Uitspraak
200509247/1.
Datum uitspraak: 8 november 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging tot behoud van natuur en landschap in en om Wageningen", gevestigd te Wageningen,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats], alsmede de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Mejawa Holding B.V.", gevestigd te Wageningen,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2004 heeft verweerder aan de coöperatie met beperkte aansprakelijkheid "L.T.C. Rijnvallei B.A." (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het op- en overslaan van mengvoedergrondstoffen, het produceren van diervoeders, het opslaan en opzakken van diervoeders en kunstmest, het verkopen van kunstmest en agrarische artikelen alsmede het repareren van agrarische machines, gelegen op de percelen Rijnhaven 10a, 10b, 12 en 14 alsmede Grebbedijk 37 en 39 te Wageningen.
Bij uitspraak van 10 augustus 2005, in zaak no. 200407698/1 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling dit besluit vernietigd.
Bij besluit van 27 september 2005 heeft verweerder een nieuwe beslissing op de aanvraag genomen. Dit besluit is op 6 oktober 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2005, appellanten sub 2 bij brief van 9 november 2005, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde datum, en appellant sub 3 bij brief van 16 november 2005, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 5 januari 2006.
Bij brief van 16 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 juni 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1, verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2006, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [bestuursleden] en ir. W. Meijer, adviseur, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. D.R. de Poorter, advocaat te Nijmegen, en ir. H.J. Dekkers, adviseur van Haskoning Nederland B.V., en verweerder, vertegenwoordigd door M. de Jonge en ing. J.E. van der Schoot, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. F.P.J.M. Otten, advocaat te Utrecht, [directeur], ir. J.P. Niemantsverdriet en F. de Bree, adviseurs, en M.G. van de Vendel, alsmede het college van burgemeester en wethouders van Wageningen, vertegenwoordigd door drs. R. Derksen en W. Messink, ambtenaren van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het onderhavige geding.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat de beroepen van appellante sub 1 en appellant sub 3 niet-ontvankelijk zijn.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.2.2. Verweerder heeft op 15 januari 2004 een ontwerp-besluit ter inzage gelegd. Op 7 mei 2004 heeft hij een herzien ontwerp-besluit ter inzage gelegd. Zoals hiervoor onder het procesverloop is vermeld, heeft verweerder bij besluit van 12 juli 2004 op de aanvraag beslist en heeft de Afdeling dit besluit bij uitspraak van 10 augustus 2005 vernietigd. Voorafgaand aan het thans bestreden besluit van 27 september 2005 heeft verweerder geen nieuw ontwerp-besluit ter inzage gelegd.
2.2.3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 10 augustus 2005 het door appellant sub 3 tegen het besluit van 12 juli 2004 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij niet tijdig bedenkingen heeft ingebracht tegen het ontwerp-besluit van 15 januari 2004 en niet was gebleken dat hij tegen het herziene ontwerp-besluit bedenkingen heeft ingebracht. Thans is niet gebleken dat dit oordeel onjuist is. Verder is het bepaalde in artikel 20.6, tweede lid, onder b en c (oud), van de Wet milieubeheer hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 3 redelijkerwijs niet kan worden verweten niet tijdig respectievelijk geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen deze ontwerp-besluiten.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 3 niet-ontvankelijk is. De omstandigheid dat verweerder voorafgaand aan het thans bestreden besluit geen nieuw ontwerp-besluit ter inzage heeft gelegd, maakt dit niet anders, nu daartoe geen verplichting bestond.
2.2.4. Appellante sub 1 heeft geen bedenkingen ingebracht tegen het ontwerp-besluit van 15 januari 2004 of het herziene ontwerp-besluit. Verder is het bepaalde in artikel 20.6, tweede lid, onder b en c (oud), van de Wet milieubeheer hier niet van toepassing. In dit verband overweegt de Afdeling dat, anders dan appellante sub 1 ter zitting heeft betoogd, de overwegingen die verweerder in de considerans van het bestreden besluit heeft gewijd aan het Besluit luchtkwaliteit 2005, slechts de considerans betreffen en derhalve geen wijziging met betrekking tot het dictum inhouden als bedoeld onder c. In hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd noch anderszins is gebleken van omstandigheden op grond waarvan haar redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen de ontwerp-besluiten. In dit verband overweegt de Afdeling dat beide ontwerp-besluiten blijkens de stukken conform artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, ter inzage zijn gelegd en dat daarvan openbaar is kennisgegeven. Op grond van deze bepaling noch anderszins was verweerder gehouden om appellante sub 1 een separate kennisgeving te verstrekken.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk is. De omstandigheid dat verweerder voorafgaand aan het thans bestreden besluit geen nieuw ontwerp-besluit ter inzage heeft gelegd, maakt dit, zoals hiervoor is overwogen, niet anders.
2.3. Eerst ter zitting hebben appellanten sub 2 nadere stukken ingebracht, waarin wordt gereageerd op het verweerschrift en het deskundigenbericht. Dit is in dit stadium van de procedure, mede nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund, in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze stukken daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep.
2.4. Bij het bestreden besluit is onder meer vergunning verleend voor uitbreiding van de inrichting met het opslaan en het opzakken van kunstmest alsmede voor uitbreiding van de productie van diervoerders, waardoor de overslagcapaciteit toeneemt van 510.000 ton naar 1.060.000 ton per jaar en de productiecapaciteit van diervoeders toeneemt van 201.000 ton naar 800.000 ton per jaar.
2.5. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2005 heeft vergunninghoudster door Buro Blauw B.V. (hierna: Buro Blauw) laten onderzoeken of vergunningverlening verenigbaar is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit). Dit onderzoek heeft geresulteerd in het rapport "Toetsing Besluit luchtkwaliteit Rijnvallei Wageningen" van 21 september 2005, welk rapport verweerder ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit.
2.6. Appellanten sub 2 stellen dat de vergunning in strijd met het Besluit is verleend. Volgens hen dient, op de hierna weergegeven vier gronden, te worden betwijfeld of de in het Besluit genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide in de vergunde situatie in acht worden genomen. Het rapport van Buro Blauw is volgens hen gebrekkig. Hiertoe verwijzen appellanten sub 2 onder meer naar een zogenoemde quick scan van het rapport van Buro Blauw die zij door Haskoning Nederland B.V. hebben laten verrichten, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een notitie van 4 januari 2006.
2.7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het rapport van Buro Blauw en de aanvulling daarop van 14 februari 2006, welke aanvulling een reactie vormt op de notitie van Haskoning Nederland B.V. van 4 januari 2006, blijkt dat het verlenen van de vergunning niet in strijd is met het Besluit, omdat daarbij de in het Besluit genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide in acht zijn genomen.
2.8. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
2.9. Ter onderbouwing van hun stelling, zoals die hiervoor in rechtsoverweging 2.6 is weergegeven, voeren appellanten sub 2 in de eerste plaats aan dat in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005 de emissie van zwevende deeltjes door de diffuse bronnen en door schepen is onderschat, doordat bij de berekening daarvan van de voorheen vergunde overslagcapaciteit is uitgegaan.
2.9.1. Verweerder erkent dat in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005 bij de bedoelde berekening een onjuiste overslagcapaciteit is gehanteerd. Volgens hem blijkt uit de aanvulling van 14 februari 2006 op dit rapport echter dat ook wanneer wordt uitgegaan van de bij het bestreden besluit vergunde overslagcapaciteit, de grenswaarden voor zwevende deeltjes in acht worden genomen.
2.9.2. Blijkens de stukken is in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, bij de berekening van de emissie van zwevende deeltjes door de diffuse bronnen en door schepen uitgegaan van de voorheen vergunde overslagcapaciteit. Op grond van de bij het bestreden besluit vergunde overslagcapaciteit moet gerekend worden met een ongeveer twee keer zo lange emissieduur van de bedoelde bronnen als in het rapport van Buro Blauw is gedaan, aldus het deskundigenbericht. Dit resulteert in een emissie door deze bronnen van 3,2 ton zwevende deeltjes per jaar in plaats van 1,5 ton per jaar. Uit het deskundigenbericht blijkt dat de door de stationaire bronnen van de inrichting veroorzaakte maximale immissieconcentratie van zwevende deeltjes ter plaatse toeneemt van 0,51 microgram/m3 in de bestaande situatie tot 0,57 microgram/m3, in plaats van afneemt tot de door Buro Blauw gerapporteerde immissieconcentratie van 0,35 microgram/m3.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder, door zich in dit opzicht te baseren op het voornoemde rapport van Buro Blauw, bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep van appellanten sub 2 is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
2.10. In het deskundigenbericht wordt de stelling van verweerder bevestigd, dat ook wanneer wordt uitgegaan van de bij het bestreden besluit vergunde overslagcapaciteit, de grenswaarden voor zwevende deeltjes uit het Besluit in acht worden genomen. Niet gebleken is dat het deskundigenbericht in zoverre onjuist is.
De Afdeling ziet gelet hierop aanleiding nader te bezien of er, mede gezien het verdere betoog van appellanten sub 2, aanleiding is met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.11. Appellanten sub 2 voeren in de tweede plaats aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt waaraan de gehanteerde achtergrondconcentratie van zwevende deeltjes is ontleend en evenmin of deze is geverifieerd door middel van metingen ter plaatse. Zij zijn van mening dat in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005 een puur theoretische benadering is gehanteerd, waarvan niet duidelijk is of deze aansluit bij de werkelijkheid. Zo is bij het bepalen van de achtergrondconcentratie gebruikt gemaakt van gegevens uit 2004 in plaats van 2005. Daarnaast is de aanname dat in 2010 zal worden gereden met schonere vrachtwagens, te onzeker om als basis voor de besluitvorming te dienen. Voorts stellen appellanten sub 2 dat in het rapport van Buro Blauw ten onrechte geen rekening is gehouden met andere, nabij de inrichting gelegen, emissiebronnen van zwevende deeltjes, waardoor onduidelijk is of aan de grenswaarden kan worden voldaan.
2.11.1. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat het in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005 gebruikte rekenmodel algemeen geaccepteerd is en dat de daarin gehanteerde benadering en uitgangspunten in beginsel juist zijn te achten. In dat rekenmodel wordt uitgegaan van de door het RIVM berekende achtergrondconcentraties van zwevende deeltjes voor alle locaties in Nederland. Aanvullende metingen zijn op dit punt niet nodig, aldus het deskundigenbericht. Ten tijde van het opstellen van het rapport van Buro Blauw waren de gegevens over 2004 de meest recente. De achtergrondconcentraties van zwevende deeltjes over 2005 zijn pas in 2006, dus na het opstellen van het rapport en na het nemen van het bestreden besluit, beschikbaar gekomen. Met de gegevens over 2005 kon verweerder dus geen rekening houden.
Het voorgaande betekent tevens dat de bijdrage van andere bronnen van zwevende deeltjes in dit geval in beginsel reeds is verdisconteerd in de door Buro Blauw berekende concentratie van zwevende deeltjes ter plaatse, zo kan uit het deskundigenbericht worden afgeleid. Desalniettemin kan volgens het deskundigenbericht niet op voorhand worden uitgesloten dat nabijgelegen bronnen van invloed zijn op de luchtkwaliteit ter plaatse. Om die reden zijn de andere nabij de inrichting gelegen emissiebronnen van zwevende deeltjes in het deskundigenbericht nader beschouwd. Volgens het deskundigenbericht moet de bijdrage van die andere bronnen dermate gering worden geacht, dat deze geen significante invloed heeft op de luchtkwaliteit ter plaatse.
Hetgeen appellanten sub 2 hebben aangevoerd, vormt geen aanleiding om op deze punten te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht en vormt evenmin aanleiding om aan te nemen dat door het verlenen van de vergunning de in het Besluit gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes niet in acht worden genomen.
2.12. Appellanten sub 2 voeren in de derde plaats aan dat de in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005 gehanteerde berekeningswijze geen representatief beeld geeft van de emissies van aan- en afvoerende schepen en dat deze schepen ten onrechte als stationaire bron zijn gemodelleerd. Meer in het algemeen zijn zij van mening dat in het rapport van gemiddelde, onvoldoende nauwkeurig bepaalde, emissies is uitgegaan.
2.12.1. Verweerder stelt dat in het rapport van Buro Blauw is uitgegaan van een berekening waarbij als aan- en afvoerbeweging per schip één kilometer in aanmerking is genomen. De aldus berekende emissie is toegerekend aan de ligplaats (een van de stationaire bronnen).
2.12.2. Volgens het deskundigenbericht is de emissie van aan- en afvoerende schepen aldus niet op een onjuiste wijze gemodelleerd en is daarbij een zogenoemde worst case-benadering gehanteerd. Ook bij andere bronnen is veelal een worst case-benadering gehanteerd, aldus het deskundigenbericht. Appellanten sub 2 hebben niet aannemelijk gemaakt dat het deskundigenbericht in zoverre onjuistheden bevat. Hun betoog vormt in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat door het verlenen van de vergunning de in het Besluit gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide niet in acht worden genomen.
2.13. Appellanten sub 2 voeren in de vierde plaats aan dat in het rapport van Buro Blauw van 21 september 2005 ten onrechte de effecten van de verkeersbewegingen binnen de inrichting, met name die tussen de twee onderdelen daarvan, buiten beschouwing zijn gelaten.
2.13.1. Uit de stukken blijkt dat de emissie van zwevende deeltjes als gevolg van de verkeersbewegingen binnen de inrichting in het rapport van Buro Blauw inderdaad buiten beschouwing is gelaten. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat uit aanvullende berekeningen van Buro Blauw blijkt dat de bijdrage van de verkeersbewegingen binnen de inrichting aan de totale emissie van zwevende deeltjes door de inrichting minder dan 0,1% is. De emissie van zwevende deeltjes als gevolg van deze verkeersbewegingen is volgens het deskundigenbericht niet van belang bij de bepaling van de concentratie van zwevende deeltjes ter plaatse. Niet gebleken is dat deze bevinding in het deskundigenbericht onjuist is. Het betoog van appellanten sub 2 vormt ook in zoverre geen aanleiding om aan te nemen dat door het verlenen van de vergunning de in het Besluit gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes niet in acht worden genomen.
2.14. Gezien al het vorenstaande vormt het betoog van appellanten sub 2 geen aanleiding voor het oordeel dat door het verlenen van de vergunning de in het Besluit gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide niet in acht worden genomen.
2.15. Appellanten sub 2 hebben ter zitting nog aangevoerd dat de vergunning gelet op de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2006 in zaak no.
200506157/1ten onrechte is verleend, omdat de concentratie van zwevende deeltjes als gevolg van de verlening van de gevraagde vergunning zal toenemen.
200506157/1ten onrechte is verleend, omdat de concentratie van zwevende deeltjes als gevolg van de verlening van de gevraagde vergunning zal toenemen.
De Afdeling overweegt dat het beroep op de door appellanten sub 2 bedoelde uitspraak faalt, omdat die uitspraak, anders dan het onderhavige geval, betrekking heeft op een situatie waarin de in paragraaf 2 van het Besluit gestelde grenswaarden niet in acht werden genomen.
2.16. Nu het betoog van appellanten sub 2 dat het Besluit zich tegen vergunningverlening verzet, gelet op al het vorenoverwogene faalt, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.17. De beroepen van appellante sub 1 en appellant sub 3 zijn niet-ontvankelijk. Het beroep van appellanten sub 2 is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtsgevolgen van dat besluit worden in stand gelaten.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van appellante sub 1 en appellant sub 3 geen aanleiding. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 2 te worden veroordeeld. In dit verband merkt de Afdeling op dat de door appellanten sub 2 gestelde kosten van het meebrengen van een deskundige niet voor vergoeding in aanmerking komen, nu zij van dat meebrengen niet overeenkomstig artikel 8:60, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht mededeling hebben gedaan. De kosten van het door appellanten sub 2 eerst ter zitting ingebrachte rapport van Haskoning Nederland B.V. komen evenmin voor vergoeding in aanmerking, nu de Afdeling dat rapport bij de beoordeling van het beroep buiten beschouwing heeft gelaten omdat het eerst ter zitting is ingebracht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellante sub 1 en appellant sub 3 niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 2 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 27 september 2005, kenmerk MPM5596;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.172,87 (zegge: elfhonderdtweeënzeventig euro en zevenentachtig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan appellanten sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
mr. J.H. van Kreveld w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2006
195-442.