Uitspraak
200600633/1.
Datum uitspraak: 11 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de stichting 'Stichting Koppeling',
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/2126-WIE van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2005 in het geding tussen:
de stichting 'Stichting BAVO RNO Groep', gevestigd te Rotterdam
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij brief van 14 januari 2005 heeft appellant (hierna: de Stichting) aan de Stichting BAVO RNO Groep (hierna: BAVO RNO) een bedrag toegekend van € 203.847,-- ter compensatie van de kosten in verband met de behandeling c.q. opname van onverzekerde vreemdelingen in het jaar 2002. Tevens heeft de Stichting bij dit besluit bevestigd dat het verzoek om aanvullende compensatie voor 2001 niet zal worden gehonoreerd.
Bij besluit van 25 april 2005 heeft de Stichting aan BAVO RNO medegedeeld geen beslissing te kunnen nemen op het daartegen gemaakte bezwaar, omdat de Stichting geen bestuursorgaan is en tegen de toekenning van de bijdrage derhalve geen bezwaar openstaat.
Bij uitspraak van 16 december 2005, verzonden op 20 december 2005, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door BAVO RNO ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 maart 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 april 2006 heeft BAVO RNO van antwoord gediend.
Bij besluit van 14 juni 2006, heeft de Stichting, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het door BAVO RNO gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft BAVO RNO bij brief van 22 juni 2006 beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2006, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Schoonhoven, advocaat te
's-Hertogenbosch, vergezeld door T.A.N. Stam, en BAVO RNO, vertegenwoordigd door mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle, vergezeld door mr. E.E. Haverkamp, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Stichting is blijkens haar statuten opgericht op 28 april 1997.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de statuten stelt de Stichting zich ten doel: het verlenen van financiële bijdragen aan aangewezen instellingen voor activiteiten op het terrein van de gezondheidszorg ten behoeve van personen, die op grond van hun verblijfsstatus zijn uitgesloten van toegang tot de sociale ziektekostenverzekeringen.
Ingevolge artikel 4 van Pro haar statuten worden de financiële middelen gevormd door subsidies en andere baten.
Ingevolge artikel 13 van Pro de statuten regelt het algemeen bestuur met inachtneming van deze statuten en de wet de werkwijze (van organen) van de stichting nader bij reglement.
2.1.1. Ingevolge artikel 1 van Pro het Reglement Financiële Bijdragen Stichting Koppeling (hierna: het Reglement) wordt in dit reglement verstaan onder medisch noodzakelijke zorg: de zorg, voor zover niet uitgezonderd in bijlage A van dit reglement, zoals omschreven in het kader van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en voor zover deze zorg binnen de beroepsgroep naar algemeen erkende professionele standaard als medisch noodzakelijk kan worden beoordeeld. In ieder geval kan daartoe worden gerekend:
a) zorg verleend in of ter voorkoming van situaties van levensbedreiging, dan wel in of ter voorkoming van situaties van blijvend verlies van essentiële functies;
b) zorg verleend in situaties waarin zich een gevaar voor derden voordoet, zoals bij infectieziektes en bij psychische stoornissen, die gepaard gaan met agressief gedrag;
c) zwangerschapszorg en zorg rond de geboorte;
d) preventieve jeugdgezondheidszorg alsmede een vaccinatieprogramma overeenkomstig het rijksvaccinatieprogramma, voor zover de toegang daartoe al niet is verzekerd in het kader van de begrotingsgefinancierde preventieve (jeugd)gezondheidszorg.
2.1.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Reglement kunnen door de Stichting aan een aangewezen instelling bijdragen worden verstrekt ter bestrijding van knelpunten in de regionale gezondheidszorg aan onverzekerde personen.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Reglement worden de bijdragen slechts verstrekt voor zover het algemeen bestuur heeft geoordeeld dat deze betrekking hebben op kosten van medisch noodzakelijke zorg.
Ingevolge artikel 2, vierde lid, van het Reglement kan een financiële bijdrage slechts worden verleend voor zover de Stichting beschikt over de nodige gelden.
2.1.3. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van het Reglement dienen de individuele aanvragen ter compensatie van inkomensschade door zorgverleners en instellingen altijd plaats te vinden met een aanvraagformulier dat door de aangewezen instelling of de Stichting is verstrekt. Dit aanvraagformulier voldoet ten minste aan de eisen die zijn weergegeven in bijlage F. Het formulier verwijst naar het Reglement en de aanvrager verklaart dat naar beste weten is voldaan aan de hierna genoemde voorwaarden:
- de aanvraag heeft betrekking op medisch noodzakelijke zorg;
- de zorg is verleend aan een persoon die zich op grond van zijn verblijfsstatus in Nederland niet kan verzekeren en ook daadwerkelijk niet verzekerd is;
- de kosten van de zorg kunnen niet (volledig) op de zorgvrager worden verhaald.
Het formulier moet door de aanvrager ondertekend zijn.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel heeft de individuele aanvrager de verplichting om de onder de gegeven omstandigheden gepaste inspanningen te verrichten om vast te stellen dat aan de in lid 1 van dit artikel vermelde voorwaarden is voldaan.
2.1.4. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van het Reglement is de regeling bedoeld als vangnet om aanmerkelijke inkomensschade van zorgverleners en instellingen ten gevolge van de Koppelingswet te compenseren.
Ingevolge het tweede lid, is de vraag of sprake is van aanmerkelijke inkomensschade voor de eerstelijnszorg en medisch specialistische hulp ter beoordeling van de individuele zorgverlener.
Ingevolge het derde lid, geldt voor de AWBZ-instellingen een normatieve regeling, die inhoudt dat de kosten tot een bedrag ter grootte van één promille van het instellingsbudget voor rekening van de instelling blijft. Het meerdere kan voor vergoeding in aanmerking komen. Voor de omvang van het instellingsbudget kan worden uitgegaan van het totaalbedrag aan baten volgens de laatst vastgestelde (groeps)jaarrekening. Deze dient bij de aanvraag te worden gevoegd.
Ingevolge het vierde lid, behoudt het bestuur zich het recht voor - indien maatschappelijke en/of financiële omstandigheden daartoe aanleiding geven - het bepaalde in de voorgaande leden te wijzigen.
2.1.5. Ingevolge artikel 29 kan Pro de Stichting van de voorgaande bepalingen afwijken, indien daar dringende redenen voor zijn of indien een stringente toepassing van deze bepaling naar haar oordeel tot kennelijke onbillijkheden zou leiden.
2.2. Bij het in eerste aanleg bestreden besluit heeft de Stichting aan BAVO RNO medegedeeld geen beslissing te kunnen nemen op het gemaakte bezwaar. De Stichting heeft zich op het standpunt gesteld geen bestuursorgaan te zijn, waardoor tegen de toekenning van de bijdrage geen bezwaar openstaat.
De rechtbank heeft overwogen dat de Stichting wel een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat tegen de toekenning van de bijdrage ingevolge die wet bezwaar openstaat. De rechtbank heeft daarom het bij haar bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de Stichting alsnog een besluit op het bezwaar moet nemen.
2.3. De Stichting bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zij als bestuursorgaan in de zin van de Awb is aan te merken. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Nederlandse staat op grond van het verdragsrecht verplicht is om noodzakelijke medische zorg te bieden en dat de activiteiten van de Stichting mitsdien zijn aan te merken als een overheidstaak. De Stichting betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat, zoals uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden, de overheid de financiering van de noodzakelijke medische zorg onverplicht aan zich heeft getrokken. De omstandigheid dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) de activiteiten van de Stichting aanmerkt als activiteiten die het algemeen belang betreffen en deze activiteiten financieel ondersteunt, rechtvaardigt volgens de Stichting niet de conclusie dat zij derhalve een publieke taak uitoefent.
De Stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar activiteiten zijn aan te merken als een overheidstaak omdat de wetgever, onder verwijzing naar het beginsel van 'égalité devant les charges publiques', van opvatting is dat de kosten van het geïntegreerde vreemdelingenbeleid niet alleen door de zorgsector gedragen behoren te worden. De Stichting betoogt dat de rechtbank er kennelijk vanuit gaat dat de bijdrage moet worden aangemerkt als nadeelcompensatie en aldus heeft miskend dat in het onderhavige geval geen sprake is van een causaal verband tussen de inwerkintreding van de Koppelingswet en het niet betalen voor aan illegalen verleende medisch noodzakelijke zorg. Ook voorafgaand aan de invoering van de Koppelingswet bestond dit probleem.
De Stichting bestrijdt voorts de overweging dat sprake is van een nauwe financiële relatie tussen haar en de minister. Volgens de Stichting heeft de rechtbank miskend dat er slechts een reguliere subsidierelatie bestaat tussen haar en de minister en dat zij de eindadressant van de subsidie is. De Stichting besteedt de subsidie op een wijze die naar haar oordeel nodig is om de knelpunten op te lossen en om het statutaire doel te bereiken. De voorwaarden die de minister heeft gesteld zijn slechts de voorwaarden waaronder de minister bereid is subsidie te verlenen. Los daarvan kan de Stichting nadere voorwaarden stellen aan de verstrekking van bijdragen aan aangewezen instellingen.
2.3.1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan in de zin van die wet verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.3.2. Niet in geschil is dat de Stichting geen rechtspersoon is, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Stichting is aan te merken als een persoon of college in de zin van onderdeel b van deze bepaling. Voor het antwoord op die vraag is van belang of beslissingen omtrent de toekenning van de in het Reglement bedoelde bijdrage worden genomen ter uitoefening van enig openbaar gezag, als bedoeld in die bepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 november 1995 in zaak no. H01.95.0274/Q01 (AB 1996, 136), dient daartoe nader te worden bezien welke de rol is van de overheid bij de toepassing door de Stichting van het Reglement.
2.3.3. De inwerkingtreding op 1 juli 1998 van de Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland (Stb. 1998, 203, 204, hierna: de Koppelingswet), heeft tot gevolg dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft geen aanspraak kan maken op - onder meer - gefinancierde medische zorg.
Blijkens de Memorie van Toelichting op de Koppelingswet (TK 1994-1995, 24 233, nr. 3, pag. 17) dient een uitzondering aan de orde te zijn in de situatie waarin de verlening van de medische zorg niet kan worden uitgesteld of onthouden zonder het leven of de gezondheidstoestand van betrokkene dan wel de Nederlandse volksgezondheid ernstig in gevaar te brengen. In dat geval, zo brengt het Nederlandse recht mee, bestaan er bepaalde zorgplichten ten aanzien van een dergelijke persoon, waaraan noch overheid noch private persoon zich kan onttrekken. Die plichten brengen met zich dat degene die zich in die situatie bevindt een voorziening wordt geboden die aan het acuut gevaar een einde maakt, indien althans de zorgplichtige zulks kan doen zonder direct gevaar voor eigen leven, eerbaarheid of goed. Die plichten houden dus evenzeer in dat artsen of verpleegkundigen in dergelijke situaties geen medische bijstand onthouden aan bijzondere personen en dat een verblijfstoets geen rechtsgrond kan behelzen om zich aan die zorgplicht te onttrekken. Het gaat hier voorts om een gehoudenheid, ook van particulieren tegen de financiële consequenties waarvan de overheid niet zonder meer gehouden is dekking te verlenen. Het kabinet wil echter wel voorzien in een zekere dekking van het voorzienbare risico dat de hier bedoelde overheidsinstellingen en particulieren zullen lopen. Maar deze voorziening trekt de overheid onverplicht aan zich.
2.3.4. Uit een brief van de minister van 2 juli 1999 aan de Tweede Kamer, waarin hij de Tweede Kamer onder andere informeert over de stand van zaken rond het Koppelingsfonds, blijkt dat tijdens de parlementaire behandeling van de Koppelingswet is afgestapt van het aanvankelijke voornemen om de gezondheidszorg alleen open te stellen voor illegalen in geval van acute levensbedreigende klachten. In plaats daarvan is gekozen voor de omschrijving 'medisch noodzakelijke zorg'. Dit standpunt legt de beoordeling of medische hulp geïndiceerd is geheel bij de arts of hulpverlener.
2.3.5. Blijkens voormelde Memorie van Toelichting zal voorts, om eventueel minder billijke gevolgen van het wetvoorstel af te dempen voor zover het gaat om zorgverleners die de door hen verleende medische zorg ten behoeve van illegalen niet kunnen verhalen op de illegaal of derden, in een vorm van financiering moeten worden voorzien ten laste van de Rijksbegroting. Hieruit kan onder bepaalde omstandigheden worden geput ten behoeve van de zorgverleners. Het kabinet stelt in beginsel een bedrag beschikbaar, gelijk aan de besparing die voortvloeit uit schrapping van artikel 84 van Pro de Algemene bijstandswet. Daartoe zal de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport worden opgehoogd. Eventuele tekorten komen ten laste van de begroting van dat Ministerie. De minister stelt zich voor de desbetreffende gelden onder te brengen in een afzonderlijk fonds. Uit het fonds kan een gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming worden verleend aan een zorgverlener voor onbetaalde rekeningen indien wordt voldaan aan ten minste de navolgende voorwaarden:
1. het moet gaan om aan een illegaal verleende, en in het desbetreffende geval adequate en onvermijdelijke medische zorg;
2. verleend in een acute medische noodsituatie, c.q. in een geval waarin de Nederlandse volksgezondheid is gemoeid;
3. waarbij de zorgverlener ten genoege van de fondsbeheerder aannemelijk moet maken dat de kosten niet op de illegaal zelf of op een derde verhaalbaar zijn en
4. waarbij naar het oordeel van de fondsbeheerder sprake is van kennelijke hardheid indien in het desbetreffende geval de rekening niet alsnog geheel of gedeeltelijk wordt betaald.
2.3.6. Blijkens voormelde brief van de minister van 2 juli 1999 dient de Stichting op grond van het totaal van door haar goedgekeurde subsidies een subsidieaanvraag in bij het ministerie van VWS. Na toekenning van deze jaarlijkse subsidie keert het Koppelingsfonds de goedgekeurde bedragen uit aan de instellingen. Het ministerie van VWS gaat in de aanloopfase van het fonds soepel om met de verschillen tussen de bevoorschotte en afgerekende bedragen. Het fonds mag deze verschillen behouden voor toekomstige aanvragen.
2.3.7. Gelijk de Stichting heeft betoogd, kan uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid dat de overheid de financiering van de medisch noodzakelijke hulp aan zich heeft getrokken. Voor de beslissing van deze zaak is niet van belang of de overheid op grond van het verdragsrecht al dan niet verplicht zou zijn medisch noodzakelijke hulp te bieden. Anders dan waar de Stichting vanuit gaat, is het antwoord op de vraag of de overheid al dan niet verplicht is om een bepaalde taak te vervullen, niet van belang voor beantwoording van de vraag of sprake is van uitoefening van openbaar gezag, in een geval als het onderhavige waarin zij die taak reeds - al dan niet onverplicht - aan zich heeft getrokken.
Dat laatste geldt evenzeer voor het betoog dat het probleem met betrekking tot aan illegalen verleende medisch noodzakelijke hulp reeds voor de inwerkingtreding van de Koppelingswet bestond.
Wel van belang is dat, zoals uit voormelde wetsgeschiedenis kan worden afgeleid, de overheid het treffen van bovenbedoelde voorziening als haar taak heeft opgevat en daartoe door appellant een fonds heeft laten oprichten.
Gelet hierop, en op de nauwe (financiële) betrokkenheid tussen de Stichting en de minister, zoals omschreven in r.o. 2.3.5. en 2.3.6., alsmede op de omstandigheid dat de door de minister geformuleerde voorwaarden/ criteria volledig verdisconteerd zijn in de Regeling, zoals onder 2.1. tot en met 2.1.5. is weergegeven, moet worden geoordeeld dat de Stichting bij de toekenning van bijdragen op grond van het Reglement openbaar gezag uitoefent in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb. Dat de Stichting in de Regeling nadere voorwaarden kan stellen aan de toekenning van bijdragen, doet hieraan niet af. Niet is gebleken of aannemelijk gemaakt dat de Stichting de vrijheid heeft om de beschikbaar gestelde middelen te besteden voor het doen van andere uitkeringen dan die waartoe het Koppelingsfonds is ingesteld.
Nu de uitvoering van het Reglement, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in het onderhavige geval neerkomt op de uitoefening van een overheidstaak die in dat reglement nader is bepaald, draagt het besluit omtrent de vaststelling van de bijdrage het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Uit het vorengaande volgt dat de beslissing waarbij de Stichting de financiële bijdrage heeft vastgesteld, dient te worden aangemerkt als een besluit, waartegen belanghebbenden ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar konden maken. Het oordeel van de rechtbank is juist.
2.4. Bij besluit van 14 juni 2006 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door BAVO RNO gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat BAVO RNO tegen het nieuwe besluit inhoudelijke bezwaren heeft die nog niet door de rechtbank zijn beoordeeld. Gelet hierop ziet de Afdeling, omdat een goede rechtspleging daarbij is gebaat en voorts wordt voorkomen dat beide partijen in materieel opzicht een instantie zouden verliezen, aanleiding om met toepassing van artikel 6:19, tweede lid, van de Awb, de beslissing op het beroep tegen het nieuwe besluit te verwijzen naar de rechtbank te Rotterdam.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. De Afdeling acht termen aanwezig voor een proceskostenvergoeding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Stichting Koppeling tot vergoeding van bij de Stichting BAVO RNO Groep in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Stichting Koppeling aan de Stichting BAVO RNO Groep onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2006
344.