Uitspraak
200506444/1.
Datum uitspraak: 17 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting "Stichting Jonge Balie Nederland", gevestigd te Utrecht,
2. de raad van toezicht van de orde van advocaten in het arrondissement Groningen,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/1275 van de rechtbank Groningen van 7 juni 2005 in het geding tussen:
appellant sub 2
en
de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2003 heeft de raad van toezicht van de orde van advocaten in het arrondissement Groningen (hierna: de raad van toezicht) besloten dat de periode van 13 augustus tot 1 december 2001, waarin [partij] de praktijk feitelijk niet heeft uitgeoefend, niet kan meetellen voor het voldoen aan de verplichting krachtens artikel 9b van de Advocatenwet (hierna: de Wet) om de praktijk gedurende drie jaar uit te oefenen onder toezicht van een andere advocaat.
Bij besluit van 11 november 2003 heeft de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: de algemene raad) het daartegen door [partij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van de raad van toezicht van 6 juni 2003 vernietigd en verklaard dat de stage van [partij] is voltooid per 1 september 2003.
Bij uitspraak van 7 juni 2005, verzonden op 13 juni 2005, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door de raad van toezicht ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek van de stichting "Stichting Jonge Balie Nederland" (hierna: de stichting) om op de voet van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als partij aan het geding deel te nemen, afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de stichting en de raad van toezicht bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State ingekomen op 20, respectievelijk 21 juli 2005, hoger beroep ingesteld. De raad van toezicht heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 15 september 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
[partij] is op de voet van artikel 8:26 van Pro de Awb in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Bij brief van 23 november 2005 heeft de algemene raad van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2006, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.J. Louter, advocaat te Enschede, de raad van toezicht, vertegenwoordigd door mr. E. Hardenberg, advocaat te Groningen, en de algemene raad, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, en mr. M.J. van der Pijl, zijn verschenen. [partij] heeft zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
Het hoger beroep van de stichting
2.1. De stichting komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb omdat geen sprake is van een bovenindividueel belang nu het geschil slechts betrekking heeft op de vraag of de stage van [partij] met ingang van 1 september 2003 is voltooid.
Zij stelt dat zij blijkens haar statuten en haar feitelijke werkzaamheden de collectieve belangen van de leden van de verenigingen De Jonge Balie behartigt en deze belangen door de besluiten van 6 juni 2003 en 11 november 2003 worden geraakt.
2.1.1. Blijkens haar statuten heeft de stichting ten doel het behartigen van de belangen van en het bevorderen van de uitoefening van het beroep van advocaat en procureur door de leden van de verenigingen De Jonge Balie, één en ander in de ruimste zin des woords. Zij tracht haar doel onder meer te bereiken door het onderhouden van contact met alle daarvoor in aanmerking komende rechtspersonen, organen en instanties, in het bijzonder de algemene raad en het college van afgevaardigden der Nederlandse Orde van Advocaten, en door alle andere middelen die het bestuur nodig acht. Voorts is niet bestreden dat de stichting deze belangen onder meer behartigt door deel te nemen aan overleg waarin onder andere de regelgeving ten aanzien van de praktijkuitoefening van de stagiaire ter sprake komt.
Hieruit vloeit voort dat de stichting krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden onder meer de rechtspositionele belangen van advocaat-stagiaires in algemene zin behartigt, onder meer in het kader van de totstandkoming van daarop betrokken nadere regelgeving en beleid. Dit brengt evenwel niet met zich dat dit collectieve belang van de stichting rechtstreeks betrokken is bij jegens individuele advocaat-stagiaires op grond van die regelgeving en dat beleid genomen beschikkingen. Het ligt op de weg van de betrokken advocaat-stagiaire om desgewenst tegen die beschikkingen op te komen en - eventueel - de stichting te machtigen om als vertegenwoordigster op te treden. De rechtbank heeft de stichting dan ook terecht niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb aangemerkt en het verzoek van de stichting om op de voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij aan het geding deel te nemen, terecht afgewezen. De Afdeling is evenwel van oordeel dat deze beslissing niet past in het dictum van de aangevallen uitspraak omdat dit zich niet verdraagt met artikel 8:70 van Pro de Awb, waarin de beslissingen waarmee een uitspraak in hoofdzaak kan eindigen, limitatief zijn opgesomd.
2.2. Het hoger beroep van de stichting is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de beslissing op het verzoek van de stichting om op de voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij aan het geding deel te nemen, in het dictum van de uitspraak is opgenomen.
Het hoger beroep van de raad van toezicht
2.3. Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Wet, voor zover hier van belang, is elke advocaat verplicht gedurende de eerste drie jaar waarin hij als zodanig is ingeschreven als stagiaire de praktijk uit te oefenen onder toezicht van een andere advocaat - hierna te noemen de patroon - en bij deze kantoor te houden.
Ingevolge artikel 9b, tweede lid, van de Wet wordt voor stagiaires die in deeltijd werkzaam zijn de duur van de stage naar evenredigheid verlengd. Voorts kan de duur van de stage met ten hoogste drie jaar worden verlengd indien de raad van toezicht van oordeel is dat de stagiaire nog niet over voldoende praktijkervaring beschikt. De duur van de stage kan door de raad van toezicht, met goedkeuring van de algemene raad, op verzoek van de stagiaire worden verkort.
Ingevolge artikel 9b, zesde lid, van de Wet, voor zover hier van belang, wordt bij of krachtens verordening als bedoeld in artikel 28 bepaald Pro aan welke verplichtingen de patroon en de stagiaire hebben te voldoen, alsmede wanneer en in welke gevallen de tussen hen bestaande verhouding haar begin en einde neemt.
De Stageverordening 1988 (hierna: de Verordening) is de in artikel 9b, zesde lid, van de Wet bedoelde verordening.
Ingevolge artikel 9, vierde lid, van de Verordening is de stage van rechtswege geschorst gedurende de tijd dat de stagiaire geen patroon heeft of de praktijk niet onder toezicht van een patroon kan uitoefenen.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Verordening eindigt de verplichting de praktijk uit te oefenen onder toezicht van een patroon zodra de duur van de stage op de voet van het bepaalde in artikel 9b van de Wet is verstreken en de raad van toezicht, gehoord de patroon en de stagiaire, oordeelt dat de stagiaire naar behoren aan de bij of krachtens deze verordening aan hem gestelde eisen heeft voldaan en tevens over voldoende praktijkervaring beschikt.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Verordening geeft de raad van toezicht aan de stagiaire, wiens stageverplichting overeenkomstig het vorige lid is geëindigd een verklaring dat de stage is voltooid.
2.4. De raad van toezicht bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de algemene raad op goede gronden heeft overwogen dat de raad van toezicht niet zonder voorafgaande toetsing van de door [partij] opgedane praktijkervaring heeft kunnen besluiten dat de periode van haar zwangerschaps- en bevallingsverlof niet kan meetellen bij de beoordeling of aan haar een stageverklaring kan worden uitgereikt.
2.4.1. Het besluit van 6 juni 2003 is gebaseerd op beleid van de raad van toezicht, inhoudende dat hij er bij het afgeven van de stageverklaring als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Verordening op toeziet dat de stagiaire daadwerkelijk gedurende tenminste drie jaar voltijds (dat wil zeggen voor tenminste 40 uur per werkweek) onder toezicht van een patroon de praktijk heeft uitgeoefend. Daarbij hanteert de raad van toezicht een marge - buiten normaal vakantieverlof - van één maand uitval door andere omstandigheden (bijvoorbeeld ziekte, langdurig verlof, etc.). In geval van een langduriger onderbreking vindt, in aansluiting op hetgeen is bepaald in artikel 9b, tweede lid, eerste volzin, van de Wet ten aanzien van deeltijd, een evenredige verlenging van de stageperiode plaats. Dit beleid is gebaseerd op de gedachte dat aan de wettelijk voorgeschreven stageperiode een legitiem algemeen belang bij een goede opleiding van advocaten ten grondslag ligt en dat benutting van die volle periode noodzakelijk is om de vereiste brede kennis en ervaring op te doen. Op die grond wordt vastgehouden aan de zogenoemde "zuivere speeltijd gedachte", inhoudende dat de in artikel 9b, eerste lid, van de Wet bedoelde periode van drie jaar in beginsel niet doorloopt indien de praktijk niet daadwerkelijk wordt uitgeoefend, zoals in geval van ziekte of vakantie- of ander verlof.
De Afdeling is evenwel van oordeel dat de tekst van artikel 9b, eerste lid, van de Wet geen grondslag biedt aan de uitleg die de raad van toezicht in zijn beleid aan deze bepaling heeft gegeven, omdat de periode van drie jaar gedurende welke de advocaat onder toezicht zijn werk moet doen, gerelateerd is aan zijn inschrijving als zodanig en niet aan de daadwerkelijke uitoefening van de praktijk. De bepaling biedt dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat zij niet het oog heeft op kalenderjaren. Voorts zijn, anders dan de raad van toezicht betoogt, ook in de wetsgeschiedenis geen aanwijzingen te vinden dat de wetgever heeft beoogd met dit artikel een stage met een duur van drie jaar "zuivere speeltijd" voor te schrijven. De Afdeling vindt bevestiging voor haar oordeel in artikel 9b, tweede lid, eerste volzin, van de Wet, dat evenredige verlenging van de stage voorschrijft indien in deeltijd wordt gewerkt. Uitgaande van de door de raad van toezicht voorgestane uitleg van artikel 9b, eerste lid, van de Wet, zou deze bepaling immers overbodig zijn. Derhalve moet ervan uit worden gegaan dat de verplichting als stagiaire de praktijk uit te oefenen ingevolge in artikel 9b, eerste lid van de Wet in beginsel eindigt drie jaar na de inschrijving van de advocaat, dan wel na drie jaar vermeerderd met een evenredige verlenging op grond van artikel 9b, tweede lid, eerste volzin, van de Wet indien in deeltijd is gewerkt. Dit brengt mee dat aan het criterium "voldoende praktijkervaring" op grond waarvan de raad van toezicht ingevolge artikel 9b, tweede lid, tweede volzin, van de Wet bevoegd is de stage te verlengen, inhoudelijke betekenis toekomt. Artikel 10 van Pro de Verordening moet, nu deze bepaling dient ter uitvoering van in artikel 9b van de Wet, in dezelfde zin worden begrepen en kan naar de tekst ook zo worden begrepen. De raad van toezicht kan dan ook niet worden gevolgd in zijn standpunt dat ingevolge die bepaling voorafgaand aan de inhoudelijke toetsing van de praktijkervaring van de stagiaire dient te worden vastgesteld dat de stageperiode uit drie jaar "zuivere speeltijd" heeft bestaan.
Het beleid van de raad van toezicht, inhoudende dat de stage zonder enige inhoudelijke beoordeling van de opgedane praktijkervaring wordt verlengd indien de praktijkuitoefening gedurende de eerste drie jaar dat de advocaat als zodanig staat inschreven langer dan een maand wordt onderbroken, strookt derhalve noch met artikel 9b, eerste lid, van de Wet noch met artikel 10 van Pro de Verordening.
2.5. Gelet hierop heeft de algemene raad terecht het beroep van [partij] tegen het besluit van 6 juni 2003 gegrond verklaard en behoeft hetgeen de raad van toezicht overigens heeft aangevoerd geen bespreking. De algemene raad heeft echter ten onrechte aan het besluit van 11 november 2003 ten grondslag gelegd dat artikel 9b, tweede lid, tweede volzin, van de Wet de raad van toezicht ruimte biedt om een beleid te voeren waarin buiten het geval bedoeld in artikel 9b, tweede lid, eerste volzin, van de Wet automatisch evenredige verlenging van de stage plaatsvindt als de advocaat de stage gedurende de eerste drie jaar van zijn inschrijving anders dan wegens normaal vakantieverlof en langer dan een maand feitelijk onderbreekt. Gelet daarop ontbeert de beslissing op administratief beroep in strijd met artikel 7:26 van Pro de Awb een draagkrachtige motivering. Dit heeft de rechtbank miskend.
2.6. Het hoger beroep van de raad van toezicht is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het inleidende beroep gegrond verklaren en de beslissing op administratief beroep van 11 november 2003 vernietigen.
2.7. De algemene raad heeft zich in de beslissing op administratief beroep van 11 november 2003 op onjuiste gronden maar terecht op het standpunt gesteld dat de raad van toezicht niet zonder voorafgaande toetsing van de door [partij] opgedane praktijkervaring heeft kunnen besluiten de periode van haar zwangerschaps- en bevallingsverlof niet mee te tellen bij de beoordeling of haar een stageverklaring kan worden uitgereikt. Voorts heeft hij overwogen dat niet is gebleken dat [partij] niet reeds over voldoende ervaring en vakbekwaamheid beschikte voor de goede beroepsuitoefening als advocaat en procureur. Dit standpunt is niet bestreden. Gelet daarop heeft de algemene raad met juistheid overwogen dat er geen aanleiding was de stage van [partij] te verlengen en heeft hij de einddatum van de stageperiode in het besluit van 11 november 2003, gelet op artikel 9b van de Wet, juist vastgesteld. Hierin ziet de Afdeling aanleiding om, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
2.8. Gelet op het inhoudelijke oordeel waartoe de Afdeling op beide hoger beroepen is gekomen, bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 juni 2005, AWB 03/1275;
III. verklaart het de bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten van 11 november 2003, STV 2003-003;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
VI. gelast dat de Nederlandse Orde van Advocaten aan de stichting "Stichting Jonge Balie Nederland" het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00 (zegge: vierhonderdveertien euro) vergoedt;
VII. gelast dat de Nederlandse Orde van Advocaten aan de raad van toezicht van de orde van advocaten in het arrondissement Groningen het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00, respectievelijk € 232,00, dus in totaal € 646,00 (zegge: zeshonderdzesenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Mathot
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2006
413.