Uitspraak
200601747/1.
Datum uitspraak: 28 februari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "RZZ Beheer B.V.", gevestigd te Hattem,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2005 heeft de gemeenteraad van Hattem, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 april 2005, het bestemmingsplan "Het Veen 2005" vastgesteld.
Verweerder heeft bij besluit van 3 januari 2006, kenmerk RE2005.35112, beslist over de goedkeuring van het plan.
Tegen dit besluit heeft RZZ Beheer B.V. (hierna "RZZ Beheer") bij brief van 6 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 8 maart 2006, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 25 juli 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Hattem. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, is verschenen.
Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Hattem, vertegenwoordigd door M. ter Braak en C. Grit, ambtenaren van de gemeente. RZZ Beheer is niet verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan betreft een in hoofdzaak consoliderend plan voor het gebied ten zuiden van Hattem. In het plangebied zijn onder meer woongebieden, een bedrijventerrein en sportterreinen gelegen.
Het standpunt van RZZ Beheer
2.4. RZZ Beheer stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduiding "zone D" en "zone E", gelegen ten oosten van de Burgemeester Moslaan, alsmede meer specifiek aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "Ka- kantoren toegestaan" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E" ter plaatse van het perceel 3e Industrieweg 2.
Ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E", voert RZZ Beheer aan dat in het kader van de Flora- en faunawet en de Vogel- en Habitatrichtlijn geen onderzoek is uitgevoerd naar de mogelijke aanwezigheid van beschermde planten en dieren in of direct naast deze plandelen. RZZ Beheer wijst er daarbij op dat deze plandelen grenzen aan het vogelrichtlijngebied "IJssel" en het natuurgebied "het Algemene Veen". Voorts stelt RZZ Beheer dat deze plandelen ten onrechte voorzien in de vestiging van bedrijven uit de zwaardere milieucategorieën (3 en 4) aangezien op deze gronden (bedrijfs)woningen voorkomen en deze gronden direct grenzen aan (beschermde) natuurgebieden. Bovendien vreest RZZ Beheer dat de vestiging van bedrijven uit de zwaardere milieucategorieën ter plaatse leidt tot hinder voor het naastgelegen kantoor.
Ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "Ka- kantoren toegestaan" ter plaatse van het perceel 3e Industrieweg 2, stelt RZZ Beheer dat dit plandeel ten onrechte niet voorziet in de bouw van een bedrijfswoning.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft de plandelen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft deze goedgekeurd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het planologisch regime ten opzichte van het vorige plan niet wordt verzwaard en dat uit de toelichting op het plan en de zienswijzennota blijkt dat het gemeentebestuur de aanwezigheid van de Speciale Beschermingszone (hierna: SBZ) in zijn besluitvorming heeft betrokken. Daarnaast acht verweerder het niet onredelijk dat in het plan is gekozen voor het optimaliseren van (passende) bedrijfsontwikkeling op het bedrijventerrein, waarbij bedrijfswoningen ondergeschikt zijn aan de bedrijvigheid en uitsluitend een zonering is opgenomen ten opzichte van de woonwijk. Voorts stemt verweerder in met de gemeentelijke keuze om de ontwikkeling van bedrijfswoningen op het bedrijventerrein uit te sluiten.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7. De gemeenteraad heeft in het plan voor het bedrijventerrein een zogenoemde inwaartse zonering opgenomen, waarbij de gronden zijn ingedeeld in de zones A tot en met E. Deze zonering is volgens de gemeenteraad gebaseerd op de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uitgegeven brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) en de daarin vermelde aanbevolen afstanden van categorieën bedrijven ten opzichte van een rustige woonwijk.
2.8. Bij besluit van 25 april 2003 van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), kenmerk DN. 2002/1463, gewijzigd bij besluit van 30 januari 2004, kenmerk TRCJZ/2003/10522, is de IJssel aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De beschermingszone omvat nagenoeg het gehele winterbed, van dijk tot dijk, met uitzondering van het gedeelte van de rivier buiten de kribvakken en met uitzondering van enkele deelgebieden in het winterbed. De uiterwaarden gelegen ten noord-oosten van het plangebied maken deel uit van de speciale beschermingszone.
2.9. Volgens de nota van toelichting bij de aanwijzing van de SBZ is de IJssel aangewezen als SBZ onder de Vogelrichtlijn vanwege de aanwezigheid van open water, moerassen en graslanden in de uiterwaarden dat als geheel het leefgebied vormt van een aantal in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn genoemde vogelsoorten. Het is een watergebied dat het leefgebied vormt van soorten van Bijlage I en tevens fungeert als broed-, rui- en overwinteringsgebied en/of rustplaats in de trekzone van andere trekvogelsoorten. De IJssel kwalificeert als SBZ onder de Vogelrichtlijn vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen van de kleine zwaan, kolgans, smient, slobeend, meerkoet en grutto die het gebied benutten als overwinteringsgebied en/of rustplaats. Het gebied kwalificeert tevens omdat het behoort tot de vijf belangrijkste broedgebieden dan wel pleisterplaatsen voor kwartelkoning, wilde zwaan en kleine zwaan, reuzenstern en ijsvogel in Nederland. Het gebied is voorts van betekenis voor porseleinhoen, zwarte stern, kleine zilverreiger, lepelaar, nonnetje, slechtvalk, visarend, fuut, aalscholver, grauwe gans, krakeend, pijlstaart, wilde eend, wintertaling, tafeleend, kuifeend, grote zaagbek, scholekster, kievit, wulp en tureluur. Verder komen in het gebied ook voor de roerdomp, kwak, bruine kiekendief, kluut, visdief en blauwborst. De biotopen van deze vogels hebben mede de begrenzing van het gebied bepaald, aldus de nota van toelichting.
2.10. Het Algemene Veen is een natuurgebied in beheer bij het Geldersch Landschap. Het gebied is niet aangemeld op grond van de Habitatrichtlijn en niet aangewezen als SBZ onder de Vogelrichtlijn.
2.11. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2.12. Uit het arrest van 7 september 2004, C-127/02 van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, volgt dat artikel 6, derde lid, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
2.13. Ingevolge artikel 12, lid A, onder 1, van de planvoorschriften zijn op de gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduiding "zone D" uitsluitend bedrijven toegestaan die zijn genoemd in de categorieën 1, 2 en 3 van de lijst van bedrijven; op gronden met de nadere aanduiding "zone E" zijn uitsluitend bedrijven toegestaan die zijn genoemd in de categorieën 1, 2, 3 en, indien de grootste afstand niet meer bedraagt dan 200 meter, categorie 4 van de lijst van bedrijven. In de lijst van bedrijven is per onderscheiden bedrijf opgenomen wat de bijbehorende grootste afstand is.
2.14. De plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E" grenzen in het noorden aan de winterdijk waarachter de SBZ is gelegen. De plandelen grenzen in het oosten aan het natuurgebied het Algemene Veen.
2.15. In de plantoelichting en de zienswijzennota heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat het plan voor zover dit ziet op het bedrijventerrein hoofdzakelijk een conserverend karakter heeft en er geen functieverzwaring plaatsvindt. Bovendien bevindt zich tussen de plandelen en de SBZ de winterdijk die een geluiddempende werking heeft. Binnendijkse activiteiten zijn daardoor minder hinderlijk voor de aldaar buitendijks voorkomende vogelsoorten. Derhalve komt de gemeenteraad tot de conclusie dat het plan op dit punt geen significante gevolgen heeft voor de SBZ en niet zal leiden tot een verstoring van de SBZ. Een habitattoets is dientengevolge niet aan de orde, aldus de gemeenteraad.
Van het beschadigen, vernielen of verstoren van op grond van de Flora- en faunawet beschermde diersoorten en hun directe leefomgeving is volgens de gemeenteraad evenmin sprake nu het gelet op de reeds gerealiseerde bedrijfsbestemming onwaarschijnlijk is dat in het plangebied dergelijke soorten voorkomen. Volgens de gemeenteraad kan volstaan worden met een beoordeling van dergelijke aspecten in het kader van een bouw- of sloopvergunning.
2.16. Uit het deskundigenbericht is af te leiden dat twijfel kan bestaan omtrent de geluiddempende werking van de winterdijk. Daarbij is het bericht opgenomen dat de vermeende geluiddempende werking van de winterdijk en de daarmee gepaard gaande vermindering van de verstoring van de vogels door de binnendijkse bedrijfsactiviteiten niet door de gemeente is onderzocht.
2.17. Onder het vorige plan hadden de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E" reeds een bedrijfsbestemming. Ter zitting is vast komen te staan dat aan deze bestemming geen dan wel slechts ten dele invulling is gegeven. Op delen van de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E" vinden geen bedrijfsactiviteiten plaats.
2.18. Ingevolge artikel 12, lid B, sub 2 van de planvoorschriften is op de gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" uitsluitend een bedrijfswoning toegestaan indien en voor zover genoemd in de lijst van bedrijfswoningen welke deel uitmaakt van de voorschriften. In de lijst van bedrijfswoningen wordt het perceel 3e Industrieweg 2 niet genoemd.
2.19. Vast staat dat op het perceel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduiding "Ka- kantoren toegestaan", ter plaatse van het perceel 3e Industrieweg 2, geen bedrijfswoning staat.
Het oordeel van de Afdeling
2.20. RZZ Beheer heeft geen gegevens overgelegd die een begin van bewijs leveren dat binnen de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E", gelegen ten oosten van de burgemeester Moslaan, beschermde dieren of planten voorkomen. Gelet op het voorgaande en mede gelet op de aanwezige activiteiten is het niet aannemelijk dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
2.21. De aanwijzing van een gebied als SBZ heeft het behoud van een gunstige staat van instandhouding of het herstellen van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna tot doel. Bij de vraag of een plan significante negatieve effecten kan hebben voor een SBZ dient in de eerste plaats dient te worden uitgegaan van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en dient bezien te worden of het plan gevolgen heeft voor deze instandhoudingsdoelstellingen. Of de geconstateerde gevolgen van een plan vervolgens als significant zijn aan te merken is afhankelijk van de mate waarin ten tijde van de planvaststelling aan de instandhoudingsdoelstellingen wordt voldaan en van de verhouding tussen de reeds aanwezige belasting van het gebied en de bijdrage van het plan daaraan.
2.22. Ter zitting is gebleken dat ten tijde van de vaststelling van het plan op delen van de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E" geen bedrijfsactiviteiten plaatsvonden en dat de plandelen derhalve in zoverre voorzien in nieuwe functies ten opzichte van de huidige feitelijke situatie. Daarnaast is niet inzichtelijk geworden in hoeverre de plandelen voorzien in de vestiging van bedrijven in zwaardere categorieën dan in de huidige feitelijke situatie aanwezig zijn. Bij de beoordeling van de gevolgen van de plandelen voor de SBZ "IJssel" kan, daargelaten de vraag of in het voorliggende plan sprake is van functieverzwaring, een onder het vorige plan toegestane, maar niet verwezenlijkte bestemming, niet als uitgangspunt worden genomen. Aangezien in het geheel geen onderzoek is uitgevoerd naar de gevolgen van nieuwe ontwikkelingen voor de SBZ kan niet op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat het plan significante gevolgen heeft voor de SBZ "IJssel".
Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduiding "zone D" onderscheidenlijk "zone E" bedrijven zijn toegestaan waarvoor op grond van de lijst van bedrijven voor de aspecten geur, stof en geluid een indicatieve afstand van 100 respectievelijk 200 meter tot aan woningen wordt aanbevolen. De afstand van de grens van deze plandelen tot aan de SBZ varieert van circa 10 meter in het noorden tot circa 200 meter in het oosten. Dit schept het vermoeden dat significante gevolgen voor de SBZ niet zijn uit te sluiten. Dit vermoeden wordt onvoldoende weersproken door de stelling van de gemeenteraad dat de winterdijk geluiddempende werking heeft, nu deze werking zoals in het deskundigenbericht is opgemerkt, niet met onderzoek is onderbouwd.
2.23. Daarnaast overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat het Algemene Veen niet is aangewezen als SBZ, onverlet laat dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening rekening moet worden gehouden met de gevolgen van de plandelen voor dit natuurgebied. Niet is gebleken dat verweerder de aanwezigheid van dit natuurgebied in zijn belangenafweging heeft betrokken.
2.24. Voor zover RZZ Beheer stelt dat het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding "Ka- kantoren toegestaan" ten onrechte niet voorziet in de bouw van een bedrijfswoning overweegt de Afdeling als volgt.
Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad ervoor gekozen voorrang te geven aan de ontwikkelingsmogelijkheden voor bedrijven en is beoogd factoren die de ontwikkeling van het bedrijventerrein negatief beïnvloeden uit te sluiten. In dit verband heeft de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan als uitgangspunt gehanteerd dat nieuwe bedrijfswoningen dienen te worden geweerd, aangezien deze de ontwikkeling van bedrijvigheid kunnen frustreren. De Afdeling is van oordeel dat verweerder in redelijkheid met de aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde uitgangspunten heeft kunnen instemmen. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder ten aanzien van RZZ Beheer hierop een uitzondering had moeten toestaan. Dit argument ten aanzien van dit plandeel treft derhalve geen doel.
2.25. Uit al het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E" is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb dient te worden vernietigd.
2.26. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van RZZ Beheer B.V. gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 3 januari 2006, kenmerk RE2005.35112 voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de nadere aanduidingen "zone D" en "zone E", gelegen ten oosten van de Burgemeester Moslaan;
III. gelast dat de provincie Gelderland aan RZZ Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2007
317-525.