateerd dat de in geding zijnde verblijfsontzeggingen op gespannen voet staan met onderdeel III.4 van de gebruiksinstructie, die de burgemeester bij besluit van 12 juli 2004 heeft vastgesteld. Die instructie, die inhoudt dat een nieuwe verblijfsontzegging van maximaal vier weken slechts wordt opgelegd met ingang van het tijdstip waarop de verblijfsontzegging die wordt overtreden eindigt, is naar het oordeel van de Afdeling wel in overeenstemming met tekst en strekking van artikel 2:75 van Pro de APV. Op deze wijze blijft een duidelijk verband bestaan tussen de verstoring van de openbare orde en het herstel daarvan door middel van de verblijfsontzegging en wordt recht gedaan aan de in de APV voorgeschreven maximale duur van een verblijfsontzegging.
2.3.3. Uit het vorenstaande volgt dat de in januari 2005 geconstateerde overtredingen alleen tot verblijfsontzeggingen in januari of februari hadden kunnen leiden. Nu ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar die periode inmiddels was verstreken en bovendien in die periode en in de periode daarna tot 30 april respectievelijk 28 mei 2005 steeds verblijfsontzeggingen hebben gegolden, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat een nieuwe beslissing op bezwaar had moeten leiden tot herroeping van de besluiten van 12 januari 2005. De voorzieningenrechter heeft op goede gronden de primaire besluiten met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht herroepen.
Het betoog van de burgemeester slaagt in zoverre derhalve evenmin.
2.4. De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.5. De burgemeester dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de burgemeester van Venlo tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 483,00 (zegge: vierhonderddrieëntachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Venlo aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
148.