Uitspraak
200608106/1.
Datum uitspraak: 26 september 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2006 heeft verweerder op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Odjfell Terminals (Rotterdam) B.V." zowel voorschriften van de bij besluit van 21 december 2004 aan haar verleende vergunning gewijzigd en ingetrokken als nieuwe voorschriften aan die vergunning verbonden. Dit besluit is op 28 september 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 6 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 mei 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door drs. A.J. Bakker en ir. W. Waqué, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.E. in 't Veld en ir. F.R. de Jong, zijn verschenen. Voorts is als partij verschenen vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. N.H. van de Biggelaar, advocaat te Den Haag, en ir. H.J.M. Thole.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het ziet op het verzoek van vergunninghoudster om aanpassing van de vergunning, voorschrift 4.8, het vervallen van de bijzondere aandacht voor fenol, voorschrift 4.20 en de uitzondering voor stoffen met een benzeengehalte van minder dan 50% in de definitie van IMKO2 aandachtsstoffen.
2.2. Uit artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt. (Uitspraak 1 november 2006, in zaak no.
200602308/1, AB 2007, 95.)
200602308/1, AB 2007, 95.)
Nu de beroepsgronden betreffende het verzoek van vergunninghoudster om aanpassing van de vergunning geen betrekking hebben op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, staat artikel 6:13 Awb Pro er niet aan in de weg dat deze gronden eerst in beroep worden aangevoerd. Anders dan verweerder stelt, bestaat dan ook geen grond het beroep op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
Nu appellante zienswijzen naar voren heeft gebracht over de emissie van stoffen naar de lucht, is het beroep ook met betrekking tot de overige punten, die immers betrekking hebben op die categorie milieugevolgen, ontvankelijk.
2.3. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. Appellante stelt dat verweerder niet reeds de brief van 13 januari 2006 had mogen aanmerken als een aanvraag als bedoeld in artikel 8.24 van de Wet milieubeheer. Volgens haar worden de gevolgen voor het milieu daarin niet inzichtelijk gemaakt en is evenmin duidelijk of de schrijver van de brief gemachtigd is om namens vergunninghoudster een dergelijk verzoek te doen.
2.4.1. Verweerder acht de aanvraag, vervat in de brief van 13 januari 2006, voldoende onderbouwd, nu vergunninghoudster heeft aangegeven dat aansluiting bij de Overeenkomst tussen de Leden van de Vereniging van Onafhankelijke Tank Opslag Bedrijven (hierna: VOTOB) en het bevoegd gezag vooruitlopend op het Milieuconvenant Integrale Milieu Kader Op- en Overslag Bedrijven (IMKO2), zoals vastgesteld op 8 februari 2006 (hierna: de Overeenkomst van 8 februari 2006) reden is voor de gewenste aanpassingen.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat door de directeuren van vergunninghoudster meerdere malen is bevestigd dat degene die de aanvraag heeft ondertekend,[gemachtigde], bevoegd is om vergunninghoudster te vertegenwoordigen. Verweerder acht zich overigens niet verplicht tot het vragen van een schriftelijke machtiging.
2.4.2. Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, Awb kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
2.4.3. De brief van 13 januari 2006 bevat een verzoek van vergunninghoudster om een besluit te nemen, zodat sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, Awb.
In de Wet milieubeheer noch in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer worden eisen gesteld aan de inhoud van een aanvraag als bedoeld in artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Daarom kan het door appellante gestelde niet leiden tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan de Wet milieubeheer of het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Dat in de brief van 13 januari 2006 de gevolgen voor het milieu van de in die brief gevraagde aanpassingen van de vergunning niet inzichtelijk worden gemaakt, leidt evenmin tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Daarbij is mede van belang dat verweerder op grond van eerdere vergunningprocedures reeds over de nodige informatie beschikte.
Voorts is verweerder ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet verplicht een schriftelijke machtiging te verlangen van een gemachtigde. Dat het appellante niet duidelijk is of de ondertekenaar van de aanvraag bevoegd is vergunninghoudster te vertegenwoordigen, doet niet ter zake. Overigens is niet gebleken dat de ondertekenaar, [gemachtigde], niet bevoegd was om namens vergunninghoudster de onderhavige aanvraag in te dienen.
Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.5. Appellante stelt dat voorschrift 4.8 ten onrechte zodanig is gewijzigd, dat niet langer is voorgeschreven dat alle tanks vóór 1 januari 2006 voor 98% dampdicht moeten zijn. In het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift 4.8 is slechts bepaald dat vóór die datum een inventarisatie ter zake moet zijn ingediend. Nu deze wijziging volgens appellante, evenals de andere bij het bestreden besluit doorgevoerde wijzigingen en de bij dat besluit vastgestelde nieuwe voorschriften, zijn gebaseerd op onduidelijke, voorlopige afspraken tussen de stuurgroep IMKO2 en de VOTOB, is het besluit volgens appellanten onvoldoende onderbouwd.
2.5.1. Verweerder stelt dat met het nieuwe voorschrift 4.8 is aangesloten bij de Overeenkomst van 8 februari 2006. Hierin is volgens verweerder bepaald dat het bedrijf een plan van aanpak moet opstellen voor het dampdicht maken van tanks en dat in het door het bedrijf op te stellen bedrijfsmilieuplan wordt vastgelegd binnen welke termijnen de tanks dampdicht moeten zijn gemaakt.
2.5.2. Ingevolge voorschrift 4.8, zoals dat bij het bestreden besluit aan de vergunning is verbonden, dient vergunninghoudster te inventariseren welke typen daken en seals op drijvend dak tanks zijn geïnstalleerd. Op grond van deze inventarisatie dient vergunninghoudster in het in voorschrift 19.10 bedoelde onderhoudsprogramma aan te geven op welke termijn daken voor ten minste 98% dampdicht gemaakt worden en slechte seals, die niet aan de stand der techniek VOS voldoen, vervangen worden. De inventarisatie dient voor 1 januari 2006 ter goedkeuring aan het bevoegd gezag voorgelegd te worden. Indien ontwikkelingen in de branche dit noodzakelijk maken, kan het bevoegd gezag deze termijn verlengen.
2.5.3. De Overeenkomst van 8 februari 2006 is een overeenkomst tussen de stuurgroep IMKO2 en de Leden van de VOTOB, waarin, vooruitlopend op de totstandkoming van het Milieuconvenant Integrale Milieu Kader Op- en Overslag Bedrijven (IMKO2), alle punten zijn neergelegd waarover tussen partijen reeds overeenstemming is bereikt. Appellante heeft betoogd dat verweerder zich niet op de Overeenkomst van 8 februari 2006 had mogen baseren, nu het slechts tussentijdse en geen definitieve afspraken betreft. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder zich gebaseerd op de Overeenkomst van 8 februari 2006 bij de beantwoording van de vraag welke technieken op welke termijn, de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken zijn op de in het bestreden besluit aan de orde zijnde punten. Daaraan ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat de Overeenkomst van 8 februari 2006 op die punten concreter is dan het overigens niet op deze inrichting van toepassing zijnde BAT-Reference Document Op- en overslag bulkgoederen en de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (hierna: NeR). In het deskundigenbericht is opgemerkt dat het BAT-Reference Document op enkele punten weliswaar strenger is dan de Overeenkomst van 8 februari 2006 bij de beantwoording van de vraag welke technieken de beste beschikbare technieken behelzen, doch niet op de in beroep aan de orde zijnde punten. Mede gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in dit geval op goede gronden op de Overeenkomst van 8 februari 2006 gebaseerd.
2.5.4. Voorschrift 4.8, zoals dat luidt na wijziging bij het bestreden besluit, is in overeenstemming met de Overeenkomst van
8 februari 2006, voor zover in het vergunningvoorschrift zelf niet langer een termijn is opgenomen waarbinnen daken voor ten minste 98% dampdicht gemaakt moeten worden en slechte seals moeten worden vervangen. In de Overeenkomst van 8 februari 2006 is immers vermeld dat een inventarisatie van de typen daken en seals plaats dient te vinden, dat vervolgens op grond van de inventarisatie een plan van aanpak wordt opgesteld en dat daarna in het bedrijfsmilieuplan de termijnen worden vastgelegd waarbinnen de daken en seals van de tanks worden aangepast. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 4.8 toereikende bescherming biedt. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.6. Appellante stelt dat door de vervanging van het begrip "prioritaire stoffen" door het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen" de bijzondere aandacht voor fenol ten onrechte vervalt. Volgens hen is deze stof giftig en zorgt deze voor stankoverlast.
2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat fenol niet terecht is gekomen op de in de NeR opgenomen lijsten met stoffen met een minimalisatieverplichting en dat deze stof in de Overeenkomst van 8 februari 2006 ook niet aanvullend als IMKO2 aandachtsstof is aangemerkt. Fenol is volgens verweerder nog steeds onderdeel van nadere studie naar IMKO2 aandachtsstoffen.
2.6.2. Bij het bestreden besluit is het begrip "prioritaire stoffen" in enkele voorschriften en de bijlagen 1 en 2 vervangen door het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen". Tevens is bij het bestreden besluit een definitie van het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen" vastgesteld die op het punt van fenol in overeenstemming is met de definitie van "IMKO2 aandachtsstoffen" in de Overeenkomst van 8 februari 2006. Omdat fenol niet onder de bij het bestreden besluit vastgestelde definitie van het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen" valt, zijn de hiervoor bedoelde voorschriften en bijlagen van de vergunning van 21 december 2004 niet langer van toepassing op fenol. Nu deze voorschriften en bijlagen evenwel zijn opgesteld in verband met het gevaar van deze stoffen voor het milieu en nu uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het meest recente inzicht inhoudt dat fenol niet zodanige eigenschappen bezit dat daarvoor een minimalisatieverplichting zou moeten gelden, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunning toereikende bescherming biedt wanneer fenol niet onder deze definitie valt. Het beroep kan in zoverre derhalve niet slagen.
2.7. Appellante stelt dat in de definitie van het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen" ten onrechte een uitzondering wordt gehandhaafd voor stoffen met een benzeengehalte van minder of gelijk aan 50%. Volgens appellante is deze uitzondering achterhaald en moeten stoffen met meer dan 5% benzeen vallen onder het regime van de IMKO2 aandachtsstoffen.
2.7.1. Verweerder stelt dat de uitzondering voor stoffen met een benzeengehalte van minder of gelijk aan 50% in overeenstemming is met de Overeenkomst van 8 februari 2006.
2.7.2. De uitzondering voor mengsels met een benzeengehalte van minder of gelijk aan 50%, die valt af te leiden uit de in het bestreden besluit opgenomen definitie van het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen", is in overeenstemming met de definitie van het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen" in de Overeenkomst van 8 februari 2006. Mede gelet op het deskundigenbericht is er geen grond voor het oordeel dat verweerder deze uitzondering niet in redelijkheid had mogen maken. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.8. Appellante stelt dat in het aangepaste voorschrift 4.20 ten onrechte uitstel wordt verleend voor het indienen van een aanvulling op het emissiereductieplan tot 1 januari 2006. Volgens haar wordt hiermee ten onrechte tevens uitstel verleend voor het indienen van een plan voor het reduceren van diffuse emissies. Appellante meent dat vergunninghoudster zich moet houden aan voorschrift 5.1, waarin staat dat vergunninghoudster vóór 1 juni 2005 een structurele aanpak van diffuse emissies moet hebben geïmplementeerd.
Voorts is appellante van oordeel dat in voorschrift 4.20 moet worden bepaald dat een besluit tot goedkeuring van het emissiereductieplan pas wordt genomen nadat het voornemen daartoe is gepubliceerd.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 4.20, zoals dat bij het bestreden besluit aan de vergunning is verbonden en voor zover van belang, dient het emissiereductieplan dat vergunninghoudster op 1 juni 2004 aan het bevoegd gezag ter goedkeuring heeft overgelegd, te worden aangevuld. Deze aanvulling maakt deel uit van het emissiereductieplan. De aanvulling moet voor 1 januari 2006 ter goedkeuring worden overgelegd, tenzij in het VOTOB-convenant andere afspraken worden gemaakt. In het emissiereductieplan dient beschreven te zijn op welke wijze vergunninghoudster wil voldoen aan de voorschriften 4.3 tot en met 4.18 (met uitzondering van de voorschriften 4.4, 4.6, 4.7, 4.15 en 4.16) en voorschrift 5.1.
2.8.2. Op het moment dat appellante beroep instelde, was de in voorschrift 4.20 bedoelde termijn voor het ter goedkeuring overleggen van een aanvulling op het emissiereductieplan reeds verstreken. Gezien het vorenstaande heeft appellante geen belang bij een beoordeling van haar beroep, voor zover dat inhoudt dat verweerder in voorschrift 4.20 een te ruime termijn aan vergunninghoudster had gegeven.
Voorts overweegt de Afdeling dat de Algemene wet bestuursrecht noch enige andere wet voorschrijft dat in dit geval het besluit tot goedkeuring pas mag worden genomen nadat een voornemen tot dat besluit is gepubliceerd.
Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.9. Appellante stelt dat verweerder voorschrift 7.10 ten onrechte heeft ingetrokken. Volgens haar rechtvaardigt het argument van verweerder dat in de Overeenkomst van 8 februari 2006 de in dit voorschrift bedoelde stoffen niet meer worden genoemd, die intrekking onvoldoende.
2.9.1. Voorschrift 7.10, zoals dat bij het bestreden besluit is ingetrokken, luidde: "Tanks, waarin gevaarlijke afvalstoffen, die beschouwd moeten worden als een vluchtige organische stof of als een stankverwekkende stof (met een geurindex groter dan 1.000.000), worden opgeslagen, in afwachting van een in bijlage IIA van de Europese Richtlijn betreffende afvalstoffen (75/442/EEG) genoemde handeling, dienen vanaf
31 oktober 2007 uitsluitend te worden opgeslagen in vast dak tanks die zijn aangesloten op een DVI, of tanks met een inwendig drijvend dak, die zijn aangesloten op een DVI of voorzien zijn van seals die voldoende afsluiten en voldoende effectief zijn."
Ingevolge voorschrift 4.16, zoals dat na aanpassing bij het bestreden besluit luidt, dienen de emissies van IMKO2 aandachtsstoffen, die vrij komen bij opslag en belading van deze stoffen, in een DVI te worden behandeld.
2.9.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het ingetrokken voorschrift 7.10 niet in overeenstemming is met de Overeenkomst van 8 februari 2006. In de Overeenkomst is namelijk bepaald dat de emissies van IMKO2 aandachtsstoffen moeten worden behandeld in een dampverwerkingsinstallatie (hierna: DVI). Dit is, met aanpassing van dat voorschrift bij het bestreden besluit, volgens verweerder reeds geregeld in voorschrift 4.16.
2.9.3. Zoals ook uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid, is voorschrift 7.10, zoals dat bij het bestreden besluit is ingetrokken, niet in lijn met de Overeenkomst van 8 februari 2006, waarin is bepaald dat de emissies van IMKO2 aandachtsstoffen in een DVI moeten worden behandeld. De in voorschrift 7.10 genoemde stoffen sluiten niet aan bij de definitie van het begrip "IMKO2 aandachtsstoffen". Voorts is in het deskundigenbericht opgemerkt dat voorschrift 7.10 weinig toegevoegde waarde heeft ten aanzien van de bescherming die andere aan de vergunning verbonden voorschriften reeds bieden tegen vluchtige organische stoffen en stankverwekkende stoffen. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 7.10 ingetrokken kon worden. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.10. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte niet heeft voorgeschreven om de diffuse emissies bij wijze van experiment met de DIAL-methode vast te stellen. Volgens haar geven metingen met die methode inzicht in de totale emissies van de inrichting.
2.10.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op voorschrift 5.2 zoals verbonden aan de bij besluit van 21 december 2004 verleende vergunning. In dit voorschrift is bepaald dat metingen van diffuse emissies moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de EPA-methode 21 met behulp van een draagbaar detectieapparaat. Door vergunninghoudster is geen wijziging van dit voorschrift gevraagd en het bestreden besluit ziet evenmin op dit voorschrift. Nu het beroep op dit punt derhalve geen betrekking heeft op het bestreden besluit, kan het in zoverre niet slagen.
2.11. Appellante stelt dat verweerder de voorschriften 19.3 en 19.4 ten onrechte heeft ingetrokken. Volgens haar waren deze voorschriften aan de vergunning verbonden om inzichtelijk te maken in hoeverre de tanks van vergunninghoudster afwijken van wat stand der techniek is. Op grond daarvan zou kunnen worden besloten welke maatregelen moeten worden genomen omwille van de veiligheid.
2.11.1. In de bij het bestreden besluit ingetrokken voorschriften 19.3 en 19.4 wordt - kort gezegd - vergunninghoudster opgedragen om overzichten aan verweerder over te leggen waaruit blijkt welke bestaande tanks en tankputten al dan niet voldoen aan de eisen die in voorschrift 19.1 worden gesteld aan nieuw te bouwen bovengrondse opslagtanks en tankputten. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder deze voorschriften destijds heeft gesteld om meer inzicht te krijgen in de bestaande tanks en tankputten. Verweerder stelt zich bij het bestreden besluit op het standpunt dat onduidelijk is wat wordt nagestreefd met het verkrijgen van dit inzicht, nu hij niet beoogt dat de bestaande tanks en tankputten zullen voldoen aan de eisen die in voorschrift 19.1 worden gesteld aan nieuw te bouwen bovengrondse opslagtanks en tankputten. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 19.3 en 19.4 ingetrokken konden worden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.12. Het beroep is ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Lap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2007
288.