Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/3521
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2022
in de zaak tussen
[A] ,waarvan de maten zijn [B] en[C] , uit [woonplaats], (hierna: de maatschap)
[eiseres], uit [woonplaats], (hierna: de stichting)
eisers
(gemachtigde: mr. F.H. Damen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college).
Inleiding
Het college heeft in het bestreden besluit van 11 juni 2021 geweigerd aan de maatschap een natuurvergunning te verlenen.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 8 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [B] en [C] namens de maatschap en [D] en [E] namens de stichting, bijgestaan door hun gemachtigde. Namens het college zijn P. Tillie en R. Borkes verschenen.
Totstandkoming van het besluit
1. De maatschap exploiteert aan de [locatie] te [woonplaats] een vleeskalverenhouderij. Aan de maatschap is op 29 september 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend (hierna: natuurvergunning). Op grond van deze natuurvergunning mogen in de stallen 1.490 vleeskalveren worden gehouden, 10 stuks overig rundvee en 6 schapen. Vanwege een wijziging van het bedrijf heeft de maatschap op 21 januari 2019 een aanvraag ingediend voor een nieuwe natuurvergunning. Deze wijziging betreft de herbouw van stal D en de wijziging van dieraantallen in de stallen D, G, H en I. Het aantal vleeskalveren neemt af van 1490 naar 1476.
2. In het ontwerpbesluit van 30 november 2020 heeft het college overwogen dat door middel van salderen met de referentiesituatie de stikstofdepositie uitkomt op 0,00 mol/ha/j of lager, zodat er geen sprake is van significante effecten op instandhoudingsdoelen voor Natura 2000-gebieden. Het college heeft in dit ontwerpbesluit aan de maatschap een natuurvergunning verleend.
3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft op 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) in de Logtsebaan-uitspraak overwogen dat projecten die met intern salderen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie, na de aanpassing van de Wet natuurbescherming (door de Spoedwet aanpak stikstof) per 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig zijn. Voor dit soort projecten was vóór 1 januari 2020 wel een natuurvergunning nodig, namelijk de verslechteringsvergunning.
4. In het ontwerpbesluit van 29 maart 2021 heeft het college met inachtneming van de Logtsebaan-uitspraak overwogen dat de natuurvergunning van 29 september 2016 de referentiesituatie vormt. Omdat de stikstofdepositie uitkomt op 0,00 mol/ha/j of lager, is er geen sprake van significante effecten op instandhoudingsdoelen voor Natura 2000-gebieden. Er is daarom door intern salderen geen sprake van een vergunningplicht. Omdat er geen sprake is van een vergunningplicht heeft het college, anders dan in het ontwerpbesluit van 30 november 2020, de natuurvergunning geweigerd.
5. In het bestreden besluit van 11 juni 2021 heeft het college de natuurvergunning geweigerd.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep voor zover ingediend door de stichting niet-ontvankelijk is omdat zij niet is aan te merken als belanghebbende bij het besluit. Het beroep voor zover ingediend door de maatschap is niet-ontvankelijk omdat er geen sprake is van procesbelang.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is de stichting aan te merken als belanghebbende?
7. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het beroep voor zover ingediend door de stichting ontvankelijk is. Daartoe is in dit geval onder meer vereist dat de stichting als belanghebbende kan worden aangemerkt. Artikel 8.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt namelijk dat (slechts) een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter.
De definitie van belanghebbende is opgenomen in artikel 1:2 van Pro de Awb. Dit luidt als volgt:
“1 Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(…)
3 Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.”
7.1.
Eisers stellen in het beroepschrift het volgende:
“[eiseres] heeft als doel het behartigen van de belanghebbenden op het gebied van de milieumaatregelen en de gevolgen daarvan. 'Belanghebbenden' zijn ingevolge de statuten van [eiseres] "natuurlijke personen en rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van de Milieumaatregelen" (hierna: Belanghebbenden). De 'Milieumaatregelen' zijn in de statuten gedefinieerd als "het stikstof- en/of ammoniakbeleid en/of het natuur- en/of waterbeleid van overheden en de daarmee gepaard gaande regelgeving". [eiseres] tracht dit doel onder andere te bereiken door het optreden in en buiten rechte. [eiseres] verricht ook feitelijke handelingen met het oog op het bereiken van het doel, waaronder het informeren van aangeslotenen, het bijhouden van een website, het overleggen met verschillende overheidsinstanties, het bieden van inspraak op nieuwe (ontwerp)regels, het voeren van juridische procedures, et cetera.
Positieve weigeringen zoals in deze zaak aan de orde, bieden voor initiatiefnemers die een natuurvergunning aanvragen geen, althans volstrekt onvoldoende, rechtszekerheid. Dat geldt eens te meer als in een dergelijke positieve weigering een disclaimer is opgenomen, zoals ook in dit geval aan de orde is. Het is echter van groot belang dat initiatiefnemers over een besluit komen te beschikken dat wél rechtszekerheid biedt. Dit geldt eens te meer gelet op het hoge tempo waarin de ontwikkelingen in het stikstofdossier en in het kader van (hoofdstuk 2 van de) Wnb in meer algemene zin elkaar opvolgen. Met deze procedure wenst [eiseres] op te komen voor Belanghebbenden. Gelet op het voorgaande is [eiseres] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb aan te merken.”
7.1.
De rechtbank leidt hieruit af dat de stichting de collectieve belangen behartigt van natuurlijke en rechtspersonen die negatieve gevolgen ondervinden van milieubeleid. Daarmee is de stichting een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen gaat het bij een collectief belang om een belang dat los kan worden gezien van dat van de individuele leden. [1] In beginsel moet worden aangenomen dat een belangenorganisatie voor een collectief belang opkomt wanneer het belang van meerdere van haar leden wordt geraakt door het bestreden besluit.
Het moet dus gaan over een bovenindividueel belang.
7.2.
In dit geval komt de stichting op tegen de aan de maatschap geweigerde natuurvergunning. Dit weigeringsbesluit raakt enkel de maatschap. Naar het oordeel van de rechtbank zijn bij dit besluit geen belangen van andere leden van de stichting of anderszins een ander belang dan het individuele belang van de maatschap in het geding. Dat de stichting zich vergelijkbare individuele belangen van andere leden aantrekt en daarover procedures voert, maakt dat niet anders. [2] Omdat het collectieve belang dat de stichting behartigt niet rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, is de stichting niet aan te merken als belanghebbende. Dat betekent dat zij tegen het weigeringsbesluit ook geen beroep kan instellen.
Het beroep voor zover ingediend door de stichting is niet-ontvankelijk.
Heeft de maatschap belang bij het voeren van deze procedure?
8. De rechtbank overweegt verder dat de bestuursrechter een bij hem ingediend beroep alleen inhoudelijk hoeft te beoordelen, als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het voorliggende besluit. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. Met andere woorden, de indiener dient een actueel en reëel belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Als dat belang is niet (meer) aanwezig is, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. [3]
8.1.
De maatschap betoogt dat zij een belang heeft bij het voeren van deze procedure. Zij wil namelijk een natuurvergunning krijgen en niet slechts een ‘positieve weigering’ inhoudende dat de vergunning wordt geweigerd omdat er geen vergunning nodig is. Zij geeft aan dat het uit het oogpunt van rechtszekerheid, bijvoorbeeld voor het doen van investeringen, van belang is dat zij beschikt over een natuurvergunning waarin de wijzigingen zijn vastgelegd. Een natuurvergunning biedt rechtszekerheid en een positieve weigering niet. Volgens de maatschap wordt de Aerius-calculator regelmatig geactualiseerd en kan een nieuwe berekening van de beoogde situatie na een wijziging van Aerius ineens tot een toename van stikstofdepositie leiden, met alsnog een vergunningplicht tot gevolg. Ook de emissiefactoren voor dieren worden regelmatig gewijzigd. Gelet op deze omstandigheden is het verlenen van een positief weigeringsbesluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus de maatschap. Het college kan, ondanks dat geen vergunningplicht bestaat, toch een besluit tot vergunningverlening nemen. De maatschap wijst daartoe op artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Wnb. Volgens haar is het op grond van dit artikel mogelijk om een natuurvergunning te verlenen. De grondslag voor het besluit is dan gelegen in het stellen van voorschriften. Eisers verwijzen daarvoor naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juni 2021 (ECLI:NL:RBNHO:2021:4342).
De maatschap is het daarnaast niet eens met de volgende overweging in het bestreden besluit: “Deze positieve weigering bevat een beoordeling op grond van de huidige plannen, het huidige recht (de huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie) en het huidige beleid. Indien de plannen in vorm of omvang veranderen of het recht of beleid wijzigt dan kan dat tot gevolg hebben dat aan deze positieve weigering geen rechten meer kunnen worden ontleend.” Deze overweging wordt door de maatschap als een ‘disclaimer’ beschouwd die de rechtszekerheid nog verder ondermijnt.
8.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat de maatschap geen procesbelang heeft omdat haar rechtspositie niet zou wijzigen als zij wel een vergunning voor het gevraagde project zou krijgen. In dit geval heeft het verstrekken van de gevraagde vergunning geen juridische meerwaarde. De door de maatschap aangehaalde ‘disclaimer’ is volgens het college slechts een informatieve mededeling die geen afbreuk doet aan de rechtsgeldigheid van het bestreden besluit.
8.3.
Zoals onder 8. is overwogen geldt als vereiste voor het aannemen van procesbelang onder meer dat het doel dat de maatschap voor ogen heeft, voor haar ook feitelijk van betekenis is. De maatschap moet dus een feitelijk belang hebben bij het verkrijgen van een vergunning voor het aangevraagde project in plaats van een positieve weigering. Van een dergelijk belang is pas sprake als een vergunning meer of andere rechten verleent dan een positieve weigering. Naar het oordeel van de rechtbank geeft een positieve weigering evenveel rechten als een vergunning.
8.4.
Voor dat oordeel is van belang dat uit vaste jurisprudentie volgt dat voor de beantwoording van de vraag of voor een voorgenomen handeling een vergunning is vereist, een vergunning kan worden aangevraagd. Het college dient bij het nemen van een besluit op zulk een aanvraag de vergunningplicht als een voorvraag te beoordelen. Vervolgens kan tegen het aan het besluit ten grondslag liggende oordeel omtrent de vergunningplicht door het indienen van beroep bij de bestuursrechter tegen het besluit worden opgekomen. [4]
8.5.
In deze zaak is tussen partijen niet in geschil dat er door intern salderen geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, waardoor er voor het project geen sprake is van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
De maatschap heeft echter wel een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het project, waarop door het college is beslist. Dit betekent dat sprake is van een besluit, dat in dit geval inhoudt dat voor het project geen vergunning vereist is omdat door intern salderen geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie. Zoals hiervoor overwogen kan tegen dat besluit bij de bestuursrechter worden opgekomen, ook door derden indien zij van mening zijn dat het project niet zonder vergunning uitgevoerd mag worden. [5] Dat een positieve weigering in rechte aangevochten kan worden betekent ook dat dit besluit in rechte vast kan komen te staan en dat daarvan in een latere procedure uitgegaan moet worden. [6] Dit alles maakt dat de rechtsgevolgen van deze positieve weigering gelijk zijn aan die van een vergunning voor het gevraagde project waaraan dezelfde argumentatie ten grondslag zou zijn gelegd. Een vergunning levert in dit geval dus niet meer rechten op dan de positieve weigering, zodat de maatschap geen belang heeft bij het voeren van deze procedure.
8.6.
De verwijzing van de maatschap naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juni 2021 (ECLI:NL:RBNHO:2021:4342) doet hier niet aan af omdat uit die uitspraak volgt dat het in die zaak niet slechts ging om intern salderen maar om een bredere aanvraag.
8.7.
Daarbij merkt de rechtbank nog op dat zij begrijpt dat de maatschap gevoelsmatig meer waarde hecht aan een vergunning dan aan een besluit waarin staat dat geen vergunning vereist is. Dat doet aan de juridische gelijkwaardigheid echter niet af. De door de maatschap aangehaalde maatschappelijke discussie maakt dit ook niet anders. Deze discussie ziet met name op de onduidelijkheid die ontstaat als ondernemers zelf een berekening uitvoeren en tot de conclusie komen dat intern salderen op basis van het geldende Aerius model mogelijk is. Als zij dan op basis daarvan een project uitvoeren kan later discussie ontstaan over de gehanteerde rekenmethode of gewijzigd beleid. Van die onzekerheid is echter geen sprake als de betreffende ondernemer een aanvraag indient en een besluit genomen wordt dat voor het project geen vergunning vereist is.
8.8.
Vervolgens is de vraag of in dit geval aanleiding bestaat om hier anders over te denken vanwege de “disclaimer”. Zowel in een voetnoot op pagina 1 van het besluit als in de toelichting op het besluit heeft verweerder opgenomen dat de positieve weigering een beoordeling bevat “op grond van de huidige plannen, het huidige recht (de huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie) en het huidige beleid.” In de voetnoot is vervolgens bepaald dat als de plannen in vorm of omvang wijzigen of het recht of beleid wijzigt, dit tot gevolg kan hebben dat geen sprake meer is van een vergunningvrij project, terwijl in de toelichting is opgenomen dat in die gevallen aan de positieve weigering geen rechten meer ontleend kunnen worden. Naar het oordeel van de rechtbank doet dit aan het voorgaande echter niet af. Van belang is dat de rechtskracht van besluiten uit de wet volgt, waaronder eventueel overgangsrecht in toekomstige regelingen en niet uit een overweging in een concreet besluit. Dit geldt voor zowel positieve weigeringen als voor vergunningen. Ook in zoverre bestaat er dus geen grond voor het oordeel dat een vergunning meer rechten zou verlenen. Aan deze disclaimer kan daarom evenmin procesbelang worden ontleend.
8.9.
Uit het voorgaande volgt dat de maatschap geen feitelijk belang heeft bij het doel van deze procedure, het verkrijgen van een vergunning. Reeds hierom heeft zij geen procesbelang. Ten overvloede overweegt de rechtbank daarbij nog dat zij dit doel ook niet kan bereiken met het voeren van deze procedure. Niet in geschil is dat de verslechteringsvergunning niet meer bestaat en dat bij het ontbreken van een vergunningplicht de natuurvergunning moet worden geweigerd, [7] zoals het college in het voorliggende geval heeft gedaan. Het opnieuw in de wet opnemen van een dergelijke vergunningplicht kan niet met deze procedure worden bereikt. Alleen de wetgever kan (opnieuw) een natuurvergunningplicht in het leven roepen. In zoverre kan de maatschap haar doel dus niet bereiken. Ook artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Wnb kan naar het oordeel van de rechtbank niet dienen als grondslag voor het verlenen van een natuurvergunning. In deze zaak is namelijk sprake van een project (artikel 2.7 Wnb) en niet van een handeling (artikel 2.4 Wnb). In het wetsvoorstel voor de Wnb was in artikel 2.4, vijfde lid, uitdrukkelijk opgenomen dat het eerste lid van artikel 2.4 niet van toepassing is op een project of een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, of een omgevingsvergunning onder toepassing van artikel 2.17a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is verleend. Artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb is weliswaar niet in werking getreden, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat het mogelijk is om de aanschrijvingsbevoegdheid, en de bevoegdheid om in dat kader voorschriften op te leggen, kan worden toegepast op projecten. Omdat er geen wettelijke grondslag bestaat om een natuurvergunning te verlenen, kan de maatschap met deze procedure niet meer bereiken dan het positieve weigeringsbesluit waarover zij beschikt. De omstandigheid dat zij haar doel, een vergunning, niet kan bereiken staat dus eveneens in de weg aan het aannemen van procesbelang.
9. Zowel omdat de maatschap met deze procedure niet kan bereiken dat haar een vergunning wordt verleend als omdat zij geen feitelijk belang heeft bij het verkrijgen van een vergunning, is er geen sprake van procesbelang. Dit betekent dat ook het beroep voor zover ingediend door de maatschap niet-ontvankelijk is.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep van de maatschap en de stichting is niet-ontvankelijk. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van de maatschap en de stichting niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, mr. J. Heijerman en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.