Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
meervoudige kamer vreemdelingenzaken
reg. nrs.: AWB 07/18932
V-nr.: [..]
inzake: [eiseres], geboren op [geboortedatum] 1961, van Marokkaanse nationaliteit, wonende te Marokko, eiseres,
gemachtigde: mr. L. Louwerse, advocaat te Utrecht,
tegen: de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T.P. Scheers, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
I. PROCESVERLOOP
1. Bij besluit van 19 januari 2007 heeft verweerder de aanvraag van 5 oktober 2006 om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) met als doel “gezinsvorming” afgewezen. Het daartegen ingestelde bezwaar is bij besluit van 25 april 2007 ongegrond verklaard. Op 3 mei 2007 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiseres ontvangen.
2. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2008. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Namens verweerder is mr. P.P. Zweedijk verschenen. Het onderzoek ter zitting is gesloten. Bij besluit van 14 februari 2008 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de behandeling van de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 24 april 2008. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn in de aanhef genoemde gemachtigde.
3. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
II. OVERWEGINGEN
1. Eiseres heeft een machtiging tot voorlopig verblijf aangevraagd met als doel gezinsvorming. Aan de afwijzing van die aanvraag is uitsluitend ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 16 eerste Pro lid, aanhef en onder h, van de Vw 2000, het zogenoemde inburgeringsvereiste in het buitenland (hierna: het inburgeringsvereiste).
2. Eiseres heeft in beroep onder meer aangevoerd dat de Vw 2000 geen grondslag biedt voor het afwijzen van de mvv-aanvraag vanwege het niet voldoen aan het inburgeringsvereiste. Zij heeft een beroep gedaan op artikel 3.13 in samenhang met de artikelen 3.16 tot en met 3.22 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). Uit die bepalingen blijkt niet dat de aanvraag kan worden afgewezen wegens het niet behalen van het basisexamen inburgering, aldus eiseres.
3. Verweerder heeft in beroep gesteld dat het inburgeringsvereiste is gekoppeld aan de verplichting om voorafgaand aan een verblijf van langer dan drie maanden in Nederland over een mvv te beschikken. Als de vreemdeling mvv-plichtig is, is hij in beginsel ook inburgeringsplichtig. De imperatief geformuleerde verleningsgrond van artikel 3.13 van het Vb 2000 staat daar niet aan in de weg, aldus verweerder. Ingevolge artikel 3.18 van het Vb 2000 dient de vreemdeling immers in het bezit te zijn van een geldige mvv. Aan dat vereiste is niet voldaan als hij het inburgeringsexamen niet heeft gehaald. Een en ander blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Wet van 22 december 2005 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het stellen van een inburgeringsvereiste bij het toelaten van bepaalde categorieën vreemdelingen (Wet inburgering in het buitenland), Stb. 2006, 28. Verder heeft verweerder gewezen op de Nota van Toelichting op het Besluit van 17 februari 2006 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met inburgering in het buitenland, Stb. 2006, 94. De bedoeling van de wetgever is volgens verweerder ook duidelijk in het beleid neergelegd, zie Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2006/12 (thans paragraaf B1/4.7 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000).
4. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000 worden afgewezen, indien de vreemdeling, die niet behoort tot een der categorieën van artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000, na verkrijging van rechtmatig verblijf in Nederland nieuwkomer zou zijn in de zin van de Wet inburgering nieuwkomers en hij niet beschikt over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij.
5. Ingevolge artikel 15 van Pro de Vw 2000 wordt in een algemene maatregel van bestuur bepaald dat de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden verleend onder een beperking verband houdende met gezinsvorming en gezinshereniging aan gezinsleden van Nederlanders en vreemdelingen, die rechtmatig verblijven als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000. De artikelen 3.13 en verder van het Vb 2000 bevatten de uitwerking van artikel 15 van Pro de Vw 2000.
6. Ingevolge artikel 3.13 van het Vb 2000 wordt de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking verband houdend met gezinshereniging of gezinsvorming, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22 genoemde voorwaarden.
7. Op grond van paragraaf B1/1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) wordt de aanvraag om afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) getoetst aan de voorwaarden, die worden gesteld met het oog op het verlenen van een verblijfsvergunning in Nederland. In dit stelsel loopt de Minister van Buitenlandse Zaken, die bevoegd is te beslissen op een aanvraag tot verlening van een mvv, vooruit op de beslissing van de Staatssecretaris van Justitie, die bevoegd is op de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning te beslissen.
8. De rechtbank stelt vast dat artikel 3.13 van het Vb 2000 verplicht tot het verlenen van een verblijfsvergunning onder de beperking gezinshereniging/gezinsvorming indien - voor zover hier relevant - wordt voldaan aan de in artikelen 3.16 tot en met 3.22 van het Vb 2000 bedoelde voorwaarden. Het gaat hier dus om een imperatieve verleningsgrond. Dit in tegenstelling tot artikel 16 van Pro de Vw 2000, waarin facultatieve afwijzingsgronden zijn opgenomen.
9. De rechtbank constateert voorts dat in de artikelen 3.16 tot en met 3.22 van het Vb 2000 niet de voorwaarde is opgenomen dat het inburgeringsexamen met goed gevolg is afgelegd. In artikel 3.18 van het Vb 2000 kan die voorwaarde naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden gelezen. Zoals gezegd luidt de hoofdregel dat de aanvraag om afgifte van een mvv wordt getoetst aan de voorwaarden die worden gesteld met het oog op het verlenen van een verblijfsvergunning. De door verweerder bepleite uitleg van artikel 3.18 is strijdig met deze hoofdregel, omdat die uitleg ertoe leidt dat de mvv-aanvraag aan andere voorwaarden zou worden getoetst dan de voorwaarden die worden gesteld aan verlening van een verblijfsvergunning met dezelfde beperking. Verder heeft de uitleg die verweerder aan artikel 3.18 geeft het onlogische gevolg dat de aanvraag van een mvv wordt afgewezen omdat de vreemdeling niet beschikt over een mvv. Ook overigens zou het niet passen in het stelsel van artikel 3.13 en verder van het Vb 2000 om de facultatieve weigeringsgronden van artikel 16 van Pro de Vw 2000 tevens via artikel 3.18 van het Vb 2000 als voorwaarde te stellen voor verblijfsaanvaarding op grond van artikel 3.13 van het Vb 2000.
10. Uit het bovenstaande volgt dat de imperatieve redactie van artikel 3.13 van het Vb 2000 geen ruimte biedt om het inburgeringsvereiste als voorwaarde te stellen voor de afgifte van een mvv met als doel gezinshereniging of gezinsvorming. Het stelsel van de wet voorziet niet in de mogelijkheid extra verleningsvoorwaarden voor de afgifte van een verblijfsvergunning - en dus van een mvv - te stellen, die niet zijn vermeld in de artikelen 3.16 tot en met 3.22 van het Vb 2000.
11. De door verweerder aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis kunnen aan dit oordeel niet afdoen. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder dat zowel uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet inburgering in het buitenland als uit de Nota van Toelichting op het besluit tot wijziging van het Vb 2000 ter invoering van die wet ontegenzeggelijk blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om de bevoegdheid in het leven te roepen een mvv-aanvraag af te wijzen indien niet aan het inburgeringsvereiste wordt voldaan. Er is voorts geen twijfel over mogelijk dat deze bedoeling zich mede heeft uitgestrekt over mvv-aanvragen met de beperking gezinshereniging/gezinsvorming. Aan deze bedoeling van de wetgever kan op zichzelf echter geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, als deze niet in de Vw 2000 dan wel het Vb 2000 tot uitdrukking is gebracht. Zoals hiervoor is overwogen is dat niet het geval voor zover het mvv aanvragen met als verblijfsdoel gezinshereniging/gezinsvorming betreft. Integendeel, uit de rechtsoverwegingen 8 tot en met 10 volgt dat aan een zodanige mvv-aanvraag niet ten grondslag mag worden gelegd dat het inburgeringsexamen niet met goed gevolg is afgelegd.
12. Hetzelfde geldt - mutatis mutandis - voor het beroep dat verweerder heeft gedaan op beleidsonderdeel B1/4.7 van de Vc 2000. Ook daaruit blijkt evident van het uitgangspunt dat de mvv-aanvraag wordt afgewezen indien de vreemdeling het basisexamen inburgering niet met succes heeft afgelegd. Aan dit beleidsonderdeel kunnen echter evenmin gevolgen worden verbonden voor zover het mvv-aanvragen met als verblijfsdoel gezinshereniging/gezinsvorming betreft. Het beleidsonderdeel is immers niet alleen strijdig met de hierboven onder 7 weergegeven hoofdregel, dat een mvv-aanvraag wordt getoetst aan dezelfde voorwaarden als de aanvraag voor een verblijfsvergunning, maar ook met de hogere regelgeving van artikel 3.13 en verder van het Vb 2000, waarin immers is neergelegd dat de verblijfsvergunning moet worden verleend indien aan de meergenoemde voorwaarden is voldaan. In zoverre is het beleidsonderdeel derhalve onverbindend.
13. Onder omstandigheden kan de rechter aan een kennelijke misslag van de wetgever voorbijgaan en de bedoeling van de wetgever laten prevaleren boven de letterlijke tekst van de wet (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2006, nr. 200506424/1, LJN: AV2938).
14. Om de bedoeling van de wetgever te laten prevaleren boven de tekst dient niet alleen vast te staan dat de wetgever iets anders heeft beoogd dan de uiteindelijke tekst van de wet weergeeft, maar moet ook precies blijken wat hij wel heeft beoogd en, indien er verschillende manieren zijn om dat doel te bereiken, welke manier de voorkeur van de wetgever had. Naar gezegd bestaat er geen twijfel over dat het in de bedoeling van de wetgever lag dat het inburgeringsvereiste in het buitenland ook zou gaan gelden voor vreemdelingen die in het kader van gezinsvorming of -hereniging naar Nederland willen komen. Het staat echter onvoldoende vast op welke wijze de wetgever dit doel heeft willen bereiken. Het is immers mogelijk dat, zoals verweerder ter zitting heeft bepleit, het niet expliciet opnemen van de voorwaarde van inburgering in de artikelen 3.16 tot en met 3.22 van het Vb 2000 een bewuste keuze van de wetgever is geweest en dat de hierboven geconstateerde gevolgen daarvan over het hoofd zijn gezien. Het is echter even goed denkbaar dat de wetgever zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de verhouding tussen artikel 16 van Pro de Vw 2000 enerzijds en artikel 15 van Pro de Vw 2000 in samenhang met de artikelen 3.13 en verder van het Vb 2000 anderzijds en dat het ontbreken van die voorwaarde dus geen bewuste keuze is geweest. Het gaat de bevoegdheid van de rechter te buiten die beslissing in plaats van de wetgever te nemen.
15. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder niet bevoegd was de onderhavige aanvraag af te wijzen uitsluitend op de grond dat eiseres het basisexamen inburgering niet met goed gevolg heeft afgelegd.
16. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 15 van Pro de Vw 2000 j° artikel 3.13 van het Vb 2000 in samenhang met artikel 7:12 van Pro de Awb en dient derhalve te worden vernietigd. De overige beroepsgronden kunnen buiten beschouwing blijven. Uit de stukken van het geding kan niet worden afgeleid of eiseres aan de (overige) voorwaarden voor verlening van de mvv voldoet. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen.
17. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 805,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
18. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van Pro de Awb wijst de recht¬bank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter ver¬goeding van het door eiseres betaalde griffierecht.
III. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 805,-- (zegge: achthonderd en vijf euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan eiseres;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht ad € 143,-- (zegge: honderd en drieënveertig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Fehmers, voorzitter, en mrs O.L.H.W.I. Korte en
J.H. Beestman, rechters, in tegenwoordigheid van mr. S. Tax, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2008.
De griffier, De voorzitter,
Afschrift verzonden op:
Conc: HB
Coll: ST
D: A
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.