Uitspraak
200606360/1.
Datum uitspraak: 16 mei 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Hervormde Stichting Crabbehoff", gevestigd te Dordrecht,
appellante,
en
het College sanering zorginstellingen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2006, meegedeeld bij brief van 8 maart 2006, heeft het College sanering zorginstellingen (tot 1 januari 2006 het College sanering ziekenhuisvoorzieningen, hierna: het College sanering of verweerder) goedkeuring onthouden aan de verkoop door appellante van 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen te Dordrecht aan een nieuw op te richten gelieerde beheersstichting tegen de geldende boekwaarde.
Bij besluit van 28 juni 2006, meegedeeld bij brief van 19 juli 2006, verzonden op 20 juli 2006, heeft verweerder het door appellante hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 september 2006.
Bij brief van 16 november 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, en [algemeen directeur] van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C. Velink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 17a, eerste lid, van de per 1 januari 2006 vervallen Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: WZV), doet het bestuur van een ziekenhuisvoorziening dat voornemens is om gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de ziekenhuisvoorziening te gebruiken, hiervan onverwijld mededeling aan het College sanering.
Ingevolge het tweede lid kan het College sanering binnen acht weken na ontvangst van de mededeling beslissen dat het bestuur van de ziekenhuisvoorziening de gebouwen of terreinen niet kan verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht onderwerpen zonder zijn goedkeuring. Daarbij kan het College sanering bepalen dat bij verkoop het boekresultaat wordt gestort in het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) - welke wet per 1 januari 2006 in werking is getreden en welk artikel in de plaats is gekomen van en nagenoeg gelijkluidend is aan artikel 17a, eerste lid, van de WZV - voorzover hier van belang, doet het bestuur van een instelling dat voornemens is om gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken, hiervan onverwijld mededeling aan het College sanering.
Ingevolge het tweede lid beslist het College sanering binnen acht weken na ontvangst van de mededeling of het bestuur van de instelling de gebouwen of terreinen kan verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht kan onderwerpen zonder zijn goedkeuring. Bij de goedkeuring kan het College sanering bepalen dat bij verkoop een meeropbrengst ten opzichte van de boekwaarde wordt gestort in het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de WTZi, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder instelling: een organisatorisch verband dat een toelating heeft als bedoeld in artikel 5, eerste lid.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de WTZi, zoals dit artikel per 1 april 2006 luidt, moet een organisatorisch verband dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen die zorg verlenen waarop aanspraak bestaat ingevolge artikel 6 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) of ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet, voor het verlenen van die zorg een toelating hebben van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
2.1.1. Gelet op artikel 17a van de WZV heeft het College sanering de Beleidsregel inzake vervreemding van onroerende zaken (Stcrt. 7 maart 2001, nr. 47; hierna: de Beleidsregel) vastgesteld.
De artikelen 2 en 3 van deze Beleidsregel bieden het kader waarbinnen het College sanering gebruik maakt van zijn bevoegdheden op grond van artikel 17a van de WZV.
Volgens artikel 2, eerste lid, van deze Beleidsregel vraagt, ingeval een ziekenhuisvoorziening gebouwen of terreinen of delen daarvan blijvend niet meer voor de ziekenhuisvoorziening wenst te gebruiken, het College sanering het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport of herbestemming binnen de sector mogelijk is. Het Ministerie informeert het College sanering hierover.
Volgens het derde lid van dat artikel verleent, indien herbestemming binnen de sector niet mogelijk is, het College sanering in beginsel slechts goedkeuring voor vervreemding, als sprake is van een marktconforme prijs.
Deze Beleidsregel wordt ook toegepast onder de werking van artikel 18 van Pro de WTZi.
Als globaal kader voor het College sanering en zijn gemachtigde bij de afstoting van onroerende zaken is op 1 maart 2006 het Toetsingskader onroerende zaken vastgesteld (Stcrt. 27 juni 2006, nr. 122; hierna: het Toetsingskader). Hierin is vastgelegd dat voor het verkoopproces als doel geldt een marktconforme opbrengst. Uitzondering op de marktconforme opbrengst is verkoop van de ene zorginstelling aan een andere zorginstelling. In dat geval geldt de boekwaarde. In de Circulaire wijzigen eigendomsverhoudingen en afstoten onroerende zaken (Stcrt. 6 juli 2004, nr. 126) is hetzelfde vastgelegd.
2.2. Verweerder, heeft, in reactie op de melding van appellante ingevolge artikel 17a van de WZV, thans artikel 18, eerste lid, van de WTZi, dat het voornemens is om woningcomplexen (complex 138 aanleunwoningen Dubbelmonde, complex 40 woningen Dubbeldam en complex 16 woningen Kraffthof) onder te brengen in een daartoe op te richten aan appellante gelieerde beheersstichting, op 16 februari 2005 besloten dat appellante de gebouwen of terreinen, of delen daarvan, niet kan verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht onderwerpen zonder zijn goedkeuring.
2.3. Bij brief van 9 februari 2006 heeft appellante, onder verwijzing naar het besluit van 16 februari 2005, verweerder om goedkeuring verzocht voor de vervreemding van de 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen aan de Koningstraat 2 tot en met 288 te Dordrecht. Het gaat daarbij om verkoop aan de op te richten beheersstichting tegen de geldende boekwaarde.
Bij het bestreden besluit van 28 juni 2006 heeft verweerder zijn besluit van 1 maart 2006, waarbij aan appellante de gevraagde goedkeuring is onthouden, gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op de Beleidsregel en het Toetsingskader.
2.4. Appellante betoogt - samengevat weergegeven - dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen omdat goedkeuring van verweerder voor de vervreemding van de 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen niet vereist was. Appellante voert daartoe aan dat het gaat om vervreemding van onroerende zaken die gebruikt worden voor activiteiten die niet onder de WTZi vallen. Zij werden niet gebruikt voor het verlenen van zorg en zijn niet gefinancierd met publieke middelen. Volgens appellante komt verweerder derhalve geen wettelijke bevoegdheid toe op grond waarvan hij zijn goedkeuring kan onthouden aan de vervreemding. Dat verweerder reeds bij besluit van 16 februari 2005 heeft besloten dat de vervreemding van deze onroerende zaken aan goedkeuring onderworpen was en dit besluit onherroepelijk is maakt dit naar haar mening niet anders.
Daarnaast betoogt appellante dat, indien ervan uitgegaan zou worden dat verweerder wel bevoegd is, hij de goedkeuring niet had mogen weigeren omdat de gehanteerde Beleidsregel niet van toepassing is. Er is immers geen sprake van vervreemding van voor zorg bestemde gebouwen of terreinen. Zou de Beleidsregel wel van toepassing zijn, dan is er reden om op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) daarvan af te wijken, aldus appellante.
2.5. Appellante heeft tegen het besluit van 16 februari 2005 geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Daarmee staat vast dat goedkeuring van verweerder voor de vervreemding van de aanleunwoningen en de serviceappartementen door appellante vereist was en dat verweerder het bestreden besluit bevoegdelijk heeft genomen. Derhalve dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of verweerder op goede gronden de gevraagde goedkeuring aan de vervreemding van de 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen heeft onthouden.
2.6. Bij de beantwoording van die vraag is in de eerste plaats van belang of deze onroerende zaken behoren tot een toegelaten instelling. Indien dat niet het geval is mist de Beleidsregel immers betekenis en kan zij in dit geval niet worden toegepast.
Ter zitting is door appellante desgevraagd een besluit van het College voor zorgverzekeringen (CVZ) van 8 april 2004 overgelegd waaruit blijkt dat het verzorgingshuis Dubbelmonde, Koningstraat 290 te Dordrecht, beheerd door de Hervormde Stichting Crabbehoff, met ingang van 1 januari 2004 toegelaten is als instelling voor huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging, ondersteunende begeleiding en verblijf als bedoeld in de artikelen 3, 4, 5, 6 en 9 van het Besluit Zorgaanspraken AWBZ. Tevens is een besluit van het CVZ van 10 februari 2005 overgelegd waaruit blijkt dat het verpleeghuis Crabbehoff, Groen van Prinstererweg 38 te Dordrecht, beheerd door de Hervormde Stichting Crabbehoff, met ingang van 1 februari 2004 toegelaten is als instelling voor huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging, ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding, behandeling en verblijf als bedoeld in de artikelen 3, 4, 5, 6, 7, 8 en 9 van het Besluit Zorgaanspraken AWBZ. De capaciteit als instelling voor verblijf is daarbij vastgesteld op een bepaald aantal plaatsen voor somatisch zieken op de hoofdlocatie en tot 1 september 2004 ook voor een bepaald aantal plaatsen bij verzorgingshuis Dubbelmonde aan de Koningstraat 290.
Deze toelatingen, die zijn verleend krachtens artikel 8 van Pro de AWBZ, zoals dit artikel luidde tot het tijdstip van de inwerkingtreding van de WTZi, worden ingevolge de overgangsbepaling van artikel 41 van Pro de WTZi gelijk gesteld met toelatingen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de WTZi.
Uit deze besluiten tot toelating blijkt dat de toelating niet is verleend aan appellante als zodanig, maar aan onder haar vallende instellingen die zorg verlenen waarop aanspraak bestaat ingevolge de AWBZ, zijnde verzorgingshuis Dubbelmonde en verpleeghuis Crabbehoff. Voor de 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen die appellante naast de toegelaten instelling exploiteert is, zoals ter zitting door verweerder is bevestigd, geen toelating als instelling verleend. Appellante heeft onweersproken gesteld dat zij in haar boekhoudingen de activiteiten gescheiden houdt, waarbij verlies en winst van de publiekgefinancierde poot en die van de andere activiteiten geen relatie met elkaar hebben.
2.7. Het op artikel 17a van de WTZi gebaseerde en ook onder de werking van artikel 18 van Pro de WTZi toegepaste beleid heeft alleen betrekking op onroerende zaken die blijvend niet meer voor een instelling worden gebruikt. Om dergelijke zaken gaat het hier niet. Nu de toelating als instelling geen betrekking heeft op de 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen is er geen sprake van een instelling in de zin van de WTZi. De aan de orde zijnde situatie valt dan ook niet onder de Beleidsregel. Het beleid vormt, anders dan verweerder meent, derhalve geen grond de gevraagde goedkeuring te weigeren. Ook van enig andere grond is niet gebleken.
2.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep gegrond is en de bestreden beslissing op bezwaar wegens onjuiste toepassing van de Beleidsregel dient te worden vernietigd. Nu rechtens nog maar één beslissing mogelijk is, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit van 1 maart 2006 te herroepen en de gevraagde goedkeuring alsnog te verlenen.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het College sanering zorginstellingen van 28 juni 2006, kenmerk LAC/ctw/2006/501;
III. herroept het besluit van het College sanering zorginstellingen van 1 maart 2006, kenmerk Str/ctw/2006/180;
IV. verleent de gevraagde goedkeuring voor de vervreemding van de 138 aanleunwoningen en 40 serviceappartementen;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt het College sanering zorginstellingen tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het College sanering zorginstellingen aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat het College sanering zorginstellingen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2007
18-536.