Uitspraak
200507231/1.
Datum uitspraak: 19 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Universiteit van Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/1337 van de rechtbank Amsterdam van 1 juli 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (voorheen: de Staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen).
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2001 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, thans Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Staatssecretaris), het Binnengasthuiscomplex te Amsterdam en de samenstellende onderdelen ervan aangewezen als beschermd monument.
Bij besluit van 17 februari 2004 heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juli 2005, verzonden op 4 juli 2005, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 september 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 28 oktober 2005 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.A. Moolhuizen, advocaat te Amsterdam, en J.J. Daniëls, projectmanager bij appellante, en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.P. Abeling, werkzaam bij de Rijksdienst voor de Monumentenzorg, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, ten eerste, van de Monumentenwet 1988 (hierna: de Monumentenwet) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder monumenten: alle vóór tenminste vijftig jaar vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid en hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet kan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, al dan niet op verzoek van belanghebbenden, onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument. Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, vraagt de Minister, voordat hij ter zake een beschikking geeft, advies aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin het monument is gelegen. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, stelt dat college de nader aangeduide belanghebbenden in de gelegenheid zich te doen horen. Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, beslist de Minister, de Raad voor cultuur gehoord, binnen tien maanden na de datum van verzending van de adviesaanvraag aan het college burgemeester en wethouders.
De uitoefening van de aanwijzingsbevoegdheid is opgedragen aan de Staatssecretaris.
2.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 juli 2001 heeft de Staatssecretaris het Binnengasthuiscomplex te Amsterdam (hierna: het complex) en de samenstellende onderdelen ervan, waaronder de voormalige tweede chirurgische kliniek en het Zusterhuis met uitbreidingen (hierna: de gebouwen), in het kader van het Monumenten Selectie Project (hierna: MSP) aangewezen als beschermd monument.
Het geding in hoger beroep is beperkt tot de aanwijzing van de gebouwen als beschermd monument.
2.3. Appellante klaagt erover dat de rechtbank ten onrechte de gronden buiten beschouwing heeft gelaten die zij in verband met haar beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel heeft aangevoerd.
De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat deze gronden niet eerder in de procedure, in het bijzonder in de bezwaarfase, zijn ingebracht en dat deze buiten beschouwing worden gelaten, nu deze niet rechtstreeks verband houden met hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 7 december 2005 in zaak no.
200501043/1, staat de toetsing door de rechtbank van het besluit van 17 februari 2004 naar de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan er niet aan in de weg en voorts verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van dat besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft dat miskend en aldus de betrokken gronden ten onrechte niet inhoudelijk beoordeeld. De Afdeling zal dat nu alsnog doen.
200501043/1, staat de toetsing door de rechtbank van het besluit van 17 februari 2004 naar de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan er niet aan in de weg en voorts verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van dat besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft dat miskend en aldus de betrokken gronden ten onrechte niet inhoudelijk beoordeeld. De Afdeling zal dat nu alsnog doen.
2.3.1. Appellante betoogt dat zij in strijd met voormeld artikel 3, vierde lid, van de Monumentenwet niet door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) is gehoord.
Bij zijn advisering aan de Staatssecretaris bij brief van 8 oktober 1998 heeft het college appellante in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het voornemen tot bescherming, met de mogelijkheid om te verzoeken een mondelinge toelichting op de bezwaren te geven. Bij brieven van 30 november 1998 heeft appellante haar bezwaren kenbaar gemaakt en daarbij aangegeven bereid te zijn tot een mondelinge toelichting daarop. Daargelaten of dat aanleiding had moeten vormen voor het college om appellante te horen, is er, nu zij in de bezwaarschriftenprocedure tegen het primaire besluit wél is gehoord en daarbij de gelegenheid heeft gehad zich volledig over de zaak uit te laten, geen grond om aan te nemen dat zij door het achterwege blijven van het horen door het college in haar processuele belang is geschaad. Gelet hierop slaagt het betoog van appellante niet.
2.3.2. Appellante heeft voorts betoogd dat de Staatssecretaris in strijd met artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld door in afwijking van zijn beleid de gebouwen aan te wijzen als beschermd monument. Volgens haar strekt het aanwijzingsbeleid ertoe dat alleen in het kader van het zogenoemde Monumenten Inventarisatie Project (MIP) geselecteerde onroerende zaken, behoudens hier niet toepasselijke uitzonderingen, in aanmerking komen voor aanwijzing.
Vast staat dat de gebouwen niet als samenstellend onderdeel van het complex op de Amsterdamse MIP-lijst uit 1990 stonden.
Het hier toepasselijke aanwijzingsbeleid is terug te vinden in de nota Selectie en Registratie Jongere Stedenbouw en Bouwkunst van 17 februari 1992 (hierna: de nota), en de circulaire inzake Monumenten Selectie Project (MSP) en de Monumenten Registratie Procedure (MRP) van 1 juli 1994 (hierna: de circulaire). In de circulaire is onder paragraaf 2 "Aanpassing WERKWIJZE MSP", voor zover van belang, aangegeven dat de zelfstandig werkende gemeenten (waaronder Amsterdam) aan de Rijksdienst voor de Monumentenzorg concept-indicatieve lijsten (CIL's) van de te selecteren monumenten voor algemene toetsing voorleggen, waarbij het opstellen van de CIL's dient te geschieden op inhoudelijke gronden, aan de hand van de nader genoemde criteria. Daarbij staat vermeld dat het MIP-bestand basis voor de selectie is en blijft, maar dat aanvulling op grond van nieuwe gegevens en inzichten - mits goed gemotiveerd - in beginsel mogelijk is.
Gelet op de aangehaalde passage voorziet het aanwijzingsbeleid er, anders dan appellante meent, in dat ook niet op de MIP-lijst voorkomende objecten alsnog konden worden voorgedragen voor aanwijzing. Dat de gebouwen door de gemeente op de CIL zijn geplaatst vormt op zichzelf dus geen afwijking van het aanwijzingsbeleid en dat is te minder het geval omdat het hier gaat om een samenstellend onderdeel van het wél op de MIP-lijst voorkomende complex, dat in het kader van het MSP ook volgens de nota nog bij de beschermingsvoorstellen betrokken kon worden. Er is voorts geen grond om te oordelen dat het alsnog plaatsen van de gebouwen als samenstellend onderdeel van het complex op de CIL niet berust op een zorgvuldige procedure of onvoldoende is onderbouwd. Dat appellante heeft aangegeven het op inhoudelijke gronden niet eens te zijn met de waardering van de aan de gebouwen toegekende waarden, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat die opvatting niet berust op een deskundigenadvies dat tegenwicht kan bieden aan de deskundigheid van degenen die bij de totstandkoming van de CIL zijn betrokken. Het betoog van appellante faalt.
2.3.3. Appellante heeft ten aanzien van de plaatsing van de gebouwen op de CIL ook betoogd dat dit is geschied in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij heeft in dat verband gewezen op het zo aangeduide Koloniaal Etablissement aan de Westerdoksdijk 2-10 dat niet op die lijst is geplaatst, omdat daarvan, net zoals van de gebouwen, afbraak was voorzien.
In de gemeentelijke stukken die ten grondslag zijn gelegd aan de vaststelling van de CIL staat dat bescherming van het Koloniaal Etablissement zich niet laat verenigen met het voor het betrokken gebied op 17 maart 1999 vastgestelde Stedenbouwkundig Programma van Eisen (SPvE), waarin niet is voorzien in het behoud van dat gebouw. Het Binnengasthuiscomplex lag niet binnen een gebied waar een recent SPvE was vastgesteld, evenmin overigens als de Brandweerkazerne aan de De Ruijterkade 149-150, die eveneens wél is voorgedragen als te beschermen rijksmonument. Gelet daarop kan niet staande worden gehouden dat er een ongerechtvaardigd onderscheid is gemaakt tussen de vermelde gevallen, zoals appellante meent. Haar betoog ter zake faalt.
2.3.4. Appellante heeft in het verband van de vermelde beginselen ten slotte betoogd dat het verplichte advies van de Raad voor Cultuur van 19 oktober 2000 zodanig gebrekkig is dat de Staatssecretaris daarop niet zijn aanwijzingsbesluit mede had mogen baseren.
In het advies van de Raad voor Cultuur staat dat zich in de Amsterdamse MSP-selectie geen objecten bevinden die pertinent niet voor rijksbescherming in aanmerking komen en dat wordt ingestemd met de selectie en bescherming van alle voorgedragen objecten. Nu daaruit evenzeer blijkt dat de Raad voor Cultuur de gehele Amsterdamse selectie van circa 200 objecten zoals beschreven in het document "Omdat de vormen goed gekozen zijn", waarin ook de gebouwen staan, bij haar beoordeling heeft betrokken, bestaat er geen grond om te oordelen dat dit advies onvolledig was. Dat daarin nog enige separaat te maken kanttekeningen worden aangekondigd, die nimmer ingestuurd zijn, doet daaraan niet af, nu de positieve conclusie daar niet van afhing. Anders dan appellante in dit verband voorts heeft aangevoerd, kan uit de omstandigheid dat in het advies van de Raad voor Cultuur niet uitdrukkelijk het toepasselijke toetsingscriterium "van nationaal belang" staat vermeld, niet worden afgeleid dat onduidelijk is of de Raad aan het juiste criterium heeft getoetst. Gegeven de deskundigheid van de Raad voor Cultuur mocht de Staatssecretaris ervan uitgaan dat aan dat criterium is getoetst, dat overigens ook staat vermeld in de inleiding van vermeld document, dat de grondslag vormde voor het advies. Het betoog van appellante faalt.
2.3.5. Uit het voorgaande volgt dat de door de rechtbank ten onrechte niet behandelde beroepsgronden niet leiden tot het oordeel dat het gehandhaafde aanwijzingsbesluit, voor zover het de gebouwen betreft, niet in stand kan blijven.
2.4. Appellante betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de belangenafweging die de Staatssecretaris aan zijn gehandhaafde aanwijzingsbesluit ten grondslag heeft gelegd kennelijk onredelijk is. Zij heeft erop gewezen dat haar huisvestingsbeleid door de aanwijzing ernstig wordt ondergraven en dat zij in het kader van de uitvoering van dat beleid, in het aan de MIP-lijst van 1990 ontleende vertrouwen dat de gebouwen buiten de aanwijzing zouden blijven, grote uitgaven heeft gedaan. Dienaangaande heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat de aanwijzing voor haar voorzienbaar was.
De aanwijzing van de gebouwen als beschermd monument betekent niet dat ingrijpende wijzigingen, zoals de door appellante gewenste realisering van de nieuwbouwplannen op de plaats van de gebouwen, zonder meer geen doorgang zullen kunnen vinden. Daarover moet worden beslist in het kader van de daarvoor vereiste vergunningprocedure als voorzien in artikel 11 en Pro verder van de Monumentenwet. Gegeven de omstandigheid dat noch ten tijde van het aanwijzingsbesluit, noch ten tijde van de handhaving daarvan een bouwaanvraag voorlag voor de nieuwbouwplannen van appellante heeft de Staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de afweging tussen het belang van het behoud van het beschermenswaardige object en het belang van de realisering van de bouwplannen in die procedure zal moeten plaatsvinden. In zoverre appellante meent dat zij aan de MIP-lijst van 1990 het gerechtvaardige vertrouwen mocht ontlenen dat in redelijkheid geen aanwijzing zou kunnen plaatsvinden, berust dat op een verkeerde uitleg van het aanwijzingsbeleid. Verwezen wordt naar hetgeen daarover onder rechtsoverweging 2.3.2 is overwogen. Appellante mocht er derhalve niet zonder meer van uitgaan dat de bebouwen niet in het kader van het MSP, zoals is geschied, alsnog zouden worden aangewezen. In die zin begrijpt de Afdeling ook de overwegingen van de rechtbank inzake de 'voorzienbaarheid' en zijn die overwegingen ook niet onjuist. Het betoog van appellante faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze berust, te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
w.g. Troostwijk w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
27-496.