Uitspraak
200600396/1.
Datum uitspraak: 23 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Cuijk,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Cuijk,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], gemeente Cuijk,
en
het college van burgemeester en wethouders van Cuijk,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een vrieshuis en slachtproductbedrijf op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 8 december 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 6 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2006, appellant sub 2 bij brief van 15 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2006, en appellante sub 3 bij brief van 15 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 16 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2006, waar appellant sub 1, in persoon, appellant sub 2, in persoon, appellante sub 3, in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. T. Agterberg, medewerker van het Regionaal Milieubedrijf Cuijk, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk is wat betreft de grond dat vergunninghoudster zich ten onrechte niet conformeert aan de intentieverklaring uitvoering milieubeleid vleesindustrie en de grond dat vergunninghoudster ten onrechte geen bedrijfsmilieuplan wil opstellen. Voorts heeft verweerder gesteld dat het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk is voor zover dat betrekking heeft op vergunningvoorschrift 1.1.3, op vergunningvoorschrift 1.1.5, op het aan de vergunning verbinden van aanvullende voorwaarden ten aanzien van het in werking zijn van de koelinstallaties van geparkeerde vrachtwagens in de nachtperiode en in het weekend, en op het aan de vergunning verbinden van aanvullende voorwaarden ten aanzien van het ventileren van koelwagens. Tot slot heeft verweerder gesteld dat het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk is voor zover dat betrekking heeft op het buiten de vergunde bedrijfstijden in werking zijn van condensors binnen de inrichting.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant sub 1 heeft de grond dat vergunninghoudster zich niet wil conformeren aan de intentieverklaring uitvoering milieubeleid vleesindustrie en de grond dat vergunninghoudster ten onrechte geen bedrijfsmilieuplan wil opstellen, niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellant sub 2 heeft de gronden met betrekking tot vergunningvoorschrift 1.1.3 en vergunningvoorschrift 1.1.5 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 en sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
Anders dan verweerder heeft gesteld, vinden de gronden van appellant sub 2 met betrekking tot het aan de vergunning verbinden van aanvullende voorwaarden ten aanzien van het in werking zijn van de koelinstallaties van geparkeerde vrachtwagens in de nachtperiode en in het weekend, en met betrekking tot het aan de vergunning verbinden van aanvullende voorwaarden ten aanzien van het ventileren van koelwagens wel hun grondslag in de bedenkingen, waarin appellant sub 2 heeft aangevoerd dat hij regelmatig geluidoverlast van het bedrijf ondervindt. Voorts vindt, anders dan verweerder stelt, de grond van appellante sub 3 met betrekking tot het buiten de vergunde bedrijfstijden in werking zijn van condensors binnen de inrichting wel zijn grondslag in de bedenkingen, waarin is aangevoerd dat appellante 24 uur per dag geluidoverlast ondervindt als gevolg van het in werking zijn van de inrichting. De beroepen van appellanten sub 2 en sub 3 zijn daarom in zoverre ontvankelijk.
2.3. Appellant sub 1 voert aan dat in de considerans van het bestreden besluit ten onrechte de woning [locatie] wordt genoemd, terwijl deze woning niet bestaat.
Mede in aanmerking genomen het verweerschrift, waarin verweerder heeft aangegeven dat voor zover in het bestreden besluit wordt gesproken van [locatie] in plaats van [locatie], er sprake is van een typefout, is de Afdeling van oordeel dat op dit punt sprake is van een kennelijke verschrijving welke geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Deze beroepsgrond van appellant sub 1 slaagt niet.
2.4. Appellant sub 2 betoogt dat verweerder in het bestreden besluit bij de beoordeling van de gevolgen van het in werking zijn van de inrichting op de luchtkwaliteit ten onrechte niet is uitgegaan van het Besluit luchtkwaliteit 2005 en gewijzigde Europese regelgeving, waarin lagere normen zijn opgenomen dan de normen genoemd in het bestreden besluit. Daarnaast voert appellant sub 2 aan dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van de achtergrondconcentratie van stikstofdioxide en zwevende deeltjes in het gebied waarin de inrichting is gelegen over het jaar 2004, terwijl het bestreden besluit eind 2005 is genomen. Volgens appellant sub 2 had verweerder recentere metingen als uitgangspunt moeten nemen.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat de normen die verweerder in het bestreden besluit als uitgangspunt heeft gehanteerd bij de beoordeling van de gevolgen van het in werking zijn van de inrichting op de luchtkwaliteit, overeenkomen met de grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes zoals opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005 en de van toepassing zijnde Europese regelgeving. Voor zover in de considerans van het bestreden besluit bij de norm voor stikstofdioxide de term
'24-uurgemiddelde concentratie' is gebruikt in plaats van 'uurgemiddelde concentratie' overweegt de Afdeling, dat op dit punt sprake is van een kennelijke verschrijving welke geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat verweerder bij de beoordeling van de gevolgen van de vergunningverlening voor de luchtkwaliteit is uitgegaan van verouderde gegevens, blijkt uit de stukken, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen gegevens met betrekking tot de jaargemiddelde concentraties over 2005 beschikbaar waren. Uit het bestreden besluit blijkt dat in 2004 aan de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes ruimschoots werd voldaan. Appellant sub 2 heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze grenswaarden als gevolg van de aangevraagde en bij het bestreden besluit vergunde bedrijfsactiviteiten zullen worden overschreden.
Deze beroepsgrond van appellant sub 2 treft geen doel.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11 (oud) van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 (oud) van de wet.
2.6. Appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 betogen onaanvaardbare geurhinder te ondervinden als gevolg van het in werking zijn van de inrichting. In dit verband voeren zij onder meer aan dat het aantal geregistreerde klachten voor verweerder geen argument mag zijn om al dan niet maatregelen aan vergunninghoudster op te leggen. Volgens appellanten dient verweerder een objectieve beoordeling te maken van de door de inrichting te veroorzaken geurhinder, temeer nu niet altijd vaststaat welke inrichting op het industrieterrein de waargenomen geur veroorzaakt. Ter zitting hebben appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 nog aangevoerd dat de geurhinder afkomstig van de waterzuiveringsinstallatie door de ventilatoren van de andere gebouwen binnen de inrichting verder wordt verspreid.
2.6.1. In voorschrift 8.2.1 is bepaald dat de geurimmissie vanwege de inrichting de waarde van 1,0 ge/m3, bepaald als uurgemiddelde concentratie, ter plaatse van woningen van derden niet meer dan 2 procent van de tijd (98 percentiel) mag overschrijden.
2.6.2. Blijkens de stukken heeft verweerder het aantal geregistreerde klachten als uitgangspunt genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde activiteiten tot emissies naar de lucht kunnen leiden. Naar aanleiding hiervan is in opdracht van vergunninghoudster door RBK Milieu Advies B.V. een geuronderzoek uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 18 november 2004, aangevuld op 3 december 2004, (hierna: het geuronderzoek) dat bij de aanvraag is gevoegd. Voor een beoordeling van de aanvaardbaarheid van de emissies heeft verweerder de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht als uitgangspunt genomen. Voorts heeft verweerder zich hierbij gebaseerd op voornoemd geuronderzoek. Blijkens het dictum van het bestreden besluit maken de aanvraag en de daarbij behorende bijlagen deel uit van de vergunning. Het vorenstaande in aanmerking genomen ziet de Afdeling in hetgeen appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich bij de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geurhinder ten onrechte uitsluitend op klachten zou hebben gebaseerd.
2.6.3. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting vindt binnen de inrichting opslag en verwerking van slachtmateriaal plaats. Voorts is gebleken dat zich binnen de inrichting verschillende potentiële geurbronnen bevinden, waarvoor geen geuremissiebeperkende maatregelen zijn vermeld. In het bij de aanvraag gevoegde geurrapport is uitsluitend de geuremissie van de binnen de inrichting aanwezige waterzuiveringsinstallatie beoordeeld. Verweerder heeft niet onderzocht of bedoelde andere potentiële geurbronnen aanvullende maatregelen vergen. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten.
Deze beroepsgrond van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 slaagt.
2.7. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat aan de vergunning ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden met betrekking tot het in werking zijn van de koelinstallaties van geparkeerde vrachtwagens gedurende de nachtperiode en in het weekend. Volgens appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 zijn deze koelinstallaties ook in het weekend buiten de vergunde bedrijfstijden in werking. Voorts zijn volgens appellanten sub 1 en sub 2 aan de vergunning ten onrechte geen voorschriften verbonden die betrekking hebben op het ventileren van de koelwagens.
2.7.1. Blijkens de aanvraag is de inrichting van maandag 06.00 uur tot zaterdag 12.00 uur in bedrijf. In het tot de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van Buijvoets bouw- en geluidadvisering van juni 2005, zoals aangevuld op 13 juni 2005 (hierna: het akoestisch rapport), zijn de koelmotoren van de vrachtwagens binnen de inrichting, ook wanneer deze zijn geparkeerd, betrokken in de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geluidhinder. De inrichting dient in werking te zijn overeenkomstig de aanvraag en de daarbij behorende stukken. De stelling dat buiten voornoemde bedrijfstijden vrachtwagens met in werking zijnde ventilatoren en koelmotoren binnen de inrichting aanwezig zijn, betreft een kwestie van handhaving en betreft derhalve niet de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van hetgeen waartoe vergunninghoudster op grond van de verleende vergunning is gehouden.
Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in zoverre geen nadere voorschriften aan de vergunning behoeven te worden verbonden.
Deze beroepsgrond van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 treft geen doel.
2.8. Appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 voeren aan onaanvaardbare geluidhinder te ondervinden als gevolg van het in werking zijn van de inrichting.
In dit verband stellen appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 zich onder meer op het standpunt, dat bij het bestreden besluit de in het akoestisch rapport genoemde maatregel C ter beperking van geluidhinder ten onrechte en in strijd met het alara-beginsel niet is voorgeschreven. Volgens appellanten is niet aangetoond dat toepassing van deze maatregel economisch niet haalbaar zou zijn, terwijl hiermee wel een verdere afname van de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder kan worden bereikt. Tot slot stelt appellant sub 2 dat geen sprake mag zijn van een verkapte weigering van de vergunning.
2.8.1. De inrichting is gelegen op een ingevolge de Wet milieubeheer gezoneerd industrieterrein. Rond het industrieterrein is een geluidzone vastgesteld, waarbuiten de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Voorts is voor een aantal woningen binnen de zone een maximaal toelaatbare geluidbelasting vastgesteld. In het geval van vergunningverlening voor een bedrijf op een gezoneerd industrieterrein moet verweerder op grond van artikel 8.8, derde lid, onder a, van de Wet milieubeheer de zonegrenswaarden en grenswaarden bij woningen binnen de zone in acht nemen.
2.8.2. Verweerder heeft bij de beoordeling van het geluidaspect de geluidbelasting vanwege de aangevraagde activiteiten getoetst aan de geldende zonegrenswaarde krachtens de Wet geluidhinder alsmede aan de geluidgrenswaarden opgenomen in de onderliggende vergunning van 12 januari 1996. Hierbij heeft hij zich gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport.
2.8.3. Niet in geschil is dat aan de bestaande inrichtingen op het industrieterrein, waaronder de onderhavige inrichting, in de huidige situatie reeds een zodanige geluidruimte is toegekend dat de geluidbelasting vanwege dat industrieterrein gedurende de nachtperiode op het hier van belang zijnde zonepunt 19, 46,1 dB(A) bedraagt, terwijl voor dit zonepunt in de nachtperiode een grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 45 dB(A) geldt. Blijkens het akoestisch rapport leidt de bij het bestreden besluit verleende vergunning ertoe dat zelfs met toepassing van de in het akoestisch rapport genoemde maatregelen A, B, C en D op genoemd zonepunt een geluidbelasting vanwege het industrieterrein optreedt van 46,2 dB(A) gedurende de nachtperiode. Nu verweerder in voorschrift 7.1.2 uitsluitend heeft bepaald dat de maatregelen A, B en D moeten worden uitgevoerd, treedt er op voornoemd zonepunt mogelijk een nog hogere geluidbelasting op. Uit het vorenstaande volgt dat het verlenen van de vergunning niet in overeenstemming is met de in artikel 53 van Pro de Wet geluidhinder gestelde zonegrenswaarde. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit miskend. De Afdeling overweegt dat artikel 8.10, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer de verplichting met zich brengt om een vergunning te weigeren in het geval verlening daarvan niet in overeenstemming is met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, van de Wet milieubeheer door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen. Nu reeds sprake is van een bestaande overschrijding van de zonegrenswaarde, zal elke toevoeging een extra inspanning vergen teneinde de geluidbelasting terug te dringen tot de zonegrenswaarde van 50 dB(A). Ook een bijdrage van 0,1 dB(A) vanwege de inrichting moet, hoe gering ook, worden beschouwd als een toevoeging aan die bestaande overschrijding. Nu verweerder de vergunning niet heeft geweigerd, verdraagt het bestreden besluit zich niet met artikel 8.10, eerste en tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer in hun onderlinge samenhang bezien.
Het vorenstaande in aanmerking genomen treffen de beroepen van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 in zoverre doel.
2.9. De beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 zijn, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het beroep van appellante sub 3 is gegrond. Nu de geur- en geluidaspecten bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. De overige beroepsgronden van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 behoeven geen bespreking.
2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk voor zover het betreft de grond dat vergunninghoudster zich niet wil conformeren aan de intentieverklaring uitvoering milieubeleid vleesindustrie en de grond dat vergunninghoudster ten onrechte geen bedrijfsmilieuplan wil opstellen;
II. verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk voor zover het betreft de gronden met betrekking tot vergunningvoorschrift 1.1.3 en vergunningvoorschrift 1.1.5;
III. verklaart het beroep van appellanten sub 1 en sub 2 voor het overige gegrond;
IV. verklaart het beroep van appellant sub 3 gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Cuijk van 29 november 2005;
VI. gelast dat de gemeente Cuijk aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor appellant sub 1, € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor appellant sub 2 en € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor appellante sub 3 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2006
154-443.