Uitspraak
200603693/1.
Datum uitspraak: 21 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/468 van de rechtbank Middelburg van 14 april 2006 in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging van Beroepsvissers 'De Grevelingen'",
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2004 heeft appellant (hierna: de Staatssecretaris) besloten het Waterbeheersplan Grevelingenmeer 1999-2003, zoals dit is vastgesteld op 16 maart 1999, te continueren tot 2009, met dien verstande dat met ingang van 2005 de Brouwerssluis het gehele jaar zal zijn geopend. Hiermee is de tot dan toe geldende zogeheten 30-dagenregeling beëindigd.
Bij besluit van 29 april 2005 heeft de Staatssecretaris het door de vereniging "Vereniging van Beroepsvissers 'De Grevelingen'" (hierna: de vereniging) tegen het openstellen van de Brouwerssluis gedurende het gehele jaar en het beëindigen van de 30-dagenregeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 april 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de vereniging ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en de Staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 juni 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 juli 2006 heeft de vereniging van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2006, waar de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag en ir. D.J. Schuilenburg, ambtenaar bij het Ministerie, en de vereniging, vertegenwoordigd door mr. J.J. Vermeulen, advocaat te Middelharnis, en [voorzitter] van de vereniging, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1, van de Wet op de Waterhuishouding, zoals deze bepaling ten tijde hier van belang gold, stelt de Minister van Verkeer en Waterstaat tezamen met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voor zover het aangelegenheden betreft die mede tot zijn verantwoordelijkheid behoren, ten aanzien van de oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk een beheersplan vast. Het plan kan bestaan uit afzonderlijke delen. Bij de vaststelling van het plan wordt rekening gehouden met de in artikel 3 bedoelde Pro nota en, voor zover het krachtens artikel 7, tweede lid, aangewezen oppervlaktewateren betreft, met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel geeft het plan aan:
a. de functies van de oppervlaktewateren;
b. het programma van maatregelen en voorzieningen, die met het oog op de ontwikkeling, werking en bescherming van de waterhuishoudkundige systemen of onderdelen daarvan en de bescherming van het milieu nodig zijn, onder vermelding van de termijnen die daarbij worden nagestreefd;
c. de wijze waarop het beheer bij normale en bij afwijkende omstandigheden wordt gevoerd;
d. de financiële middelen, die voor de uitvoering van het programma en het te voeren beheer nodig zijn.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft die beslissing doen steunen op het oordeel dat het met ingang van 1 januari 2005 afschaffen van de 30-dagenregeling - inhoudende een regeling betreffende het sluiten van de Brouwerssluis ter bevordering van de vangst van paling door de beroepsvissers op het Grevelingenmeer - onevenredig bezwarend voor de palingvissers moet worden beschouwd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het thans overgaan tot de onderhavige maatregel voorbarig is, omdat geenszins vaststaat dat de door de Staatssecretaris in zijn besluitvorming betrokken toekomstige Europese regelgeving ter bescherming van de zorgwekkende stand van de aal zal leiden tot maatregelen betreffende het Grevelingenmeer. Voorts heeft de rechtbank het ambtsbericht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) van 8 september 2004 in aanmerking genomen.
2.3. De Staatssecretaris voert hiertegen aan dat naast de zorgwekkende stand van de aal ook een optimale uitwisseling van het Grevelingenmeer met de Noordzee omwille van het in stand houden van het ecosysteem van het meer reden is geweest voor de beëindiging van de 30-dagenregeling. Voorts betoogt de Staatssecretaris dat - gelet op de nationale en internationale aandacht voor de zorgwekkende stand van de aal, alsmede de Europese beschermingsmaatregelen die binnen afzienbare termijn hieromtrent zullen worden genomen - de 30-dagenregeling in redelijkheid niet kan worden voortgezet, nu die regeling de vangst van aal vergemakkelijkt, hetgeen indruist tegen de (inter)nationale inspanningen om de aalstand te beschermen. Naar zijn mening heeft de rechtbank in dat verband ten onrechte van betekenis geacht dat er op Europees niveau nog geen regelgeving tot stand is gekomen. Ten slotte wijst de Staatssecretaris erop dat hij in zijn besluitvorming heeft betrokken dat de mogelijke schade die de palingvissers als gevolg van de beëindiging van de 30-dagenregeling zullen lijden, op grond van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 kan worden gecompenseerd en dat de rechtbank daaraan ten onrechte is voorbijgegaan.
2.4. De vereniging heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. Daartoe heeft ze allereerst verwezen naar de overwegingen in die uitspraak. Voorts heeft ze beklemtoond dat uit het bestreden besluit niet kan worden afgeleid dat ook andere argumenten dan de zorgwekkende aalstand reden zijn geweest voor het afschaffen van de 30-dagenregeling. Ten slotte heeft de vereniging betoogd dat het positieve effect van het bestreden besluit op de Europese aalstand twijfelachtig is en heeft zij bestreden dat er grond is voor zorg omtrent de aalstand in het Grevelingenmeer.
2.5. In het bestreden besluit heeft de Staatssecretaris bij de motivering van de beëindiging van de 30-dagenregeling de nadruk gelegd op de aspecten die samenhangen met de onbelemmerde uittrek van schieraal. In dat besluit wordt evenwel tevens - zij het niet nader gemotiveerd - aangegeven dat het reeds vanaf 1999 de intentie was om de sluis jaarrond open te stellen. Die intentie vindt bevestiging in de, tot de gedingstukken behorende, beleidsdocumenten waaruit blijkt, welke aan de ecologie en de waterkwaliteit van het Grevelingenmeer gerelateerde doelstellingen de Staatssecretaris indertijd voor ogen stonden en tevens dat het voor het realiseren daarvan gewenst werd geacht dat de sluis zou openstaan, opdat een optimale uitwisseling tussen het Grevelingenmeer en de Noordzee zou kunnen plaatsvinden. Het streven om aldus het unieke zoute ecosysteem van het meer in stand te houden vormde - naar tussen partijen niet in geschil is - reeds bij de vaststelling van het Waterbeheersplan Grevelingenmeer voor de periode 1999 tot 2003 het uitgangspunt. Met de 30-dagenregeling is daarop een uitzondering gemaakt. Het ongedaan maken van die uitzondering kan derhalve niet geïsoleerd worden beschouwd van de beoogde ontwikkeling van de functies ecologie en waterkwaliteit en van het daarop gebaseerde uitgangspunt van optimale uitwisseling. De summiere verwijzing in het bestreden besluit moet in die context worden bezien. Uit de aan het besluit tot vaststelling van het Waterbeheersplan Grevelingenmeer voor de periode 2004 tot 2009 ten grondslag liggende Vierde Nota Waterhuishouding en het Regionale Beheersplan Nat 1998-2010, waarin de optimale uitwisseling met de Noordzee als doelstelling is neergelegd, blijkt dat aan dit uitgangspunt ten tijde hier van belang onverminderd werd vastgehouden. Het door de rechtbank op dit punt ontwikkelde oordeel, dat alleen de stand van de aal bij het nemen van het bestreden besluit een rol heeft gespeeld, deelt de Afdeling dan ook niet.
Hoewel het in de rede had gelegen dat de Staatssecretaris in of bij het bestreden besluit zijn beslissing ook voor wat betreft de aspecten ecologie en waterkwaliteit breder had gemotiveerd, ziet de Afdeling hierin onvoldoende grond voor vernietiging. Zulks te minder nu de vereniging ter zitting heeft aangegeven door de summiere motivering van het bestreden besluit op dit punt, niet te zijn belemmerd bij het formuleren van de beroepsgronden en het ontvouwen van argumenten.
2.5.1. Met betrekking tot het gewicht dat de rechtbank heeft toegekend aan de omstandigheid dat ten tijde hier van belang (nog) geen maatregelen in Europees verband waren genomen, overweegt de Afdeling het volgende.
Blijkens de mededeling van de Europese Commissie van 1 oktober 2003 [COM (2003) 573] aan de Raad van de Europese Unie en het Europese Parlement ter zake van de ontwikkeling van een communautair actieplan voor het beheer van Europese aal werd indertijd al de noodzaak onderkend om de aalstand in Europa te beschermen. De Europese Commissie heeft in die mededeling de lidstaten verzocht mee te werken aan de uitwerking van noodmaatregelen op communautair niveau. Hierbij heeft de Europese Commissie opgemerkt dat er, in afwachting van het opstellen van een herstelplan, in de eerste plaats voor moet worden gezorgd dat zoveel mogelijk schieraal ontkomt. Voorts vermeldt de Europese Commissie in die mededeling dat zij dringend maatregelen zal nemen op de volgende gebieden:
- een verbod op visserijactiviteiten waarbij waarschijnlijk schieraal zal worden gevangen,
- vergemakkelijking van de stroomafwaartse migratie van schieraal.
Gebleken is dat de Europese Commissie op 19 juli 2004 heeft besloten dat er een herstelplan komt voor de paling en dat voor de korte termijn maatregelen worden getroffen om de schieraal te beschermen. De Minister van LNV heeft daarop gewezen in zijn op verzoek van de Staatssecretaris uitgebrachte ambtsbericht van 8 september 2004 en heeft de Staatssecretaris naar aanleiding daarvan medegedeeld voortzetting van de 30-dagenregeling ongewenst te achten.
Gegeven de binnen het geldende wettelijke en beleidsmatige kader aan de Staatssecretaris toekomende beleidsvrijheid ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat hij, vooruitlopend op in communautair verband in het vooruitzicht gestelde maatregelen, niet reeds zelf een beslissing als hier aan de orde mocht nemen, zelfs indien geoordeeld zou moeten worden dat de effectiviteit van die - nationale - beslissing zou achterblijven bij die van maatregelen in communautair verband. Dat de Minister van LNV in zijn genoemde ambtsbericht tot uitdrukking heeft gebracht dat de regeling in het belang van de concurrentiepositie van de palingvissers nog kan voortduren in afwachting van maatregelen van de Europese Commissie die hij niet vóór 1 september 2005 verwacht, maakt dat reeds hierom niet anders, nu de belangen waarvoor de Minister van LNV in zijn ambtsbericht een lans breekt door de Staatssecretaris dienden te worden afgewogen tegen de belangen gediend met het afschaffen van de 30-dagenregeling.
2.5.2. Op grond van het vorenoverwogene is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de Staatssecretaris in redelijkheid tot het afschaffen van de 30-dagenregeling heeft kunnen besluiten. Het bestreden besluit is derhalve niet in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Dat wordt niet anders door het feit dat in dat besluit niet ten gronde wordt ingegaan op de vraag of de - gestelde - nadelen die voor de vereniging uit dat besluit voortvloeien door de Staatssecretaris moeten worden gecompenseerd.
Voor zover de palingvissers als gevolg van de beëindiging van de 30-dagenregeling schade mochten lijden, heeft de Staatssecretaris er voor wat betreft het schadevergoedingsaspect mee kunnen volstaan in het besluit op bezwaar te verwijzen naar de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (Stcrt. 1999, 172), nu niet is gebleken van zodanig ernstige schade dat de Staatssecretaris daartoe niet op zorgvuldige wijze had kunnen besluiten zonder zich vooraf de belangen van de palingvissers op dit punt aan te trekken.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 april 2005 van de Staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 14 april 2006 in zaak no. AWB 05/468;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2007
47-505.