Uitspraak
200700097/1.
Datum uitspraak: 19 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Berkheide Coepelduynen, gevestigd
te Katwijk (Z-H), en de stichting Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, appellanten,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van rechtswege van 27 september 2005 is aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Katwijk een vergunning verleend als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet voor de aanleg van een schelpenvoetpad langs de Sportlaan.
Bij besluit van 24 november 2006, kenmerk DRR&R/2006/4939, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het door appellanten hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 4 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door B.J.M. ter Haar, en verweerder, vertegenwoordigd door M.B. Jansen, ambtenaar van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen. Voorts zijn daar het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Katwijk, vertegenwoordigd door P.J. Verhoef, en C.J. Jaspers van Grontmij Nederland B.V. gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. De aanvraag heeft betrekking op de aanleg van een schelpenvoetpad met een lengte van 250 meter en een breedte van twee meter langs de zuidzijde van een parkeerstrook aan de Sportlaan. De gronden waarop het voetpad is voorzien maken deel uit van het beschermd natuurmonument Berkheide, en tevens van het Habitatrichtlijngebied "Meijendel en Berkheide".
2.3. Appellanten voeren aan dat verweerder aan het bestreden besluit een ondeugdelijk onderzoek ten grondslag heeft gelegd. Voorts heeft verweerder zich volgens appellanten ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aanleg van het voetpad geen significante gevolgen zal hebben voor het Habitatrichtlijngebied "Meijendel en Berkheide". In dit verband betogen zij tevens dat er alternatieven zijn, dat met de aanleg van het voetpad geen dwingende reden van groot openbaar belang is gemoeid, en dat niet is voorzien in compensatie.
Voorts betogen zij dat verweerder de vergunning verleend heeft zonder zich rekenschap te geven van het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken waarvoor het gebied als beschermd natuurmonument ingevolge de Natuurbeschermingswet is aangewezen.
Appellanten voeren tevens aan dat de aan de vergunning verbonden voorwaarde die strekt tot bescherming van het aangrenzende duintalud, tot ontsiering van het duinlandschap zal leiden.
2.4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevolgen van de aanleg van het voetpad beperkt zijn tot het afgraven van een oppervlakte van 100 m² van het habitattype "vastgelegde kustduinen en kruidvegetatie (grijze duinen)". Hij heeft daarbij tevens in aanmerking genomen dat aan de vergunning een voorwaarde zal worden verbonden ten einde te bewerkstelligen dat de breedte van de af te graven duinstrook beperkt blijft tot twee meter. Mede omdat betreding van het aangrenzende duingebied zal afnemen door de aanleg van het pad kunnen significant nadelige gevolgen worden uitgesloten, aldus verweerder.
2.5. Het voetpad is voorzien in het gebied "Berkheide", dat bij besluit van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 12 april 1990 is aangewezen als beschermd natuurmonument in de zin van de Natuurbeschermingswet. Uit het aanwijzingsbesluit blijkt dat het gebied onder meer van belang is voor soorten van het zeedorpenlandschap zoals duinaveruit en kegelsilene, voor soorten van noordhellingen, zoals nachtsilene en blauwe bremraap, en voor kalkgraslandsoorten als bitterkruidbremraap en wondklaver. Het gebied is tevens van belang als leef- en fourageergebied voor de rugstreeppad en de zandhagedis.
Bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 is het gebied "Meijendel en Berkheide" geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Het gebied is voor zover hier van belang, aangemeld vanwege het voorkomen van het prioritaire habitattype "vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie (grijze duinen)".
2.6. Aan het besluit op bezwaar ligt een notitie van Grontmij Nederland B.V. van 25 september 2006 ten grondslag (notitienummer HJ20092006, hierna: "de notitie"), die is gebaseerd op een veldonderzoek dat een ecoloog van Grontmij Nederland B.V. op 20 maart 2006 heeft verricht. Op basis van de aard van de aanwezige vegetatie heeft een zogeheten "expert-judgement" beoordeling plaatsgevonden van de natuurwaarden van de strook waar het voetpad is voorzien. Uit de notitie kan worden afgeleid dat het westelijke deel van het tracé, met een lengte van 150 meter en een breedte van twee meter, direct aan de parkeerstrook grenst en bestaat uit opengetreden zand en ruige duinrietvegetatie. In de notitie wordt de conclusie getrokken dat dit deel van het tracé geen aangemelde habitattypen herbergt en evenmin planten- en/of diersoorten waarvoor het gebied als beschermd natuurmonument is aangewezen.
In het oostelijke deel van het tracé, dat eveneens aan de parkeerstrook grenst, zal afgraving blijkens de notitie ten koste gaan van 100 m² grijze duinen, en mogelijk ten koste van plantensoorten die in het aanwijzingsbesluit tot beschermd natuurmonument zijn genoemd. Dit deel van het tracé heeft volgens de notitie geen aanwijsbare betekenis als leefgebied voor de rugstreeppad en de zandhagedis.
2.7. In hetgeen appellanten hebben betoogd kan geen grond gevonden worden voor het oordeel dat de inventarisatie onvoldoende is voor de beoordeling van de vraag of zich als gevolg van de aanleg van het voetpad significante gevolgen, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, kunnen voordoen. Dat het gebied buiten het groeiseizoen is bezocht, zoals appellanten hebben betoogd, leidt in dit geval niet tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ter zitting onweersproken is toegelicht dat de vegetatie van grijze duinen overwegend bestaat uit mossen, grassen en kruiden. Voor het waarnemen van mossen is het voorjaar zeer geschikt, grassen zijn meerjarig en derhalve ongeacht het seizoen waarneembaar, en de aanwezigheid van kruiden is in de bezochte periode ook waarneembaar aan de hand van vegetatieresten van het voorgaande jaar. Het argument van appellanten dat het veldonderzoek verstoord zou zijn door sneeuwresten, wordt ontkracht door foto's die op de onderzoeksdag zijn genomen en die deel uitmaken van de notitie.
2.7.1. Appellanten betogen met succes dat verweerder zijn standpunt dat zich geen significante gevolgen zullen voordoen, niet toereikend heeft gemotiveerd. Verweerder heeft bij deze beoordeling niet de instandhoudingsdoelstellingen van het Habitatrichtlijngebied betrokken. Aan het betoog van verweerder dat deze instandhoudingsdoelstellingen ten tijde van het bestreden besluit nog niet waren vastgesteld komt in dit verband geen gewicht toe. Gelet op het uit artikel 10 van Pro het EG-Verdrag voortvloeiende beginsel van gemeenschapstrouw rust op verweerder de plicht te bezien of sprake is van activiteiten die het bereiken van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat in gevaar kunnen brengen.
Ter zitting is aannemelijk geworden dat anders dan appellanten hebben betoogd, 100 m² van het prioritaire habitattype grijze duinen verloren zal gaan ten behoeve van de aanleg van het voetpad. Dit is blijkens de begripsbepalingen van de Habitatrichtlijn een habitattype dat gevaar loopt te verdwijnen en voor welker instandhouding de Gemeenschap een bijzondere verantwoordelijkheid draagt. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder zich hiervan rekenschap heeft gegeven.
Dit klemt te meer nu appellanten naar het oordeel van de Afdeling niet zonder grond naar voren hebben gebracht dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit verweerder tevens het ontwerpbesluit voor de aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone voorbereidde. In de bij dat ontwerpbesluit behorende toelichting is vermeld dat ten aanzien van het prioritaire habitattype "vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie (grijze duinen)" oppervlakte-uitbreiding en kwaliteitsverbetering gewenst is, gezien de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding en de grote verantwoordelijkheid van Nederland voor dit habitattype in Europa.
Voorts betogen appellanten met succes dat verweerder niet heeft bezien of er plannen zijn die in combinatie met de aanleg van het voetpad significante gevolgen voor het gebied kunnen hebben. Met name wijst de Afdeling hierbij op hetgeen appellanten hebben betoogd in verband met de verwachte aanleg van de Westerbaan, waarvan het tracé mogelijk is voorzien in, of in de directe nabijheid van het Habitatrichtlijngebied "Meijendel en Berkheide".
Hetgeen appellanten hebben betoogd over alternatieven, dwingende redenen van groot openbaar belang en compensatie, kan in deze procedure niet worden beoordeeld. Deze aspecten komen eerst aan bod bij het maken van een passende beoordeling. Verweerder heeft deze passende beoordeling achterwege gelaten omdat hij zich op het standpunt stelt dat de aanleg van het voetpad geen significante gevolgen heeft voor het gebied.
2.7.2. Het betoog van appellanten geeft voorts aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich op basis van de notitie geen adequaat beeld heeft kunnen vormen van de gevolgen van het afgraven van een twee meter brede strook voor de plantensoorten waarvoor het gebied is aangewezen als beschermd natuurmonument. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een aantal van deze soorten, waar onder de door appellanten genoemde kegelsilene, zogeheten eenjarigen betreft, die naar ter zitting door de deskundige van de Grontmij is bevestigd, in het seizoen waarin het veldonderzoek is verricht, nog niet waargenomen konden worden.
Hetgeen appellanten hebben betoogd over de rugstreeppad en de zandhagedis treft geen doel. Verweerder heeft in verband daarmee in aanmerking kunnen nemen dat uit de notitie kan worden afgeleid dat vanwege het aangrenzende parkeerterrein sprake is van een hoge mate van verstoring, die de gronden van het tracé ongeschikt maakt als leefgebied voor deze soorten.
2.7.3. Ter bescherming van het aangrenzende duingebied heeft verweerder aan de vergunning de voorwaarde verbonden dat de ten behoeve van het voetpad af te graven duinstrook beperkt dient te blijven tot een breedte van twee meter door het aanbrengen van een teenschot bestaande uit planken en perkoenpalen. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat dit teenschot, met name langs het oostelijke deel van het tracé, dient als keerwand om te voorkomen dat het zand van de aangrenzende duinhelling gaat glijden en op het beoogde schelpenpad terechtkomt. Ter zitting is gebleken dat onduidelijkheid bestaat over de noodzakelijke hoogte van dit teenschot. De conclusie is derhalve dat verweerder deze voorwaarde aan de vergunning heeft verbonden, zonder kennis te dragen van de relevante feiten. Voorts is niet gebleken dat verweerder zich rekenschap heeft gegeven van de mogelijke visuele aantasting het beschermd natuurmonument "Berkheide" als gevolg van het stellen van deze voorwaarde.
2.8. Het bestreden besluit is, gezien het vorenstaande, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, en kan voorts, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het beroep is gegrond.
Het besluit op bezwaar dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet tevens aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het (primaire) besluit van rechtswege van 27 september 2005 te schorsen en te bepalen dat deze voorziening vervalt 6 weken na de dag waarop het nieuw te nemen besluit is bekend gemaakt.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 24 november 2006, kenmerk DRR&R/2006/4939;
III. schorst het besluit van 27 september 2005 tot zes weken na de dag waarop het nieuw te nemen besluit is bekend gemaakt;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Tulmans
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007
381.