Uitspraak
200901310/1/R2 en 200901311/1/R2.
Datum uitspraak: 4 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
2. de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht, en Milieufederatie Zuid-Holland, gevestigd te Rotterdam (hierna: Natuur en Milieu en de Milieufederatie),
3. de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne (hierna: VVBV), gevestigd te Oostvoorne, gemeente Westvoorne,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2008 heeft het college aan Electrabel Nederland N.V. vergunning krachtens artikel 16 en Pro artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor de aanleg en het gebruik van een nieuwe elektriciteitscentrale op de Maasvlakte te Rotterdam.
Bij besluit van 10 april 2008 heeft het college aan E.ON Benelux N.V. vergunning krachtens artikel 16 en Pro artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de aanleg en het gebruik van een nieuwe elektriciteitscentrale op de Maasvlakte te Rotterdam.
Bij besluiten van 9 januari 2009, verzonden op 14 januari 2009, heeft het college de onder meer door Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en de VVBV tegen het besluit van 20 maart 2008 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluiten van 9 januari 2009, verzonden op 14 januari 2009, heeft het college de onder meer door Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en de VVBV tegen het besluit van 10 april 2008 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen de besluiten van 9 januari 2009 hebben Greenpeace bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2009, Natuur en Milieu en de Milieufederatie bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2009, en VVBV bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 25 februari 2009, beroep ingesteld. Greenpeace heeft de gronden van haar beroep aangevuld bij brieven van 18 maart 2009 en 7 april 2009. Natuur en Milieu en de Milieufederatie hebben de gronden van hun beroep aangevuld bij brief van 20 maart 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht. Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Bij besluiten van 3 november 2010 heeft het college de aan de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009 ten grondslag liggende motivering en de aan de verleende vergunningen verbonden voorschriften gewijzigd.
Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 6 december 2010, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door drs. J.P. Tonckens en drs. H.G. Altevogt, Natuur en Milieu en de Milieufederatie, vertegenwoordigd door drs. I. Csikós en drs. ing. J.G. Vollenbroek, de VVBV, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, bijgestaan door drs. J.P. Tonckens en D. van der Laan, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, C.C. Los en ir. V.W.M.M. Ampt-Riksen, zijn verschenen. Voorts zijn daar als partij gehoord Electrabel, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en E.ON, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, bijgestaan door ir. E. Noks, ir. N. Jeurink, drs. C.R.J. Goderie, B.J.H. Koolstra, ir. Ph. Mulder, ing. A. Blankenspoor en drs. ir. J.R. Bloembergen.
2. Overwegingen
Wettelijk kader
2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
Ingevolge het derde lid wordt een vergunning als bedoeld in het eerste lid, voor zover deze betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19e, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.
De bestreden besluiten
2.2. Het besluit van 20 maart 2008 betreft de verlening van een Nbw 1998-vergunning voor de bouw en het gebruik door Electrabel van een elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 750 MW op een perceel aan de Missouriweg op de Maasvlakte te Rotterdam. In het productieproces worden kolen en biomassa als brandstof gebruikt. Het besluit van 10 april 2008 betreft de verlening van een Nbw 1998-vergunning voor de bouw en het gebruik door E.ON van een, eveneens kolen- en biomassagestookte, elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 1100 MW aan de Coloradoweg 10 op de Maasvlakte te Rotterdam. De beoogde locaties van de centrales liggen, voor zover hier van belang, in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden Voornes Duin, Duinen Goeree en Kwade Hoek, Solleveld en Kapittelduinen en Westduinpark & Wapendal.
Bij de besluiten van 9 januari 2009 zijn de door Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en de VVBV gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 20 maart 2008 en 10 april 2008, met gewijzigde motivering, in stand gelaten.
2.3. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, brengt, voor zover hier van belang, het aanhangig zijn van beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt, voor zover hier van belang, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
2.4. De Afdeling merkt de besluiten van het college van 3 november 2010, waarbij de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009 zijn gewijzigd, aan als besluiten als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dienen de beroepen van Greenpeace, Natuur en Milieu en de VVBV te worden geacht mede te zijn gericht tegen deze besluiten.
De beroepen
2.5. Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en de VVBV betogen dat de besluiten van 20 maart 2008 en 10 april 2008 tot verlening van de door Electrabel en E.ON gevraagde vergunningen bij de bestreden besluiten ten onrechte zijn gehandhaafd en dat hun bezwaren ten onrechte ongegrond zijn verklaard.
Eén project
2.6. Greenpeace voert aan dat de eenheid waarvoor thans aan E.ON vergunning is verleend moet worden beschouwd als een uitbreiding van de reeds bestaande elektriciteitscentrale van E.ON op de Maasvlakte. Om die reden is volgens haar sprake van één project in de zin van de Nbw 1998 en had de beoordeling van de gevolgen voor de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden betrekking moeten hebben op de gehele centrale, met inbegrip van de reeds bestaande eenheden.
2.6.1. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de bestaande centrale en de voorziene centrale niet zodanig met elkaar verbonden dat er grond bestaat voor het oordeel dat het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit de aangevraagde vergunning had dienen te weigeren, omdat de aanvraag niet tevens de bestaande elektriciteitscentrale omvatte. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de voorziene centrale en de daarbij behorende voorzieningen, waaronder de koelwaterinlaat, onafhankelijk van de bestaande elektriciteitscentrale en de daarbij behorende voorzieningen in werking zullen zijn. De enkele omstandigheid dat voor de toevoer van kolen naar de voorziene centrale gebruik wordt gemaakt van een al bestaande transportband, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
Voor zover Greenpeace stelt dat de gevolgen van de bestaande elektriciteitscentrale ten onrechte niet in de beoordeling van het college zijn betrokken, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de bestaande elektriciteitscentrale op het E.ON-terrein reeds sinds 1975 in gebruik is. In verband hiermee acht de Afdeling het standpunt van het college dat de effecten van deze elektriciteitscentrale reeds zijn verdisconteerd in de heersende achtergrondwaarden aannemelijk. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat in de beoordeling omtrent vergunningverlening ook de gevolgen van de bestaande centrale zijn meegewogen.
Beoordelingssystematiek
2.7. Greenpeace voert aan dat de vereiste zekerheid dat aanleg en gebruik van de centrales niet zullen leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden ontbreekt. Volgens haar kunnen, ook bij een relatief beperkte toename van de depositie van vermestende en verzurende stoffen, significante gevolgen niet worden uitgesloten, waarbij onder meer van belang is dat de achtergronddepositie van stikstof in de betrokken gebieden al boven de kritische depositiewaarde ligt. De door het college gehanteerde systematiek waarbij effecten kleiner dan 1% zonder meer als niet significant worden aangemerkt, is volgens Greenpeace in dit geval niet geschikt, met name omdat effecten te verwachten zijn op habitattypen waarvoor verbeteropgaven zijn geformuleerd. Volgens haar zou voor habitats die in een slechte staat van instandhouding verkeren iedere toename van depositie als significant moeten worden aangemerkt. Verder is ten onrechte niet getoetst aan een aantal andere criteria, zoals het relatieve belang van de betrokken habitattypen voor Nederland en in Europees verband, en blijkt onvoldoende dat is getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken gebieden.
2.7.1. Natuur en Milieu en de Milieufederatie betogen dat de beoordelingssystematiek aan de hand waarvan de significantie van de effecten is bepaald niet adequaat is, waarbij zij er in het bijzonder op wijzen dat al sprake is van een overbelaste situatie. De grenzen van 1% en 5% die in de beoordelingssystematiek worden gebruikt zijn in de jurisprudentie niet aanvaard, aldus Natuur en Milieu en de Milieufederatie, waarbij zij verwijzen naar de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 26 maart 2008 in zaaknr.
200800289/1.
200800289/1.
2.7.2. De VVBV betoogt dat ook zonder de voorziene centrales de stikstofdepositie op de betrokken gebieden al dermate hoog is dat iedere toename ertoe zal leiden dat de instandhoudingsdoelen moeilijker zullen kunnen worden gehaald. Om die reden kan volgens haar niet met zekerheid worden gesteld dat de natuurlijke kenmerken door de nu vergunde activiteiten niet zullen worden aangetast.
2.7.3. Het gebied Duinen Goeree en Kwade Hoek is, naar blijkt uit het aanwijzingsbesluit, onder meer aangewezen vanwege de aanwezigheid van de prioritaire habitattypen H2130A, H2130B en H2130C (respectievelijk Grijze duinen kalkrijk, kalkarm en heischraal). In het aanwijzingsbesluit is, mede gezien de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding van habitattype H2130, voor subtype A als doelstelling "uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen, voor subtype B "behoud oppervlakte en kwaliteit" en voor subtype C "behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit".
Het gebied Voornes Duin is onder meer aangewezen voor de prioritaire habitattypen H2130A en H2130C en voor het habitattype H2190A (Vochtige duinvalleien, open water). Voor de habitattypen H2130A en H2130C is als doelstelling "uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen, voor H2190A geldt voor het gebied de doelstelling "behoud oppervlakte en kwaliteit".
Volgens het ontwerp-aanwijzingsbesluit komen in het gebied Solleveld en Kapittelduinen onder meer de prioritaire habitattypen H2130A en H2130B voor. Voor deze habitattypen is behoud van oppervlakte en verbetering kwaliteit als doelstelling opgenomen. Oppervlakte-uitbreiding en verbetering van de kwaliteit van deze habitattypen worden nagestreefd gezien de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding, aldus het ontwerp-aanwijzingsbesluit.
Volgens het ontwerp-aanwijzingsbesluit komt in het gebied Westduinpark & Wapendal onder meer het prioritaire habitattype H2130A voor. Voor dit habitattype is uitbreiding van oppervlakte en verbetering kwaliteit als doelstelling opgenomen. Oppervlakte-uitbreiding en verbetering van de kwaliteit van dit habitattype worden nagestreefd gezien de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding, aldus het ontwerp-aanwijzingsbesluit.
2.7.4. Volgens de besluiten tot verlening van de vergunningen van 20 maart 2008 en 10 april 2008 is de significantie van de te verwachten effecten beoordeeld aan de hand van een kwantitatieve voorspelling van de effecten op habitattypen waarvoor een instandhoudingsdoelstelling geldt. De voorspelde veranderingen worden in verband gebracht met de huidige omvang van het areaal van de habitats in het Natura 2000-gebied waarvoor een instandhoudingsdoelstelling geldt. Hieruit volgt een mogelijke procentuele afname per habitat per gebied. Vanwege de vergelijkbaarheid en de continuïteit van het natuuronderzoek wordt, volgens de besluiten van 20 maart 2008 en 10 april 2008, dezelfde beoordelingssystematiek gebruikt die is ontwikkeld ten behoeve van de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Deze beoordelingssystematiek houdt het volgende in:
- bij een afname van minder dan 1% van de populatieomvang van een soort of het areaal van een habitattype waarvoor een instandhoudingsdoelstelling geldt is sprake van een niet-significant effect;
- bij een afname van meer dan 5% is sprake van een significant effect;
- bij een afname van tussen de 1 en 5% is de beoordeling van het effect mede afhankelijk van de context en dient van geval tot geval te worden beoordeeld of het effect als significant moet worden aangemerkt. Onder de context worden begrepen de landelijke staat van instandhouding, de bijdrage van het areaal van het betrokken habitattype in het gebied aan het totale areaal in Nederland en de doelstelling voor de soort of het habitattype in het gebied.
2.7.5. In de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009 heeft het college, naar blijkt uit het verweerschrift, als uitgangspunt genomen dat de grootste effecten als gevolg van stikstofdepositie van de beide projecten, uitgedrukt in procentuele afname van het oppervlak van de betrokken habitattypen, kleiner zijn dan 0,1%. In het rapport "Herziene voorspelling van effecten van stikstofdepositie als gevolg van emissies energiecentrales E.ON en Electrabel op de Maasvlakte" van Goderie en Vertegaal van juli 2010 (hierna: het rapport van Goderie en Vertegaal), dat een aangepaste voorspelling bevat van de effecten als gevolg van stikstofdepositie door de beide centrales tezamen, wordt evenwel geconcludeerd dat de effecten kunnen oplopen tot een afname van in totaal ten hoogste 0,9%. Hoewel deze effecten door het college - uitgaande van de hiervoor weergegeven grenswaarden - nog altijd als niet significant worden aangemerkt, zijn ze groter dan ten tijde van de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009 werd aangenomen. Nu nog geen beheerplannen zijn vastgesteld waarin eventuele maatregelen zouden kunnen worden opgenomen, heeft het college bij de besluiten van 3 november 2010 de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009 in die zin gewijzigd dat aan de verleende vergunningen het voorschrift is verbonden dat de vergunninghoudster, conform een daartoe op te stellen uitvoeringsplan, passende maatregelen dient te treffen om effecten van haar centrale die blijkens het hiervoor bedoelde rapport groter dan of gelijk aan 0,1% zijn te voorkomen.
2.7.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 november 2009, nr.
200900671/1/R1met betrekking tot het bestemmingsplan "Maasvlakte 2" van de gemeente Rotterdam, dienen de voor een Natura 2000-gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen te worden betrokken bij de vraag of er significante effecten kunnen zijn en is de significantie van de effecten afhankelijk van de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen wordt voldaan. Voorts heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) overwogen dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft, aldus het Hof.
200900671/1/R1met betrekking tot het bestemmingsplan "Maasvlakte 2" van de gemeente Rotterdam, dienen de voor een Natura 2000-gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen te worden betrokken bij de vraag of er significante effecten kunnen zijn en is de significantie van de effecten afhankelijk van de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen wordt voldaan. Voorts heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) overwogen dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft, aldus het Hof.
Uit de aangehaalde rechtspraak van het Hof van Justitie en van de Afdeling volgt dat de conclusie dat de nadelige effecten die kunnen optreden als gevolg van een plan of project als niet-significant kunnen worden aangemerkt, op zichzelf niet kan worden gedragen door de enkele stelling dat een vaste getalsmatige grens niet wordt overschreden. Indien uitsluitend van een dergelijke grens wordt uitgegaan wordt immers niet voldaan aan de verplichting de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen wordt voldaan bij de beoordeling van de significantie te betrekken, noch aan de verplichting de significantie van de effecten te beoordelen in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft. Het standpunt van het college dat de te verwachten effecten als niet-significant moeten worden aangemerkt reeds omdat zij leiden tot areaalverlies van minder dan 1% van de oppervlakte van de betrokken habitattypen kan om die reden niet worden aanvaard. Evenmin heeft het college nader gemotiveerd waarom, de instandhoudingsdoelstellingen en de specifieke milieukenmerken en omstandigheden in aanmerking genomen, een verslechterend effect inhoudend een afname van minder dan 1% van het bestaande areaal van de betrokken habitattypen als niet-significant zou moeten worden aangemerkt. De stelling van het college dat de te verwachten effecten door toepassing van beheersmaatregelen omkeerbaar en dus tijdelijk zijn leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze stelling niet met betrekking tot alle habitattypen waarop zich volgens het rapport van Goderie en Vertegaal effecten zouden kunnen voordoen met nadere onderzoeksgegevens is onderbouwd.
Ook het betoog van het college dat dezelfde systematiek al bij de beoordeling van de significantie van de gevolgen van de aanleg en de aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte is gebruikt brengt in het voorgaande geen verandering. Daarbij is in het bijzonder van belang dat in die zaak niet in geschil was dat significante effecten zouden kunnen optreden en dat bij de toepassing van de beoordelingssystematiek in die zaak, zoals Greenpeace heeft aangevoerd, werd aangetekend dat deze systematiek zich niet onverkort leent voor toepassing bij habitats waarvoor een hersteldoelstelling geldt, in gevallen waarin een effect wordt gevonden dat kleiner is dan 1%.
Ten slotte leidt ook het gegeven dat het college bij de nadere besluiten van 3 november 2010 de hiervoor aangehaalde voorschriften aan de verleende vergunningen heeft verbonden, als gevolg waarvan op de vergunninghoudsters de resultaatverplichting rust effecten gelijk aan of groter dan 0,1% areaalafname voor de in de voorschriften genoemde habitattypen als gevolg van de aanwezigheid van elk van de centrales te voorkomen, niet tot een ander oordeel, nu ook aan de nadere besluiten uitdrukkelijk het uitgangspunt - zoals verwoord in het rapport van Goderie en Vertegaal - ten grondslag is gelegd dat iedere afname van minder dan 1% als niet-significant moet worden aangemerkt. Als gevolg daarvan ontbreekt ook ten aanzien van de norm van 0,1% een nadere motivering waarom een verslechterend effect van die omvang in dit geval als niet-significant zou moeten worden beschouwd.
Uit het voorgaande volgt dat het college zich in de bestreden besluiten niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
2.7.7. De door Natuur en Milieu en de Milieufederatie aangehaalde uitspraak van de voorzitter heeft betrekking op het Toetsingskader ammoniak rondom Natura 2000-gebieden, waarin werd aangenomen dat significante gevolgen van de ammoniakdepositie van bestaande veehouderijen inclusief uitbreiding in algemene zin konden worden uitgesloten als de drempelwaarde van 5% van de kritische depositiewaarde niet werd overschreden. Dit toetsingskader is echter niet ten grondslag gelegd aan de nu voorliggende besluiten. Verder betrof de daarin gehanteerde grens een percentage van de kritische depositiewaarde en had zij geen betrekking op de omvang van de afname van het areaal van een zeker habitattype uitgedrukt als percentage van het in het betrokken gebied aanwezige areaal, zoals in het onderhavige geval.
Effectvoorspellingsmodel
2.8. Greenpeace betoogt dat het effectvoorspellingsmodel, dat is gebruikt om de mogelijke gevolgen van de aanleg van de centrales in kaart te brengen, verschillende gebreken vertoont. Onder meer is onduidelijk op welke wijze de achtergrondniveaus zijn bepaald waarvan is uitgegaan bij de berekening van de effecten en is in de bestreden besluiten geen rekening gehouden met de onzekerheidsmarges die bij de cijfers van het Planbureau voor de leefomgeving (PBL) moeten worden gehanteerd. Verder is uitgegaan van de verwachte achtergronddepositiewaarden voor 2020 zonder dat is onderbouwd in hoeverre die waarden realistisch zijn, aldus Greenpeace, en is de vorm van de curve aan de hand waarvan het te verwachten effect wordt bepaald niet wetenschappelijk onderbouwd.
2.8.1. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat het college bij het nemen van de bestreden besluiten selectief gebruik heeft gemaakt van prognoses van stikstofdeposities. Publicaties waaruit zou blijken dat tot 2020 geen afname van de stikstofdeposities te verwachten is zijn volgens hen ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Voorts wijzen zij erop dat de NEC-plafonds voor stikstofoxiden en zwaveldioxide in 2010 worden overschreden, en dat aan een vergunning op grond van de Nbw 1998 die is verleend ten behoeve van een elektriciteitscentrale nabij de Waddenzee een voorschrift is verbonden dat een verplichting inhoudt negatieve gevolgen te voorkomen op habitattypen H2130B en H2130C.
2.8.2. In het rapport van Goderie en Vertegaal, dat ten grondslag is gelegd aan de nadere besluiten van 3 november 2010, staat vermeld dat ten aanzien van de achtergronddepositie is gebruikgemaakt van de meest recente gegevens en prognoses van het PBL, die dateren van april 2010 en in de vorm van de grootschalige concentratiekaarten (GCN) raadpleegbaar zijn op de website van het PBL. Deze gegevens worden gepresenteerd voor gebieden van 1x1 km, wat volgens het rapport een substantiële verbetering betekent van het ruimtelijk detailniveau ten opzichte van de gegevens waarop de oorspronkelijke besluiten tot verlening van de vergunningen van 20 maart 2008 respectievelijk 10 april 2008 en de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009 waren gebaseerd. Laatstgenoemde gegevens hadden betrekking op gebieden van 5x5 km. Ten aanzien van de prognoses voor 2020 vermeldt het rapport van Goderie en Vertegaal verder dat in de hernieuwde effectberekening, waarop de nadere besluiten van 3 november 2010 zijn gebaseerd, niet langer van de prognoses voor dat jaar wordt uitgegaan. De reden daarvoor is dat de meest recente prognoses van het PBL tot 2020 een dalende trend laten zien, gevolgd door een afvlakking in de jaren daarna, hetgeen betekent dat 2020 niet langer kan worden beschouwd als representatief voor de periode 2012-2032. Om deze reden is bij de herziene effectberekeningen uitgegaan van de achtergronddepositie voor 2012, het tijdstip waarop de centrales - op zijn vroegst - in bedrijf zullen worden gesteld, aldus het rapport. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet heeft mogen uitgaan van de hiervoor bedoelde gegevens betreffende de te verwachten achtergronddepositie in de betrokken gebieden.
2.8.3. Volgens het rapport van Goderie en Vertegaal is het oorspronkelijke effectbeoordelingsmodel, zoals dat is gebruikt bij de besluiten tot verlening van de vergunningen van 20 maart 2008 en 10 april 2008 en de besluiten op bezwaar van 9 januari 2009, in 2010 geactualiseerd en deels aangepast. Deze aanpassing is onder meer ingegeven door de kritiek die in het deskundigenbericht werd geuit op het oorspronkelijke model.
Het aangepaste effectbeoordelingsmodel, dat aan de nadere besluiten van 3 november 2010 ten grondslag is gelegd, wordt beschreven in het juistgenoemde rapport van Goderie en Vertegaal. In het model wordt gebruikgemaakt van dosis-effectcurves, die de verwachte gevolgen van een toename van het depositieniveau op het betrokken habitattype beschrijven als een cumulatieve afname in procenten van het aanwezige areaal. De verschillende betrokken habitattypen worden, afhankelijk van hun gevoeligheid voor stikstofdepositie, ingedeeld in verschillende gevoeligheidsklassen en voor iedere klasse wordt een afzonderlijke curve opgesteld. Bij het model wordt ervan uitgegaan dat bij een relatief laag depositieniveau weinig of geen relevante effecten optreden, omdat ook van nature sprake is van een lichte mate van depositie en diverse natuurlijke mechanismen de effecten van een beperkte toename tegengaan. Deze ondergrens wordt bepaald door de kritische depositiewaarde voor het betrokken habitattype. De bovengrens wordt per gevoeligheidsklasse bepaald door het depositieniveau dat, als het gedurende langere tijd wordt overschreden, naar verwachting zal leiden tot het vrijwel geheel verdwijnen van het betrokken habitattype. Deze bovengrens is bepaald op basis van expert judgment door de geraadpleegde deskundigen, aldus het rapport.
Verder is volgens het rapport in het aangepaste model, anders dan in het oorspronkelijke model, niet langer uitgegaan van een sigmoïde curve, maar van een curve die uit drie rechte gedeelten bestaat. Deze aanpassing is in het bijzonder ingegeven door de overweging dat onvoldoende gegevens bekend zijn om de vorm van de sigmoïde te kunnen bepalen, maar dat naar verwachting het grootste effect zal plaatsvinden direct na de overschrijding van de kritische depositiewaarde. Een rechte lijn op dit deel van de curve brengt, doordat de hellingshoek op dit gedeelte steiler is dan bij een sigmoïde het geval zou zijn, dit effect beter tot uitdrukking en resulteert daardoor in een betere effectvoorspelling, aldus het rapport. Dat vermeldt verder dat de aanpassing wordt onderschreven door de verschillende geraadpleegde deskundigen. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruikte model zodanige gebreken of onzekerheden vertoont dat het college zich daarop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren bij het nemen van de bestreden besluiten.
2.8.4. Met betrekking tot de onzekerheidsmarges voor de achtergronddepositiewaarden die zijn ontleend aan gegevens van het PBL heeft Greenpeace niet aannemelijk gemaakt dat deze onzekerheden zodanig zijn dat moet worden geoordeeld dat het college niet in redelijkheid van deze gegevens heeft kunnen uitgaan bij de berekening van de effecten. Daarbij is onder meer van belang dat in het gebruikte model, zoals weergegeven in het rapport van Goderie en Vertegaal, er weliswaar van wordt uitgegaan dat de achtergronddepositie invloed heeft op het effect van een bepaalde toename van stikstofdepositie, maar uit de dosiseffectcurves die voor de verschillende categorieën habitattypen in het rapport zijn opgenomen blijkt dat die invloed beperkt is doordat de achtergronddepositie alleen bepaalt volgens welk gedeelte van de curve het uiteindelijke effect wordt voorspeld. Voor het grootste deel van het onderzochte gebied worden de effecten bepaald volgens het steilste, middelste gedeelte van de curve. Binnen dit gedeelte is volgens het model alleen nog de verwachte toename van depositie als gevolg van de centrales van belang en speelt de achtergronddepositiewaarde geen rol meer. Greenpeace heeft dit niet gemotiveerd betwist.
2.8.5. Richtlijn 2001/81/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PbEG L 309, de NEC-richtlijn) legt voor bepaalde stoffen, waaronder stikstofoxiden (NOx) en zwaveldioxide (SO2) per lidstaat vast tot welke hoeveelheden de jaarlijkse nationale emissie uiterlijk in 2010 moet worden beperkt. Dit zijn de zogenoemde NEC-plafonds. Deze richtlijn heeft evenwel betrekking op de emissie van verontreinigende stoffen, en niet op de gevolgen die de depositie van die stoffen al dan niet kan hebben voor de natuurwaarden in de betrokken gebieden. Om deze reden vormt de emissie van deze stoffen als zodanig, naast de beoordeling van de gevolgen van de depositie op de betrokken Natura 2000-gebieden, geen aspect dat in deze procedure afzonderlijk aan de orde kan komen. Verder is, nog afgezien van de vraag in hoeverre in deze procedure betekenis kan worden toegekend aan het al dan niet verbinden van voorschriften aan vergunningen die betrekking hebben op andere projecten waarvoor een ander bestuursorgaan het bevoegd gezag is, een voorschrift met de door Natuur en Milieu en de Milieufederatie bedoelde strekking bij de nadere besluiten van 3 november 2010 aan de thans in geding zijnde vergunningen verbonden.
2.8.6. Volgens Greenpeace is, doordat de effecten van depositie van verzurende en vermestende stoffen zijn omgerekend in een te verwachten kwantitatief verlies aan areaal van de betrokken gevoelige habitats, ten onrechte geen rekening gehouden met de huidige staat van de betrokken habitattypen. Een bepaalde toename van de depositie zal volgens haar een groter effect hebben op een gebied dat al is aangetast dan op een gebied dat in goede conditie verkeert.
De VVBV voert aan dat in de bestreden besluiten ten onrechte alleen aandacht wordt besteed aan een kwantitatieve afname van habitattypen, en niet aan afname van de kwaliteit. Naar haar mening dient ook de kwalitatieve verslechtering van de betrokken habitattypen te worden gecompenseerd.
2.8.7. Zoals het college heeft uiteengezet in onder meer zijn reactie op het deskundigenbericht en in het verweerschrift, wordt in het effectbeoordelingsmodel aangenomen dat toename van stikstofdepositie op een daarvoor gevoelig habitattype direct zal leiden tot een afname van het areaal van dat habitattype in de betrokken gebieden. Er wordt derhalve geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat een dergelijke toename in eerste instantie mogelijk niet tot een daadwerkelijk verdwijnen van een bepaald oppervlak van dat habitattype zal leiden maar slechts tot een afname van de kwaliteit daarvan. Deze aanname, die wordt aangeduid als "worst case-aanname", is volgens het college daardoor ingegeven dat het in de praktijk zeer lastig is vast te stellen of een verslechtering van de kwaliteit optreedt. Naar het oordeel van de Afdeling is op deze manier voldoende rekening gehouden met de toestand waarin het betrokken habitattype zich bevindt, en met het feit dat effecten ingrijpender kunnen zijn in een gebied waarin het betrokken habitattype al in minder goede conditie verkeert. Door uit te gaan van het verdwijnen van een zeker areaal van het betrokken habitattype is immers gerekend met de meest ingrijpende kwalitatieve aantasting, namelijk een zodanige aantasting van de kwaliteit dat het betrokken habitattype ter plaatse niet meer als zodanig kan worden gekwalificeerd. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen hierover is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college het model niet aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft mogen leggen.
2.9. Volgens Greenpeace is bij de berekening van de effecten ten onrechte uitgegaan van een maximale levensduur van de centrales van 20 jaar. Naar zij meent had geen vergunning voor onbepaalde tijd mogen worden verleend.
In het rapport van Goderie en Vertegaal, dat ten grondslag is gelegd aan de nadere besluiten van 3 november 2010, staat vermeld dat bij de berekeningen als uitgangspunt wordt genomen dat de centrales in bedrijf zullen zijn van 2012 tot 2032. Deze periode van 20 jaar komt overeen met de economische levensduur van de centrales, aldus het rapport. Greenpeace heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Dat zich in Nederland elektriciteitscentrales bevinden die op dit moment al meer dan 20 jaar in bedrijf zijn, zoals Greenpeace heeft gesteld, brengt hierin - al aangenomen dat dat juist is - geen verandering, reeds omdat daaraan niet rechtstreeks conclusies kunnen worden verbonden met betrekking tot de hier voorziene centrales. Overigens heeft het college gesteld dat de door Greenpeace genoemde centrales inmiddels alle zijn gereviseerd.
Nu hiervoor onder 2.7.6. is overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom, de instandhoudingsdoelstellingen en de specifieke milieukenmerken en omstandigheden in aanmerking genomen, een verslechterend effect inhoudend een afname van minder dan 1% van het bestaande areaal als niet-significant zou moeten worden aangemerkt, behoeft hetgeen is aangevoerd met betrekking tot de looptijd van de vergunning thans geen verdere bespreking.
2.10. Volgens Greenpeace wordt het verlies aan areaal van de betrokken habitattypen ten onrechte afgezet tegen het gehele areaal dat in het Natura 2000-gebied voorkomt. Met deze wijze van berekening wordt de ernst van de effecten afhankelijk gemaakt van de grootte van het betrokken gebied, aldus Greenpeace.
2.10.1. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het beschrijven van het verwachte areaalverlies als een percentage van het areaal van het betrokken habitattype dat in het gehele Natura 2000-gebied voorkomt in dit geval leidt tot een zodanige onderschatting van de gevolgen voor de natuurwaarden dat het college deze beschrijving niet in redelijkheid aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de instandhoudingsdoelen die voor de verschillende Natura 2000-gebieden zijn geformuleerd, naar volgt uit de tekst van artikel 10a van de Nbw 1998, in beginsel betrekking hebben op het betrokken gebied als geheel.
2.11. Greenpeace, Natuur en Milieu en de Milieufederatie en de VVBV voeren aan dat, samengevat weergegeven, bodemchemische aspecten van verzuring onvoldoende in de beoordeling van de effecten zijn betrokken.
2.11.1. In de nadere besluiten van 3 november 2010 wordt, onder verwijzing naar het rapport van Goderie en Vertegaal, nader ingegaan op de wijze waarop met verzuring samenhangende processen in de effectvoorspellingsmethode zijn verdisconteerd. Daarin wordt onder meer vermeld dat, doordat de dosis-effectrelatie volgens het model per habitattype verschilt, wordt rekening gehouden met standplaatsfactoren die kenmerkend zijn voor het desbetreffende habitattype en mede bepalend zijn voor de gevoeligheid ervan, zoals de vegetatiestructuur en de trofie- en zuurgraad. Verder zijn de kritische depositiewaarden, waarvan bij de dosis-effectcurves wordt uitgegaan, volgens het rapport zowel op vermestende als op verzurende effecten gebaseerd, en zijn in de daaraan ten grondslag liggende empirische waarden ook verzurende mechanismen verdisconteerd. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verzurende processen onvoldoende bij de effectvoorspelling zijn betrokken.
Coördinatie
2.12. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat de procedure die heeft geleid tot verlening van de nu aan de orde zijnde vergunningen op grond van de Nbw 1998 ten onrechte niet is gecoördineerd met de procedures voor de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet op de waterhuishouding ten behoeve van de centrales. De nu bestreden besluiten zijn volgens hen op dit punt in strijd met Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257; hierna: de IPPC-richtlijn).
2.12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 december 2008, in zaaknummer
200706095/1, betreft de coördinatie als bedoeld in artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn, gelet op de definitie van het begrip "vergunning" in artikel 2, onder 9, van deze richtlijn, slechts de coördinatie tussen die besluiten of gedeelten van (een) besluit(en) die hun grondslag vinden in de regelgeving die de implementatie vormt van de IPPC-richtlijn. Nu de Nbw 1998, die is gericht op implementatie van de Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand en de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, niet tot die regelgeving behoort, ziet artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn niet op coördinatie tussen het hier aan de orde zijnde besluit op een aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998 en een besluit op een aanvraag om vergunning krachtens de hiervoor onder 2.12. bedoelde wetten.
200706095/1, betreft de coördinatie als bedoeld in artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn, gelet op de definitie van het begrip "vergunning" in artikel 2, onder 9, van deze richtlijn, slechts de coördinatie tussen die besluiten of gedeelten van (een) besluit(en) die hun grondslag vinden in de regelgeving die de implementatie vormt van de IPPC-richtlijn. Nu de Nbw 1998, die is gericht op implementatie van de Richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand en de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, niet tot die regelgeving behoort, ziet artikel 7 van Pro de IPPC-richtlijn niet op coördinatie tussen het hier aan de orde zijnde besluit op een aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998 en een besluit op een aanvraag om vergunning krachtens de hiervoor onder 2.12. bedoelde wetten.
Gebiedsspecifieke aspecten
2.13. Greenpeace voert aan dat onduidelijk is op welke locaties en in welke omvang het habitattype H2130C in het gebied Voornes Duin voorkomt. Daarnaast komt het habitattype H2190A volgens haar onder meer voor in de vorm van kleine duinmeren, die goed ontwikkeld zijn en daardoor gevoeliger zijn voor depositie van vermestende en verzurende stoffen dan de daar voorkomende grotere duinmeren. Deze laatste zijn door bemesting door watervogels al in verregaande mate geëutrofieerd, aldus Greenpeace.
2.13.1. Volgens het rapport van Goderie en Vertegaal is bij het bepalen van het voorkomen en de ligging van de verschillende habitattypen gebruik gemaakt van karteringen die zijn verricht ten behoeve van de beheerplannen die voor de betrokken Natura 2000-gebieden worden opgesteld. Het college heeft dit ter zitting bevestigd. De verschillende gebruikte kaarten zijn opgenomen als bijlage bij het rapport. Voor Voornes Duin is gebruik gemaakt van een kaart van Royal Haskoning gedateerd 2 april 2010, waarvan in het rapport is verduidelijkt op welke karteringen zij is gebaseerd. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de gebruikte kaart dermate grote onnauwkeurigheden of andere tekortkomingen bevat dat het college zich bij het nemen van de bestreden besluiten daarop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren.
2.13.2. Ten aanzien van de effecten op duinmeren die worden gerekend tot habitattype H2190A is volgens de nadere besluiten van 3 november 2010 en het rapport van Goderie en Vertegaal bij de berekening van de effecten voor zowel de geëutrofieerde, grotere, als voor de minder geëutrofieerde, kleinere meren uitgegaan van de dosis-effectrelaties die gelden voor uiterst gevoelige habitattypen. Volgens de genoemde nadere besluiten leidt dit tot overschatting van de effecten, aangezien het merendeel van habitattype H2190A bestaat uit reeds geëutrofieerde en daardoor minder gevoelige meren. Greenpeace heeft dit onvoldoende gemotiveerd bestreden.
2.14. Natuur en Milieu en de Milieufederatie en VVBV voeren aan dat, anders dan het college stelt, niet vaststaat dat verslechterende effecten op habitattype H2130C in Voornes Duin, ondanks de overschrijding van de voor dat habitattype geldende kritische depositiewaarde, kunnen worden voorkomen door het treffen van beheersmaatregelen. De ervaringen in de Duinen van Goeree waarnaar het college heeft verwezen bieden hiervoor volgens hen onvoldoende onderbouwing.
2.14.1. Zoals hiervoor is overwogen heeft het college niet voor alle habitattypen waarop zich volgens het rapport van Goderie en Vertegaal effecten zouden kunnen voordoen met nadere onderzoeksgegevens onderbouwd dat deze effecten, door toepassing van beheermaatregelen, omkeerbaar zijn dan wel geheel kunnen worden voorkomen, hetgeen leidt tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Om deze reden behoeft hetgeen op dit punt door Natuur en Milieu en de Milieufederatie is aangevoerd thans geen bespreking.
2.15. Greenpeace betoogt dat onvoldoende rekening is gehouden met de aanwezigheid van de habitattypen H2190A, H2190C en H2190D (vochtige duinvalleien, respectievelijk open water, kalkarm en hoge moerasplanten) in het gebied Solleveld en Kapittelduinen. Dat voor deze habitattypen geen instandhoudingsdoelen zijn opgenomen in de ontwerp-aanwijzingsbesluiten betekent niet dat ze niet in de beoordeling hoeven te worden betrokken, aldus Greenpeace. Zij betoogt dat, bij gebreke van instandhoudingsdoelen voor het betrokken gebied, aan de landelijke instandhoudingsdoelen zou moeten worden getoetst, waarbij zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2007 in zaak
200700097/1.
200700097/1.
2.15.1. In het ontwerp-aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen is voor de habitattypen H2190A, H2190C en H2190D geen specifieke instandhoudingsdoelstelling opgenomen, zodat, gezien de hiervoor onder 2.1. aangehaalde wettelijke bepalingen, in zoverre geen aanleiding bestond de gevolgen van de vergunde activiteiten voor deze habitattypen als zodanig bij de bestreden besluiten te betrekken. Noch met betrekking tot de algemene instandhoudingsdoelen die in het ontwerp-aanwijzingsbesluit zijn verwoord, noch anderszins, geeft hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de verwachte gevolgen voor de genoemde habitattypen zodanig zijn dat het college de gevraagde vergunningen daarom niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Aangaande de door Greenpeace aangehaalde uitspraak van de Afdeling is verder van belang dat in de daar aan de orde zijnde situatie wel instandhoudingsdoelstellingen waren opgenomen in het ontwerp-aanwijzingsbesluit voor het betrokken Natura 2000-gebied, maar daarmee geen rekening was gehouden. Deze situatie doet zich hier niet voor.
Effecten van fluoriden
2.16. Greenpeace en Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen dat de achtergrondwaarde voor fluoriden in de lucht reeds de maximaal toelaatbare risico waarde (hierna: MTR-waarde) overschrijdt en dat niet is uitgesloten dat een verdere overschrijding ten gevolge van de centrales tot significante effecten leidt. Voorts stellen zij dat de MTR-waarde een basisbeschermingsniveau is dat als toetsingsgrens moet worden toegepast. Volgens Natuur en Milieu en de Milieufederatie dient daarbij ook nog te worden uitgegaan van de MTR-waarde die het maximum daggemiddelde fluoriden aangeeft.
Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen verder dat het college ten onrechte niet is uitgegaan van de meest kritische NOEC-waarde.
2.16.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de MTR-waarden zijn gebaseerd op het onderzoek zoals omschreven in het Basisdocument Fluoriden, Slooff et al., november 1988. Volgens het college geven de MTR-waarden de laagste concentratie van een stof weer waarbij geen nadelig te waarderen effecten te verwachten zijn voor meer gevoelige ecosystemen. Het college is bij zijn beoordeling uitgegaan van de in voornoemd document opgenomen NOEC-waarden (No Observed Effect Concentration). NOEC-waarden staan, volgens het college, voor de (lucht)concentraties van stoffen waarbij in studies geen effecten zijn waargenomen op flora en fauna. Het college acht de NOEC-waarden in dit geval geschikter om te beoordelen of zich ten gevolge van de centrales significante effecten zullen voordoen, dan de MTR-waarden.
Het college stelt dat in dit geval moet worden uitgegaan van het beschermingsniveau voor wilde flora omdat dit volgens hem het best aansluit bij de habitattypen en soorten waarvoor het gebied is aangewezen. De kwalificerende habitattypen zijn robuust, waardoor het meest kritische beschermingsniveau (0,05 microgram per kubieke meter jaargemiddelde) dat geldt voor kwetsbare cultuurgewassen, volgens het college niet aangewezen is in dit geval. Voor de soorten noordse woelmuis, nauwe korfslak en kwalificerende vogels, is volgens het college evenmin het meest kritische beschermingsniveau aangewezen, gelet op de omstandigheid dat deze soorten een wintervoorraad aanleggen en een korte levensduur hebben, tolerant zijn voor fluoriden dan wel bij onderzoek naar landbouwdieren als kippen en ganzen niet van effecten is gebleken.
Het college stelt voorts dat in de huidige situatie de achtergrondwaarde fluoriden al de MTR-waarde overschrijdt, maar onder de NOEC-waarde blijft. De achtergrondconcentratie zal ten gevolge van de fluoride-emmissie door elk van de centrales met maximaal 0,001 microgram per kubieke meter toenemen, tot - afhankelijk van het Natura 2000-gebied - 0,104 dan wel 0,105 microgram per kubieke meter jaargemiddeld. Vanwege de relatief kleine toename van de concentratie in de omgeving van beide centrales en het feit dat de NOEC-waarde niet wordt overschreden, worden geen negatieve effecten verwacht op de soorten en habitattypen waarvoor de gebieden als Natura 2000-gebied zijn aangewezen.
2.16.2. In de besluiten van 9 januari 2009 is vermeld dat de achtergrondwaarde voor fluoriden in de omgeving van de voorziene kolencentrales 0,103 microgram per kubieke meter jaargemiddeld bedraagt. De MTR-waarde voor deze stof is 0,05 microgram per kubieke meter jaargemiddeld en de NOEC-waarde is 0,8 microgram daggemiddeld en 0,13 microgram per kubieke meter jaargemiddeld voor wilde flora. Voorts is hierin vermeld dat de toename van de achtergrondconcentratie door de elk van de kolencentrales maximaal 0,001 microgram jaargemiddeld bedraagt.
In de rapporten van Buro Bakker Adviesburo voor Ecologie B.V., in opdracht van KEMA, "Passende beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet in verband met de aanleg van een kolengestookte energiecentrale op de Maasvlakte", april 2007, betreffende de E.ON, en Arcadis, "Habitattoets Natuurbeschermingswet kolen/biomassacentrale Electrabel Maasvlakte", 7 december 2007, is vermeld dat de achtergrondconcentratie van het fluoride voor het Rijnmondgebied boven de MTR-waarde ligt. Met de voorgenomen centrale van E.ON neemt de bijdrage in de omgeving slechts weinig toe met 2 tot 3,5%. Naar verwachting zal dit geen negatief effect hebben op de voor verontreiniging gevoelige vegetaties. Ten aanzien van Electrabel is vermeld dat de toename van de achtergrondconcentratie van fluoride als gevolg van de voorgenomen centrale, varieert van 0,0012 in de directe nabijheid van de centrale tot 0,000054 microgram per kubieke meter op grotere afstand. Geconcludeerd wordt dat effecten zijn uitgesloten.
In het rapport van Tauw "Effecten E.ON elektriciteitscentrale Maasvlakte op natuur", van 21 december 2007, is vermeld dat de achtergrondconcentratie en de emissies die het gevolg zijn van de oprichting van de centrale, zeer beduidend lager zijn dan de NOEC-waarde. In dit rapport wordt als conclusie vermeld dat de emissies van waterstoffluoride met zekerheid niet zullen leiden tot effecten op een van de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden.
2.16.3. De Afdeling overweegt dat MTR-waarden niet-wettelijke normen zijn, waarvoor een inspanningsverplichting geldt. Overschrijding van een MTR-waarde brengt niet per definitie met zich dat sprake is van significante effecten voor de in de Natura 2000-gebieden voorkomende habitattypen en/of soorten. De Afdeling is van oordeel dat het college deugdelijk heeft onderbouwd dat in dit geval bij het beoordelen van de significantie van de effecten kan worden uitgegaan van de NOEC-waarde. De enkele stelling dat de MTR-waarden een basisbeschermingsniveau weergeven en als toetsingsgrens hadden moeten worden gebruikt, leidt niet tot een ander oordeel.
Voor zover Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen dat ten onrechte niet is uitgegaan van de meest kritische NOEC-waarde, overweegt de Afdeling het volgende. Uit het Basisdocument fluoriden blijkt dat er drie beschermingsniveaus bestaan voor verschillende groepen habitattypen en soorten. Het college heeft deugdelijk onderbouwd op grond waarvan is gekozen voor het beschermingsniveau voor wilde flora. Deze motivering hebben Natuur en Milieu en de Milieufederatie niet bestreden dan wel weerlegd. Zij hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat het college ondanks bovengenoemde redenen, in dit geval van het meest kritische beschermingsniveau uit had moeten gaan.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de achtergrondconcentratie fluoriden onder de NOEC-waarde ligt, dat de toename van deze concentratie ten gevolge van elk van de centrales slechts maximaal 0,001 microgram per kubieke meter jaargemiddeld bedraagt en dat ook na deze toename de concentratie de NOEC-waarde niet zal overschrijden. Dit is niet bestreden. De Afdeling ziet, gelet hierop, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de soorten en habitattypen die voorkomen in de Natura 2000-gebieden niet in gevaar komen door de toename in de concentratie fluoriden ten gevolge van het voorgenomen project.
Cumulatieve effecten
2.17. Greenpeace voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met mogelijke cumulatie van effecten. In het bijzonder heeft het college bij de bestreden besluiten volgens haar ten onrechte alleen de effecten betrokken van projecten waarvoor de besluitvorming ten aanzien van het verlenen van een vergunning op grond van de Nbw 1998 is afgerond en die nog niet in bedrijf zijn gesteld, en projecten waarvan bekend is dat binnen afzienbare tijd een vergunning zal worden aangevraagd en waarvan de verwachting is dat deze zal worden verleend. Volgens Greenpeace gaat het college in dit verband uit van een te beperkte uitleg van artikel 19f van de Nbw 1998. Projecten die op zichzelf beschouwd alleen niet-significante effecten hebben kunnen, naar zij meent, gezamenlijk alsnog effecten hebben die als significant moeten worden aangemerkt. Greenpeace wijst in dit verband in het bijzonder op mogelijke effecten van de Tweede Maasvlakte, voor zover deze in eerdere procedures als niet zelfstandig significant zijn aangemerkt.
Voorts is volgens Greenpeace en de VVBV de verhoogde depositie van zwaveldioxide die het gevolg is van de toename van scheepvaartverkeer voor de aanvoer van steenkool ten behoeve van de centrales ten onrechte niet in de beoordeling betrokken.
2.17.1. Zoals onder meer volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009 in zaak
200805338/1/R2kunnen onzekere toekomstige gebeurtenissen bij de beoordeling van cumulatieve effecten buiten beschouwing blijven. Het standpunt van het college dat bij die beoordeling in dit geval alleen effecten betrokken hoefden te worden van projecten waarvoor vergunning op grond van de Nbw 1998 is verleend en die nog niet in bedrijf zijn gesteld en van projecten waarvoor verlening van een dergelijke vergunning op korte termijn is te verwachten, acht de Afdeling dan ook niet onjuist. Dat projecten die op zichzelf beschouwd uitsluitend niet-significante effecten hebben, gezamenlijk beschouwd wel tot significante effecten kunnen leiden, zoals Greenpeace aanvoert, maakt dat niet anders. Voor zover het, zoals in het nu voorliggende geval, gaat om projecten die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren, zal voor dergelijke projecten immers ook een vergunning op grond van de Nbw 1998 vereist zijn. Indien een dergelijke vergunning niet is verleend zal daartegen doorgaans handhavend kunnen worden opgetreden.
200805338/1/R2kunnen onzekere toekomstige gebeurtenissen bij de beoordeling van cumulatieve effecten buiten beschouwing blijven. Het standpunt van het college dat bij die beoordeling in dit geval alleen effecten betrokken hoefden te worden van projecten waarvoor vergunning op grond van de Nbw 1998 is verleend en die nog niet in bedrijf zijn gesteld en van projecten waarvoor verlening van een dergelijke vergunning op korte termijn is te verwachten, acht de Afdeling dan ook niet onjuist. Dat projecten die op zichzelf beschouwd uitsluitend niet-significante effecten hebben, gezamenlijk beschouwd wel tot significante effecten kunnen leiden, zoals Greenpeace aanvoert, maakt dat niet anders. Voor zover het, zoals in het nu voorliggende geval, gaat om projecten die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren, zal voor dergelijke projecten immers ook een vergunning op grond van de Nbw 1998 vereist zijn. Indien een dergelijke vergunning niet is verleend zal daartegen doorgaans handhavend kunnen worden opgetreden.
Het college heeft in de nadere besluiten van 3 november 2010 vermeld dat nog geen aanvragen voor vergunning op grond van de Nbw 1998 zijn ingediend ten behoeve van gebruik van de Tweede Maasvlakte en dat evenmin formeel vooroverleg is gestart ten behoeve van de verlening van dergelijke vergunningen. Dit heeft Greenpeace niet bestreden. Gelet daarop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen verplichting bestond eventuele effecten van het gebruik van de Tweede Maasvlakte in de beschouwing te betrekken.
Voor de aanleg en de aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte is een vergunning op grond van de Nbw 1998 verleend, die in rechte onaantastbaar is. De omvang en aard van de eventuele effecten die de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte zou kunnen hebben buiten de effecten die zelfstandig als significant zijn aangemerkt heeft Greenpeace niet nader onderbouwd, zodat alleen al om die reden geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten door het college op dit punt ontoereikend is geweest.
2.17.2. Het standpunt van het college dat de gevolgen van de toename van het zeescheepvaartverkeer voor de aanvoer van steenkool ten behoeve van de centrales niet bezien hoeven te worden, omdat een eventuele toename van de zeescheepvaart aan het overslagbedrijf EMO toe te rekenen zou zijn en niet aan beide centrales, acht de Afdeling onvoldoende om te oordelen dat de gevolgen van de zeescheepvaart voor zover betreffende een zone op de Noordzee tot het overslagbedrijf, niet bij de beoordeling van de cumulatieve effecten behoefden te worden betrokken. Daarbij is van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat niet bekend is of en in hoeverre het zeescheepvaartverkeer zal toenemen direct ten gevolge van de aanvoer van kolen ten behoeve van beide centrales. Daarbij heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat een eventuele toename van de zeescheepvaart aan het overslagbedrijf EMO kan worden toegerekend, nu gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting onder meer onduidelijk is gebleven wat de precieze aard van dit bedrijf is, wat thans aan dit bedrijf is vergund en of bij een eventuele toename van de zeescheepvaart een nieuwe vergunning aangevraagd dient te worden.
2.17.3. In hetgeen Greenpeace en de VVBV op laatstgenoemd punt hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten in zoverre niet berusten op een deugdelijke motivering. Voor het overige geeft hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten door het college ontoereikend is geweest.
Overige bezwaren
2.18. Greenpeace voert aan dat de noordse woelmuis, nauwe korfslak en groenknolorchis, die in de betrokken Natura 2000-gebieden voorkomen, zeer gevoelig zijn voor verlies van areaal van voor die soorten geschikt leefgebied. Afname van dat gebied zal daarom ook significante gevolgen kunnen hebben voor deze soorten, aldus Greenpeace.
2.18.1. Het college heeft het standpunt ingenomen dat de gevolgen voor de genoemde soorten als niet-significant moeten worden aangemerkt omdat de afname van hun leefgebied minder bedraagt dan 1% van het aanwezige areaal, en afgezien van deze afname geen gevolgen voor de genoemde soorten kunnen worden verwacht. Nu, zoals hiervoor onder 2.7.6. is overwogen, onvoldoende is onderbouwd waarom de afname van de habitattypen - die het leefgebied vormen voor de noordse woelmuis, nauwe korfslak en groenknolorchis - in dit geval als niet-significant kunnen worden aangemerkt, geldt dit evenzeer voor de gevolgen voor de genoemde soorten. De bestreden besluiten zijn derhalve ook op dit punt niet voldoende draagkrachtig gemotiveerd.
2.19. Greenpeace stelt dat bij de passende beoordeling ten behoeve van de centrale van E.ON de mogelijke effecten van het daarin bijstoken van secundaire brandstoffen ten onrechte niet zijn betrokken.
2.19.1. In het verweerschrift heeft het college vermeld dat bij de berekening van de effecten rekening is gehouden met eventuele effecten van het bijstoken van biomassa in de centrale van E.ON. Greenpeace heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
2.20. Volgens Greenpeace geldt de verplichting tot het treffen van passende maatregelen die bij de nadere besluiten van 3 november 2010 is opgenomen in de vergunningvoorschriften ten onrechte slechts tot het moment waarop het beheerplan van kracht wordt. Verder is het opnemen van de verplichting passende maatregelen te treffen in de nu aan de orde zijnde vergunningen in strijd met het gegeven dat de vergunningplicht op grond van de Nbw 1998 geldt per project alsmede met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, die verplicht tot het maken van een individuele beoordeling.
Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat het treffen van beheermaatregelen los staat van de vergunning. In de toekomst kan volgens hen het beheer worden gewijzigd of gestaakt ten nadele van habitattype H2130C, zonder dat dit gevolgen heeft voor de nu verleende vergunningen.
2.20.1. Hiervoor werd reeds overwogen dat ten aanzien van de norm van 0,1%, die in de nadere besluiten van 3 november 2010 wordt aangehouden, een nadere motivering waarom een verslechterend effect van die omvang in dit geval als niet-significant moet worden beschouwd ontbreekt. Het betoog van Greenpeace betreffende de geldingsduur van de aan de vergunningen verbonden voorschriften tot het treffen van maatregelen, waarin bij die norm van 0,1% wordt aangesloten, kan om die reden thans onbesproken blijven. Verder staat de verplichting tot het maken van een individuele beoordeling per project er niet aan in de weg dat aan een vergunning op grond van de Nbw 1998 voorschriften worden verbonden ter bescherming van de natuurwaarden met het oog waarop de vergunningplicht in het leven is geroepen.
2.21. Hetgeen overigens is aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten zijn voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Conclusie
2.22. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.7.6., 2.17.3. en 2.18.1. zijn de beroepen gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd wegens strijd met artikel 16, derde lid, en artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Proceskosten
2.23. Het college dient op hierna te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de zaken met nummers 200901310/1/R2 en 200901311/1/R2 aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat de betrokken kosten slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking komen. Vanwege de omvang en complexiteit van de zaken bestaat voorts aanleiding ten aanzien van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand een wegingsfactor 1,5 toe te passen (bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, onderdeel C1). De door Greenpeace gedeclareerde kosten voor het uitbrengen van verslagen door een deskundige merkt de Afdeling, gezien de onderlinge samenhang van deze verslagen, voor de helft aan als kosten die Greenpeace redelijkerwijs heeft moeten maken (artikel 8:75, eerste lid, Awb).
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt de navolgende besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland:
- de besluiten van 9 januari 2009 met de kenmerken PZH-2008-1126991, PZH-2008-1127261, PZH-2008-1127671, PZH-2008-1127882, PZH-2008-1128042, PZH-2008-1128155, PZH-2008-1128287 en PZH-2008-1128378, alsmede
- de besluiten van 3 november 2010 tot wijziging van de hiervoor bedoelde besluiten;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland als volgt tot vergoeding van de bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten:
- aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland een bedrag van €5445,94 (zegge: vijfduizendvierhonderdvijfenveertig euro en vierennegentig cent), waarvan €1207,50 (zegge: duizendtweehonderdzeven euro en vijftig cent) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- aan de stichting Stichting Natuur en Milieu en Milieufederatie Zuid-Holland een bedrag van €1207,50 (zegge: duizendtweehonderdzeven euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
- aan de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne een bedrag van €483,00 (zegge: vierhonderddrieëntachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
- aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland een bedrag van €576,00 (zegge: vijfhonderdzesenzeventig euro);
- aan de stichting Stichting Natuur en Milieu en Milieufederatie Zuid-Holland een bedrag van €576,00 (zegge: vijfhonderdzesenzeventig euro), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
- aan de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne een bedrag van €576,00 (zegge: vijfhonderdzesenzeventig euro).
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2011
458-568.